关于我国个人所得税制改革的几个热点问题，本文主要内容关键词为：几个论文,税制论文,个人所得论文,热点问题论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的个人所得税制度自1980年建立以来，随着经济的发展、社会的进步、国家法制建设的加强、税收管理的完善，公民的依法纳税意识逐步增强，个人所得税收入大幅度增大。但是，由于我国是一个经济不发达的发展中国家，开征个人所得税的历史也比较短，受经济发展水平和管理水平的制约，现行的个人所得税制度还很不完善，管理上也不够严格，特别是与经济发达国家相比差距较大，从而影响了其职能作用的充分发挥。我认为，要完善我国的个人所得税制度，目前需要重点研究解决以下几个方面的问题：
关于政策取向
一般地说，个人所得税既是政府取得财政收入的方式，也是调节社会成员收入差距的手段，还是人才竞争的因素之一。在实际操作中，应当侧重于哪一个方面，理论上认识不尽一致，各国的做法也不尽相同。从我国的实践来看，虽然20多年来个人所得税收入在我国的税收总额中所占的比重一直很小，但是其增长速度是很快的，在我国税收总额中的比重是逐年上升的。在许多地区，个人所得税收入仅次于营业税收入，已经成为当地政府税收收入的第二大税源。可以预计，随着我国经济的持续、快速发展和经济结构的变化，个人收入的不断增加，个人所得税制度的逐步完善和征收管理工作的日益加强，我国的个人所得税收入也将保持持续、快速增长的势头。因此，这是一个极有发展潜力的税种。
同时，对于我国来说，个人所得税对于个人收入差距的调节作用也是很重要的。因为，我国是一个地域辽阔，人口众多，各地区、各部门、各行业发展很不平衡的国家，个人收入存在差距甚至很大的差距的原因是很复杂的，有国家政策等方面的因素，也有个人能力、机遇等方面的原因。为了促进经济的发展，保持社会的稳定，国家必须对此加强管理：对于非法收入，要坚决取缔，严厉打击；对于合法收入，要坚决保护，并依法征税；对于高收入，应当加以适当的（但是不是过度的）调节。
在我国对外开放不断扩大的形势下，为了有利于保留国内人才，引进国外人才，促进我国的对外经济、科技、教育、文化交流，我国的个人所得税政策既要遵从国际惯例，也不能脱离本国的实际情况。
考虑到上述因素以及征收效率，我国的个人所得税应当具有明显的累进性，基本扣除额不能过低，至少应当在平均工资额以上。由于近年来我国城镇职工的月平均工资逐年快速增长（1993年不足300元，2000年已经接近800元，2001年预计超过800元），而个人所得税法规定的工资、薪金所得的月基本扣除额800元却没有相应调整，月平均工资与月基本扣除额之间的差距越来越小，从而引起由于基本扣除额相对降低，纳税人大量增加，甚至低收入者也要纳税的现象，这种情况显然是不合理的。就我国的现实情况而言，个人所得税的纳税人应当为中等以上收入者，其中高收入者的负担率应当明显高于其他纳税人。
目前我国个人所得税收入中来源于工资、薪金的征税占有较大的比重，近年来一直在40%以上，似乎不尽合理。因为，目前我国的高收入阶层的主体并非工薪阶层，许多高收入者的主要收入来源也并非工资、薪金收入。这一现象应当对于进一步挖掘个人所得税的征税潜力和调节力度有所启示。
关于税制模式
按照纳税人的年度综合收入征收个人所得税是当今世界各国通常的作法，但是也有不少国家保持着对某些所得单独征税的做法。我国这些年来一直实行分项征收的方法，这是考虑到我国的具体情况，为了加强从源征收管理而采取的必要而有效的措施。但是，这种方法容易造成不同纳税人、不同所得项目、不同支付方式之间的税负不公平（如工薪收入者与个体工商户，工资、薪金所得与劳务报酬，分期支付与一次性支付等税负差别很大）。因此，实行按年计征的综合所得税应当成为我国个人所得税制改革的目标模式。
从现实条件来看，可以考虑逐步实现从分项税制到综合税制的过渡。第一步，可以先将现行的分项征收制度改为综合征收与分项征收相结合、以综合征收为主的征收制度。综合征收制可以先在有条件的地区试行，然后逐步推广。
在推行综合征收制的时候，必须处理好平时预缴（扣缴）和年终汇算清缴的关系，尽量照顾低收入阶层，提高征收效率，降低税务机关的征收成本和纳税人的纳税成本。同时，要处理好由于纳税人的纳税地点与所得来源地不一致而引起的地区之间的个人所得税收入分配问题。
关于税基
税基的合理确定有两个基本要素：一是应当包括各种应纳税所得，二是应当允许按照适当的标准扣除各项必要的费用、成本。
由于目前我国的个人所得税采用例举法确定征税项目，没有例举的项目不能征税，所以征税范围还不够宽泛，如外汇交易所得、农业所得等项目尚未征税。还有一些法定征税项目由于某些原因目前暂免征税，如股票转让所得、某些彩票所得。
在费用扣除方面，也有一些不尽合理之处，如没有充分考虑纳税人所赡养的人口多少，有无老人、儿童、残疾人以及相关的住房、医疗、养老、教育和保险等费用，造成扣除不足，致使低收入者税负偏重；另一方面，分项征收造成多次扣除，致使高收入者税负偏轻。再如，工资、薪金所得的基本扣除标准一定多年不变，未能根据工资、物价、汇率等方面的情况适当调整，从而使纳税人的负担相对加重（如工资、薪金所得的基本扣除额800元已经多年没有调整，各国罕见，各方面意见很大，以至出现了一些违反税法规定自行提高或者变相提高扣除额、增加扣除项目的情况）。
因此，在下一步个人所得税改革的时候应当解决好上述问题：首先，要逐步创造条件，将各类应当纳税的个人所得都纳入个人所得税的征税范围。除了法定的免税项目以外，各类所得都应当列为征税项目。对于那些临时性的免税规定，也应当适时加以清理，该取消的要取消。第二，要合理制定纳税人的生计费和赡养人口、老人、儿童、残疾人以及住房、医疗、养老、教育、保险等项目的扣除标准，并视工资、物价、汇率等方面的情况适时地对各类扣除标准加以合理调整（为了避免频繁地修正税法，借鉴外国的做法，此类调整可以通过法律授权国务院决定）。根据我的测算，目前每个纳税人每月的基本扣除标准至少应当增加到1200元。分项征收造成多次扣除的问题可以通过实行综合征收制解决。第三，考虑到各地区之间的差别，对于某些扣除项目的设置和某些扣除项目标准的调整，可以授权省级人民政府在规定的范围以内决定。
关于税率
这里有三个基本问题需要研究：一是各类所得是否应当同等对待（如工资、薪金所得与生产、经营所得，劳动所得与非劳动所得）？二是税率如何设计？即设计何种形式的税率（是比例税率，还是累进税率？或者两者并用）？三是税率水平定多高为宜？我国现行的个人所得税实行分项征收制，各类所得的适用税率也有所不同，有的实行累进税率，有的实行比例税率，累进税率又分为三种，因而较为复杂。同时，这种将不同所得区别对待的作法容易引起税收歧视和税负不公平，并进而产生税收上的漏洞（如工薪所得与劳务报酬所得可以相互转化，发放奖金与分配红利可以选择，以求降低所得税负担）。
因此，在今后的个人所得税改革中，应当逐步实现各类所得按照同一个税率表纳税。作为第一步，可以先按照劳动所得（如工资、薪金所得，劳务报酬所得，生产、经营所得等和非劳动所得，利息、股息所得等）分别征税。为了达到适当调节收入的目的，应当使用超额累进税率，税率级数不宜过少，也不能过多（目前有些国家只设1级税率或者2级、3级税率，有些国家的税率多达8级甚至10级以上，对于我国来说都不可取），可以考虑定为5级或者6级。税率水平的设计，既要考虑国家财政收入的需要，又要考虑纳税人的负担能力和税收调节作用，还要考虑与本国的企业所得税税率和其他国家（特别是发展中国家、周边国家）的个人所得税的税率水平相适应，税率不宜过低，也不能过高。目前有些国家的个人所得税的最高税率不超过30%甚至不超过20%，有些国家的最高税率则高达50%甚至60%，对于我国来说都不可取。我认为我国个人所得税的最高税率以不超过45%为宜（中央政府和地方政府征收的部分都包括在内，其中中央政府的税率可以考虑降为35%或者40%，因为目前各国中央政府的最高税率多在30%至40%之间，如美国为35.5%，英国、匈牙利、韩国、埃及、墨西哥为40%，日本、泰国为37%，印尼、阿根廷为35%，印度为30%）。
关于个人所得税和企业所得税的衔接问题
我国现行的企业所得税法定税率为33%，对股息、红利征收的个人所得税税率为20%，若将两者合并计算，实际所得税负担率可以达到46.4%，这样的税负水平显然是偏重的，不仅会影响纳税人的收入，而且不利于鼓励个人投资和增加个人消费。因此，应当借鉴其他国家的经验，采取必要的措施（如免税法或者归集抵免法等），逐步减少以至最终取消对于股息的征税。
关于征收管理问题
税务机关的征收管理能力对于个人所得税制改革的推行乃至成败至关重要。有力的征管可以推动税制改革的顺利开展，反之，再好的税制也将难以实施。因此，从短期来看，在征管能力许可的限度之内改革税制是非常现实的。但是，从长远来看，征管能力是可以逐步提高的，并且是税制改革的一个重要组成部分。目前强化个人所得税征管的主要措施应当包括：建立健全各类规章制度，实行规范化管理；积极推行计算机化管理，逐步形成网络；为纳税人提供优良服务，特别要加强税收宣传；严惩偷税、逃税、抗税等违法者；不断提高税务人员的素质，改进税务机关的工作作风；加强税务机关与各有关部门的配合，改善依法治税的社会环境；努力降低税收成本（这里主要是指税务机关的征税费用和纳税人的纳税费用之和与税收总额之比）。
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