村规民约与依法治乡的契合性研究
王平达，王泽宇
(东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030)
[摘 要] 作为规范传统乡村自治机制的重要表现之一，农村非正式制度的重要载体，村规民约在增强乡村治理能力中的作用逐渐显现。乡村治理的内在驱动来源于村民的自我治理与规范，乡村治理的外观表现则集中于村规民约的产生与实施。文章阐释了村规民约在乡村治理中的基本内涵和特点，深入阐述村规民约在乡村治理中促进地区稳定、推进村民自治、传承传统文化、促进乡风建设的重要功能，并对乡规民约在乡村治理中发挥积极作用的现实困境进行分析，最后对优化村规民约建设，找到农村非正式制度与法治建设的契合点并促进乡村治理功能现代化提出相关建议。
[关键词] 村规民约；乡村治理；法治契合性
一、问题的提出
作为社会的基本构成，乡村是社会治理的细微单元，是推进我国社会治理现代化的重要组成部分。2017年10月，乡村振兴战略在党的十九大由习总书记提出后备受关注，该战略着眼社会现实情况，加强基层治理，巩固群众基础，融合于群众自治、法律保障、品德教育多因素相结合的治理体系。2018年1月，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出要实现乡村基层治理现代化目标，以实现乡村治理成效化为基础，以践行农民地位主体化为原则，换言之，乡村治理的内在动因在于村民的自我治理与规范。2018年12月，民政部等7部门联合下发关于做好村规民约的指导实施意见，该意见将对全面完善村规民约做出统筹安排，计划到2020年全国所有村镇将着手制定或修改完善效用明显的村规民约，推动融合于群众自治、法律保障、品德教育多因素相结合的治理体系。
可以发现，乡村治理的外观表现则集中于村规民约的产生与实施。纵览中国村规民约的发展演变，国家与基层社会组织总会或多或少的借助非正式势力或非正式制度来维持乡村秩序，在当今时代，村规民约会随着国家治理理念的更新与社会发展的步伐应时而变。因此，在推进全面依法治国的进程中，要充分认识村规民约的理论价值，充分发挥其在基层社会依法治理中的指导作用，积极推进国家法与公序良俗在村规民约这一社会规范内的结合，以稳步推进实施乡村振兴战略，实现村民自治、富裕、民主、文明、美丽乡村的建设目标。
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二、村规民约的内涵与特点
村规民约是指导村民平常生活的一种非正式规定。具体是指村民按照国家法律、法规和政策的要求，坚守民主自治为导向，关于村规民风、社会公德、治安卫生、土地政策、女性维权等方面的综合性指导准则。其对于约束和规范村民的日常行为，调整和稳定乡村社会生活有着重大的作用。由于村规民约生成于历史深远和文化厚重的本土环境，因此作为一种基于乡土性、地域性、自发性、内控性的非正式制度，村规民约已逐渐深入到村民的内心深处并自觉转化为指导生产生活的行为准则。
村规民约具有以下基本特征：(1)自治性与合法性的统一，即村规民约基于自治的治理方式要求在符合法律规定与法律原则的基础上确保村民自治权力的实现。(2)地域性与乡土性的统一，即基于文化认同的乡土气息与共同生活的空间位置相依相存。(3)契约性与自律性的统一，即遵守共同约定的契约基础与自觉有效的自我监督。(4)外显性与内隐性的统一，即坚持公开公正的原则进行执行与潜移默化的影响熏陶。
三、村规民约的自律性在乡村治理中的积极功能
随着城乡融合化进程的推进，乡规民约的功效逐渐减弱，但在一些不发达村庄，村规民约仍肩负着明显的乡村治理作用。村规民约已不只是单方面制约百姓日常各类秩序，而是逐渐调整为处理村民与集体、他人之间利益协调的科学参考，对维护地区安定意义深远重大。村规民约以村民自我管理为基础，由村民相互协议而产生，是村民共信共行的行为规范，并极大地完善了村民自治。尽管现在的村规民约增添了多种法律内涵，但其依旧基于传统文化作为制定来源，这是对村规民约精神继承作用的充分彰显。村规民约不只是拘泥于强调历史社会名人的治村威信，而是以民主、法理为根基，加强了优秀乡风精髓的传承功能。
本项目的屋盖四角飞檐及周边飞椽均为高空作业，尤其是飞檐在施工中，向外悬挑2m左右。四角保证在同一标高是难点，空间定位难；浇筑混凝土时，悬挑超过2m，悬挑架体的安全及架体浇筑混凝土后产生的变形会影响飞檐的高差、位置，空间位移的超前控制难。项目通过计算确定模架、混凝土等变形情况测算出悬挑工字钢的位移变形量，尽量采用刚性控制，提前预留变形量，确保浇筑后位置的准确（见图4）。
3.制定流程不民主，合法性不足。村规民约修订程序中的是否充分征求村民意见并遵循法律意志，是检验村规民约在约束村民行为中效果的根本前提。首先，约束当事人界定不清，民主性体现不强，致使村规民约流于形式而简化重要性，当自己应得的权利遭到侵犯时而不知；其次，存在村委会等村干部主观商讨，回避全体村民或者村民代表的监督与参与，自己通过网络搜索、自行创立等方式进行制定，完全糊弄了事，这其中是否加入村干部主要利益目的值得怀疑；最后，有的村干部及委员会遵循上级政府下发的范本制定实施，报备上级政府即可，即便是有村民参与也是专门邀请与政府或村干部关系较好的进行配合，甚至成为家族力量的工具，成为极少数村民保护其自身合法权益的条款，严重损害了村民利益。
3.传承传统文化。村规民约是具有传统特色的民众自发的约定，每时每刻都与村民的日常活动密切相关，指导着村民的想法和行动。许多村规民约强调传承良善文明，弘扬中华传统文化，强调以礼待人、不因邻里生活矛盾而谩骂或争吵，强调要赡养老人、不因个人经济条件等因素拒绝赡养老人。通过每一代人的谆谆教诲、代代相传，传统文化得以传承与延续，并通过不同村庄村民频繁的往来、聆听老一辈教育的过程中，发挥着村规民约对文化传统的作用。但随着社会的发展，乡村环境发生了明显改变，乡村习俗的传承度也逐渐变弱，尤其是国外的文化观念对中国本土文化的碰撞愈发强烈。因此，国家有关部门在完善村规民约建设体系的同时，应充分发挥年长一辈对晚辈在礼仪方面的告知、引导与教化功能。
1.坚持宣扬传统习俗，丰富村规民约的思想内涵。深入村规民约的思想内涵，是村规民约发展的核心。村规民约是乡村文明的表现和彰显，如经典的“孝文明”、家族礼仪文化、乡里互帮文化、传统节日文化等，传递优秀文明使其精髓发扬，此外，要立足当地的传统习俗，任何村庄的政治文化都因其各具特色而不同，并在制定村规民约的同时加入传统习俗的因素，并充分发挥传统习俗在解决村民利益问题中的积极作用。此外，村规民约与传统的公开制度和管理约束不同，是农民思想精神和农民文化程度的彰显，并将社会主义精神价值观深深植根于完善村规民约的全过程，促进社会主义核心价值观与村民思想追求相融合，对社会行为指导更具科学性。
小姑娘凯特每次过来玩，都要按爸爸妈妈当时规定的时间，15分钟或者30分钟，到点不管玩得多么高兴，也会乖乖走人。有一次她和几个小朋友泡在我家热水池 （hot tub） 中，实在玩得太高兴了，到点她妈妈从围墙上伸出头来，微笑提醒晚餐时间到（他们家晚餐时间6点半，雷打不动，不能有任何理由改动）。凯特恳求：“我还不饿！”在场的我们几个妈妈都笑了，多可爱的理由，但妈妈说，不行。我们几个妈妈也纷纷说，就让孩子再玩会吧。她妈妈还是微笑并礼貌地跟我们说，讲好的，要遵守。结果当然还是凯特依依不舍但乖乖起身走人。
四、村规民约的现实困境
1.指导思想不清晰，科学性较弱。从内容上，与国家法律、法规以及政策的合规性和合法性是制定村规民约首先要有的意识，在守法守规的基础上，结合村镇的具体情况及百姓需要进行清晰的制定。但在现实社会中，仍存在建设思想不清晰，传统道德规范与现代法治观念不符合的情况。如：有的村庄对违反村庄传统风俗的村民，经村民大会集体表决，将此人开除出村民大会甚至是村中生活，这样不仅不能帮助此人解决问题更会使问题越演越烈；再有，有的村庄规定有问题民间私了或者各项问题都由村民大会集体通过即可，这样会纵容侵害者而使受害者失去公平，村民大会将地方的立法权、司法权、行政权力融于一身，更会使村民认为村民自治是完全自由的自治，是脱离法律约束的自治，这样会助长村民大会的权力，导致腐败。
2.修订内容不健全，正规性不够。新时期村规民约的内容不仅要全面，还要体现民主性和规范性，更要体现村民新时代的愿望和利益诉求。但在实际操作中，经常会遇到这样的问题：在依法公开选举中，男性的选举权被放大而有意降低女性的选举权；在村集体利益分配的中，男性的分配比重得到保障并扩大，严重侵害妇女的权力；在宅基地分配或翻建时，损害村民的翻建合法利益，不给或少给补偿或给男不给女等；在土地征用、补偿费分配时，侵占村民合法财政、甚至造成人身伤害等恶劣事件；《婚姻法》中禁止借婚姻之名索要财物，但农村娶亲需要提供丰厚彩礼；此外，某些强制性的村规民约会附加村民某些额外义务，极大地损害了村民的合法权益或阻止其享受合法财产权利等。
2.促进村民自治。村规民约普遍基于大多数村民的同意而设立，发源于村内，作用于村民，其中村民自治章程作为村域内最完备的自治性规范，体现了村民的共同意志，并随着社会进步纳入国家法律、规定等繁多条款，因此对村民束缚力较强，并能通过村民的互相约束和自制能力确保其落地实施。村规民约是村级基层治理的遵循载体，更是村民自我治理、自我教育、自我监督、自我约束的自治章程，在实际运行过程中，村民采取不记名投票方式选举，按照少数服从多数的原则进行表决，并且村民在参与村级事务管理过程中全程监督村干部，同时，村两委也应主动实施重大事项社会公示制度，接受百姓监督。因此，实现充分保障村民合法权利的同时推进村民自治。
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4.落实成效不理想，监督性不佳。村规民约是否有效的落地执行，是制定村规民约成效的重要检验。在实际运行过程中，无论是上级主管部门还是司法部门的司法审查都没有做到实际成效。突出的问题是：一方面，有的乡规民约运行方式简单祖鲁，处罚条款不合法，但主管部门缺乏足够的人力资源进行有效监管，因为根据相关法律规定，上级政府的具体职责与承担的责任没有明确规定，更没有监督机制，这就给实施时的成效监督工作造成困扰。另一方面，在生活中缺少相应的司法审查环节，这就使得无法判断具体的条款是否合法，因为司法审查针对较多的是实际案例，针对具体概念还缺乏有效的监察机制。
五、结论与对策
4.促进乡风建设。乡风文明是新时代村民自治和村规民约修订的设计初衷。村规民约既是乡风文明的特征与彰显，也是乡村移风易俗的可行途径与方法，更是新时代中国特色农村建设发展的必由之路。村规民约是在尊重国家法律的基础上建立起来的，但作为非正式制度，乡村民约仍有习惯法以及当地风俗习惯的影子。近年来，各地仍有不合时宜，甚至是违反国家法律的的乡风陋俗存在，不同程度的存在攀比炫富、天价彩礼、铺张浪费等与时代发展不同步的风俗，特别是侵犯妇女(出嫁、离婚、丧偶妇女)的合法权益。所以，村规民约的“双重制度化”，既兼顾国家正式法规又具有当地习惯法的特征，它对于整个村镇的精神文化水平的提升、完善新农村精神文明建设等都有很强的促进作用。
2.提高农民素质水平，加强村规民约的文化引领。加强农民思想观念的转变，学习先进知识，培养拥有时代感意识的新农民，除此之外，更需要的是充分发挥文化在引导人、教育人和引领人中的积极作用，取其精华、去其糟粕，充分发挥文化在提升集体协作精神、团队凝聚力中的巨大作用。
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在村民教育素质提高方面，首先，应增强农村文化知识，实现农民学历层次的跨越；其次，加大法治宣传和普法宣传力度，在村规民约的制定和完善过程中，让村民认识到村规民约建设的重要性和必要性，提高村民参加的主观能动性。在文化引导方面，充分发展当地特色、接地气的文化，用先进文化启发民众，加强精神品德与法律教化，将其想法转化为村规民约修订中真真切切的行为，自发地遵循并实施。
1.促进地区稳定。村规民约的作用是加强农村社会的维稳，保障农民具有安定的生活。一方面，村规民约可以处理日常摩擦，促使村民关系更加亲和。现实性与乡土性是村规民约在制定时首要体现的两个特征，并融入当地传统风俗与地方习惯，这样在实际执行中很容易被百姓接受。农村区域关于牵涉风俗惯例、邻居关系、婚育习俗、卫生环境、义务教育、村落保护等方面的实际问题时，可借助村规民约来解决，并由村委会等基层组织来落实。另一方面，村规民约能够有效化解村民利益矛盾，村规民约可以延伸到国家法律触及不到的地方，村民各群体可依据共同约定的自治章程来表达利益诉求，以保障村民的合法利益。
3.加强相关流程建设，完善村规民约的制约方式。加强村民民约的机制建设，制定相关规章制度，规范相应的制定程序，是村规民约建设的必经阶段和重要基础。同时，加强监督行为更为重要，它有利于村规民约的贯彻落实。首先，约束村规民约的修订程序，强化遵循村规民约修订流程来推进村规民约的确立，明确从起草、立案、讨论到表决与审查全流程；其次，强化村规民约执行和实施，推进乡村治理进行合法性审查，清理、纠正、推进村规民理日常化、规范化；最后，科学建立明确规范对乡规民约进行约束流程和审查，村民、村委会等基层的组织治理应充分发挥其作用，加强对村规民约实际执行中的指导作用，并不断加强自身学习，做好服务村民的服务角色。
4.发挥政府主体功能，提高村规民约的实践效果。加强村规民约建设是乡村治理的有效抓手，提高村规民约治理成效更是需要政府的参与与监督。基层政府是村规民约修订的主导者与领路人，更是保障村规民约落地的监督者。
首先，基层政府在具体村规民约的实施过程中，应尽快完善相应的规章制度，按照制度进行制度完善和指导工作，既不对其过分监督又不替其进行监督。其次，在具体指导建设过程中，组织专业法律人才深入到村庄两委进行制定参与，引入第三方机制不仅会使得制定更加公平，更会防止过度干预，防止不适当的“替民做主”。最后，对于村民的普法宣传教育应同时开展，向村民介绍法律法规对于村规民约的具体指导功能以及村民在制定或者实施过程中应该享有的权力以及承担的义务。总之，县级党委政府要全局筹划，关注突出问题，领导有序推进，提高思想觉悟，立足于各地的村情民意，使村规民约建设发挥更大的实效。
村规民约的自律性与法治在乡村治理中的契合性是统一的，村规民约是在国家法规指导下明确规定的规范村民自治典型非正式制度，属于我国《宪法》中第24条之规定的“各种守则、公约”的重要表现形式。根据我国颁布的《村民委员会组织法》第20条之规定中明确指出村民会议有权修订和调整村民自治规程及村规民约以及第21条之规定中“人口偏多或者住址不集中的村，建议公选产生村民代言人，由村委会成员召集村民代言人会议，商量确定村民会议同意授权的事项”，可见，村规民约已从国家法律层面对制定主体、报备程序以及约束效力等方面做出明确规定，肯定了其自身的法律地位。以上法律规定强调了村规民约在农村基层自治中的地位与效用，并且为村规民约在农村社会发挥其功能和效果提供了法律保障。
村规民约不允许升级为法律法规。全国人大及其常委会或国务院各部委是各项法律、法规产生的主体来源，兼顾实体公平与程序公平，在全国范围内具有强制性的规范性文件。村规民约是农村社会长期形成的社会规范，反映和传递着农村传统的社会文化，也随着时代的变化不断地进行着更新与改变，不断满足新时代进步的需求，因地制宜，历久弥新。费孝通曾对此问题阐释过，即乡土社会不讲究“法”，但“无法”从来也并没有扰乱社会秩序的规范性，因为“礼”才是维系社会秩序的关键。国家法律法规为村规民约的制定奠定基础并指导着村规民约，坚决不允许出现村规民约大于法的现象。
A Study on the Consistency Between the Village Regulations and the Rule of Law in Rural Governance
WANG Ping-da，WANG Ze-yu
(Northeast Agricultural University，Harbin 150030，China)
Abstract ：As one of the important manifestations of regulating the traditional rural autonomy mechanism，the role of village rules and regulations in strengthening the rural governance capacity has gradually emerged as an important carrier of rural informal system. The internal driving force of rural governance comes from villagers’ self-governance and norms，while the external performance of rural governance focuses on the generation and implementation of village rules and regulations. This paper expounds the basic connotation and characteristics of village rules and regulations in rural governance，and elaborates in depth the important functions of village rules and regulations in promoting regional stability，promoting villagers’ autonomy，inheriting traditional culture and promoting rural style construction in rural governance. An analysis of the practical dilemma of the positive role of township regulations and conventions in rural governance is done with optimal suggestions. The conjunction point between rural informal system and the construction of rule of law was found and relevant suggestions to promote the modernization of rural governance function are proposed.
Key words ：village regulations；rural governance；conformity of rule of law
[收稿日期] 2018-11-20
[基金项目] 黑龙江省教育厅人文社科研究项目：农村非正式制度与法治建设契合问题研究，项目编号：12542008。
[作者简介]
王平达(1968-)，女，哈尔滨人，教授，博士生导师，主要从事经济法研究；
王泽宇(1994-)，男，沈阳人，博士，主要从事农村区域经济与发展研究。
[文章编号] 1004— 5856( 2019) 10— 0057— 04
[中图分类号] D422.6； D921.8
[文献标识码] A
doi： 10.3969/j.issn.1004-5856.2019.10.013
责任编辑：李新红