社区自治与城市府际结构扁平化，本文主要内容关键词为：扁平化论文,结构论文,城市论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城市府际结构扁平化：时代的要求
在现代政府学中，一般把政府管理系统各要素之间的横向关系，比如立法和行政的关系，称作政府的组织形式问题；把各要素之间的纵向关系，比如城市和其市辖区的关系，称作政府的结构形式问题。这里的“城市府际结构”主要属于后一种情况，指的是一个城市内部政府管理系统各要素之间在纵向上形成的某种较为稳定的关系模式。在中国，除了不设区的县级市和极少量的地级市外，城市政府的府际结构基本分为三个层级，即“两级政府、三级管理”。“两级政府”指的是市政府和市辖区政府。“三级管理”，指的是市政府、市辖区政府，以及作为后者派出机关的街道办事处的管理。此外，还有社会层面的“一级自治”，即居民委员会的自治。
城市府际结构是城市管理的基础性结构之一，这一结构各要素的配置与运行是否合理，在很大程度上制约着一个城市管理的水平。改革开放以来，随着城市管理实践的发展，城市府际结构扁平化成为时代的要求。所谓城市府际结构扁平化，是指参照大型企业组织扁平化的经验，通过破除传统的金字塔式官僚结构，减少从组织最上层到最下层中间相隔的层级，实行分权化，增加管理幅度，重新配置或裁减工作人员来建立一种更为紧凑的组织。
之所以说城市府际结构扁平化成为时代的要求，是基于下述事实：
(一)单位制的淡化与城市化的提速要求压缩管理层级，拓宽管理幅度
改革之前，国家全面主导社会，城市管理以单位制为基础，大量的城市成员从属于各个单位，而单位则自成一体，包揽其成员的所有事务。因此，真正需要“城市政府”进行管理的社会成员数量有限。改革以来，随着国有企业改革、住房制度改革、社会保障改革、医疗改革等的推行，单位制逐渐淡化，越来越多的与社会成员密切相关的事务需要城市政府来直接管理。与此同时，城市化速度加快发展，农村人口不断向城市流动。据中国社科院2009年6月份公布的数据，截至2008年底，中国城镇化率已经达到45.7％。需要城市政府管理的社会成员数量的大量增加以及管理事务的大量增多，必然要求城市政府拓宽管理幅度。为了有效实施管理，在管理幅度拓宽的情况下，压缩管理层级则成为必然趋势。
(二)服务型政府建设要求城市管理的重心下移
世纪之初，“非典”的爆发、环境问题的日益突出、弱势群体的显性化等一系列问题的出现，促使中国以突出公平因素和反思市场因素的作用为契机，开始集中地考虑建设服务型政府问题。更加重视社会管理和公共服务，是这种变化的集中表现。温家宝总理2003年9月在国家行政学院讲话时指出，“要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能”。党的十七大报告明确提出建设服务型政府是行政管理体制改革的重要目标。现在，政府的工作重心越来越倾向于转移到社会管理和公共服务上来。而服务型政府建设则要求城市管理的重心下移。因为，首先，服务型政府管理和服务的对象主要是普通社会成员，因此处于最基层的管理和服务主体在服务型政府建设的落实中首当其冲。其次，就宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务四大职能的权重来看，越到上级管理和服务主体，宏观调控和市场监管的职能权重越大；越到下级管理和服务主体，社会管理和公共服务的职能权重越大。城市管理的重心下移要求相应弱化中间层级管理主体的某些职责，强化基础层级管理主体的职责，从而在整体上要求府际结构扁平化。
(三)互联网与电子政务的普及使城市管理中社会成员与政府之间的沟通更为直接、真实
自从20世纪90年代中期中国正式接入互联网以来，互联网在中国获得迅速发展。“中国互联网络信息中心”2009年1月公布的《第23次中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2008年底，中国网民规模达到2.98亿人，普及率达到22.6％，超过全球平均水平，中国博客作者已经达到1.62亿人。与互联网的迅速发展同步的是，随着金桥工程、金关工程、金卡工程等中国信息产业“金字”工程的启动实施，中国政府的电子政务也迅速实现了普及。互联网与电子政务的普及使得原来官僚制下多层级的信息过滤系统失效，社会成员可以直接向政府高层表达利益诉求，而政府高层也可以通过互联网直接了解社会的需求，进而作出决策，这在互联网和电子政务比较发达的城市表现得更为普遍。在这样的情况下，城市管理中中间层级的弱化已经成为一种必然趋势。
(四)城市功能的整体性与城市管理直接性的影响
由于在较小的地域上居住着大量的人口，就不仅使城市的功能日趋复杂多样，而且日益要求这种功能以整体性的方式来实现。与农村地区不同的是，城市的各种功能不可能一一分解给各个市辖区来完成，诸如供水、供气、供电、公共汽车和地铁等服务系统，几乎都是跨市辖区的。同样与农村地区不同的是，由于地域较小，交通、通信等的相对便利，以及市民受教育水平总体较高，城市社会成员与城市政府无论在“地理距离”还是“心理距离”上都比较近，这造成城市社会成员能够较为直接地向政府表达其利益诉求，也造成政府必须较快地回应社会成员的诉求。城市功能的整体性，城市管理的直接性要求城市政府比农村地区的政府具有更多的回应性和灵活性，因此也就要求城市政府设置更少的层级。
二、社区自治：城市府际结构扁平化之基
既然时代的发展要求城市府际结构扁平化，那么，如何实现城市府际结构扁平化呢？在学界，这一问题自20世纪80年代末以来就在不断探讨，只不过现在需要我们略微转换一下视角来观察。对于理顺城市政府管理系统各要素之间纵向关系的问题，学界探讨的焦点一直在于城市基层政权到底应设置在市辖区还是应设置在街道办事处？在城市管理的实践中，街道办事处往往承担着相当于一级政权的管理任务，而市辖区政府则成为了市政府及其部门与街道办事处之间的过渡性环节。因此，不断有学者主张，应在街道办事处建立基层政权，将市辖区政府转变为市政府的派出机关。反对的一方则认为，将数量众多的街道办事处设置为一级政权，必然会大量增加政府机构和公务员，从而造成更加严重的机构膨胀、人员臃肿、行政成本增长、行政效率低下；而且，从多数国家的经验看，在类似中国街道这一级建立政权的很少见。理论上的不清晰导致改革的滞后。那么，城市府际结构扁平化的出路何在呢？本文认为，要实现城市府际结构的扁平化，带根本性的举措在于社区自治，在于增强社区自我服务、自我管理的意识和功能，而不是强化和增大城市政府的职能(但是应转变和规范政府职能)，甚至增设一级政府或一级政府管理。
根据《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发[2000]33号)，社区指的是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区(这一辖区的范围大于原居委会辖区，小于原街道办事处辖区)。关于社区自治的涵义，学界存在不同的认识，但是几乎所有的学者都认为，社区自治至少包括下述要素：社区自治的目的是使人民获得授权，扩大基层民主；社区自治的主要内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；社区自治主体形式是多样化的，目前主要有社区成员代表大会、社区议事委员会、社区管理委员会、社区居民委员会、其他各种中介组织等形式。
之所以说社区自治才是实现城市府际结构扁平化的根本性举措，才是城市府际结构扁平化之基，是因为：
首先，无论是保持现在的市辖区政府为基层政府，街道办事处为其派出机关；还是将基层政府设置在街道办事处，将市辖区政府转变为市政府的派出机关，实际上都还继续保持着既有的府际结构模式，并没有从根本上减少“从组织最上层到最下层中间相隔的层级”。
其次，调整市辖区与街道办事处的职责权限，实质上仅仅是在现有的城市政府体系内部调整各要素之间的纵向关系，并不能从整体上转变城市政府职能，也不能较大程度地改变传统的“国家—社会”关系中的不合理之处。而只有从整体上转变政府职能，较大程度地改变传统的“国家—社会”关系中的不合理之处，才能够较为彻底地缩减以至于裁撤某些政府职能和政府机构，实现府际结构扁平化。
再次，发展社区自治无疑为城市府际结构扁平化提供了可能、奠定了基础。社区自治主要是依靠社区内的自治组织来实现的，通过财产自治、选举自治、组织与管理自治、教育自治、服务自治，社区自治能够承担宣传教育、公共服务、民间调解、维护治安、协助政府、表达民意等功能。这为相关政府职能的精简、政府机构的裁撤提供了“载体”，为城市府际结构扁平化提供了可能。通过使人民获得授权、扩大基层民主，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，社区自治增强了社区自我服务、自我管理的意识和功能，从而可以在基础层面上增强社会的自组织、自运行能力，这为从整体上厘清国家与社会的关系，转变政府职能，较为彻底地缩减以至于裁撤某些政府职能和政府机构，实现府际结构的扁平化奠定了基础。
三、推进社区自治、实现城市府际结构扁平化的若干举措
当前，实现城市府际结构扁平化，应将其与推进社区自治综合考虑。统观中国城市管理的现状，目前推进社区自治和城市府际结构扁平化应从以下几个方面着手。
(一)培育社区自治主体，健全社区自治机制，奠定城市府际结构扁平化的基础
改革开放以来，居委会等传统的社区自治主体得到不断发展，社区成员代表大会、社区议事委员会、社区管理委员会以及其他各种中介组织等新型社区自治主体不断涌现。与此同时，各地在社区自治的实践中创造了沈阳模式、江汉模式等新型社区自治模式，社区自治的机制也在不断革新。但是同样不可否认的是，当前社区自治的主体还是比较少，难以满足基层社会管理的需要，社区自治机制建设方面也还存在很大的空间。解决这些问题，在社区自治主体的培育方面，应适当转变思路、扩大视野。可以将培育社区管理主体和培育社区服务主体相结合，在社区管理主体的构架基本建立起来之后，重点培育和发展各类社区服务主体，如各种与社区居民生活密切相关的服务组织、运作型的非营利组织、专业或方面的社团等。在培育传统社区自治主体的同时，也应在新建居民小区、农民工等外来人口聚居的社区培育各种形式的自治组织，增强这些社区的自我管理、自我服务能力。在健全社区自治机制方面，当前应尝试通过管理和服务流程的再造，建立健全社区重大事项听证制度、票决制度，推行居务公开制度，实行社区居民评议社区工作者等机制。此外，还应采取各种方式，培育社区成员的社区意识，使社区成员热爱社区、维护社区、建设社区。
(二)政府职能向社区下移，理顺社区自治与城市各层级政府的关系
随着市场经济体制的建立健全、服务型政府建设的推进，城市政府职能转变方面已经有了长足进展。当前，实行社区自治，实现城市府际结构扁平化，还应继续推进政府职能下移，理顺社区自治与城市各层级政府的关系。首先，应厘清社区自治组织和街道办事处的关系。街道办事处不应把社区自治组织变成其下属单位，成为其“腿儿”，也不应直接给居民委员会下达任务、分配指标、进行考核。这些方面，都应通过发展社区自治，由社区自治组织自行管理，由社区成员进行监督。但是，街道办事处也不是无所事事，它应对社区自治进行一般指导，在其辖区内总结、推广社区自治的成功经验，监督社区的选举和财务管理。在一定情况下，街道办事处可以委托社区自治组织完成某些事务；在社区自治组织和社区成员的要求下，街道办事处也可以对社区的一些具体管理事务提供指导，在进行这些活动时，街道办事处和社区自治组织应相互尊重，展开“平等合作”。其次，应理顺社区自治组织和市政府、市辖区的关系。社区自治组织和二者的关系主要体现在和二者分别下属的“条条”的关系上。在这一关系上，主要应防止条条以或隐或现的形式干预社区自治事务。条条在实施管理、布置任务时，应尊重社区自治组织的“自治”地位，防止将社区自治组织等同于行政组织。双方应尝试通过平等沟通、协商、签订协议等方式处理之间的关系。再次，各层级政府应注意充分发挥社区自治组织的功能，将部分政府职能向社区下移。在这方面，应树立“与社区成员生活密切相关的公共物品和服务首先由能够完成支付成本并保证质量的社区自治组织提供，社区自治组织提供不了的再由政府提供”的观念。在这一观念的指导下，大胆地、较为彻底地向社区下移部分政府职能，充分发挥社区自治组织的功能，为城市府际结构扁平化创造条件。
(三)尝试“区街合一”，扎实推进城市府际结构扁平化
所谓“区街合一”，就是改变当前既设市辖区政府，又设街道办事处作为其派出机关的模式，在可能的情况下，适当划小市辖区范围，撤销街道办事处，将市辖区和街道办事处两个层级缩减为一个层级，实现城市府际结构扁平化。如前所述，“区街合一”的前提是城市政府部分职能下移到社区、社区自治的功能获得充分发挥、社区自治与城市各层级政府的关系获得理顺。为了稳妥起见，“区街合一”应分步实施。就全国来说，可以先在一些人口100万以下的较小的地级市试行。待取得经验以后，再在100万到200万人口的城市实行。以后再推广到200万到500万人口的城市。至于人口超500万的几个特大城市是否实行，则根据情况而定，但短期内不宜贸然实行。就一个城市而言，在推行“区街合一”时，也需要先在部分区域试行，然后再推广。