我国政府性债务的测算框架和风险评估研究，本文主要内容关键词为：债务论文,框架论文,风险评估论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
我国政府性债务风险问题早已引起学术界关注，学者们陆续采用量化分析的方法，尝试对中国政府性债务的规模和风险进行评估。刘尚希和赵全厚(2002)对政府直接负债和政府或有负债进行测算，得到的初步结论是，政府直接负债规模为5.82万亿元，政府或有负债规模达到5.86万亿元；国务院发展研究中心地方债务课题组(2003)对我国地方政府性债务的粗略统计为至少1万亿元以上，其中地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债达400万元(南方日报，2008)；刘少波和黄文青(2008)对地方政府2006年5类隐性债务的规模进行了估算，认为地方政府的隐性债务已接近5.5万亿元，占2006年全国GDP的26.3%，为2006年全国财政收入的1.41倍。
2008年国际金融危机爆发以来，我国政府实施了积极的财政政策，经济虽因此而保持了平稳增长，但与此同时我国政府部门和事业单位的债务规模持续扩大，债务风险不断积累。一些学者认为，就负债率指标而言，目前我国政府性债务规模远低于欧洲、美国和日本，尚处于安全可控的范围(贾康，2011；白景明，2012)。而且，债务是否安全与资产质量好坏紧密相关，如果从国家资产、社会资本存量、财政收入和GDP增速等角度来看，我国政府性债务规模在安全区域内。但另有学者则认为，由于隐性债务和投资等可能产生的风险，我国的债务依存度实际上已经超过了国际认可的警戒线，再继续实施积极财政政策可能令债务风险更难处理(中国经济时报，2012)。
在这一现实背景下，不少学者在前人量化研究的基础上，更新了估计方法和经济数据，测算了现阶段我国政府总体债务风险的大小。史宗瀚(2010)在考虑中央财政国债余额、四大资产管理公司待售不良资产、铁道部债务、地方融资平台债务总额、三大政策性银行债务和商业银行不良贷款这几个方面的基础上，测算得出2009年中国政府总债务为24.29万亿元，占当年GDP的71%；同时他还预测，2011年年末，政府总债务可能高达39.84万亿元，将占2011年GDP的96%。曹远征(2012)采用推测法估算出2010年政府债务规模为41.77万亿元，占当年GDP的104.9%，其中直接显性债务为7.59万亿元，直接隐性债务(指养老金)为16.48万亿元，或有显性债务(包括政策性金融债托管余额与铁道部债务)为7万亿元，或有隐性债务(指地方政府债务)为10.7万亿元。马骏(2012)采用估值法，估算出2010年政府狭义债务包括国债和四大资产管理公司债务规模为8.05万亿元，占GDP的20.1%；政府广义债务包括国债、四大资产管理公司债务、地方政府债务、铁路债务规模为20.65万亿元，占GDP的51.5%。
在上述所有种类的政府性债务中，地方政府的债务问题尤其严重，引起了社会各界的广泛关注。因此，不少研究单独对地方政府债务进行了分析。财政部财政科学研究所课题组(2009)认为，截至2007年年底，地方债务总余额在4万亿元以上，约占GDP的16.5%，全国财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%；国务院发展研究中心技术经济研究部2009年的《地方基础设施建设融资问题研究》报告指出，全国各级地方政府投融资平台的负债总额从2008年年初的1万多亿元，迅速上升到2009年上半年的5万多亿元；世界银行分析报告(2010)显示，至2009年年底，中国地方政府债务的规模估计有9万亿左右；国家审计署2011年6月的报告估计，2010年年底，地方政府负债总规模已达10.7万亿元。
上述研究成果虽然给出了我国政府性债务的大致规模，但由于缺乏统一的测算框架和指标体系，各方得出的债务规模和风险状况差异较大，由此引发的争议不断。为此，本文首先借鉴货币供应量的多层次统计方法，根据政府与债务偿还之间的紧密程度，构建了我国中央政府和地方政府债务规模的多层次测算体系；在此基础上，又基于2010年的财政和经济数据，系统测算了我国现阶段的政府债务规模并进行了结构分析；最后，利用负债率、债务率等债务风险指标，将我国的债务风险与世界主要发达国家进行了横向比较分析。
二、我国政府性债务的测算框架和风险评估
(一)我国政府性债务测算框架的设计
当前，政府债务风险的主流分析框架是世界银行专家Brixi(1998)提出的财政风险矩阵。依照财政风险矩阵，政府负债可从法律责任和道义责任的角度划分为“显性负债”和“隐性负债”两类：显性负债是指政府需承担的法定或是合同规定的偿债责任，如国债本金和利息等；隐性负债是指那些并不由法律或政府合同加以规定，但由于公众期望或政治压力，政府必须担当的道义责任或预期责任，如社会保障基金缺口等。具体到我国，难题在于政府隐性负债的测算，包括中央和地方两级政府的隐性负债计量。基于不同的隐性债务统计口径和计量方法，会得出不同的政府债务规模，因而也不便于比较。这是不同部门和不同学者对于政府债务风险拥有不同观点的关键所在。
在货币银行学中，货币供应量(Money Supply)按照流动性标准进行层次划分，并分层统计。在我国，货币供应量指标分为以下四个层次，按照流动性从高到低依次为
、
、
和
，前三项由中国人民银行从1994年三季度起按季公布。其中，为基础货币(也叫高能货币)，流动性最强；是通常所说的狭义货币量，流动性较强；是广义货币量，其与的差额是准货币，流动性较弱；是考虑到金融创新的现状而设立的，暂未测算。借鉴货币供应量的计量框架，我们对我国的政府性债务，特别是隐性债务，可以根据政府是否需要承担债务偿还责任以及债务与政府的紧密程度，构建一个多层次的测算指标体系。具体而言，中央政府债务(CGD)①可以按照政府与债务偿还之间的紧密程度初步划分为以下几个层次：
=中央财政债务余额
=中央财政债务余额+四大资产管理公司(AMC)②债务余额
=中央财政债务余额+AMC债务余额+铁道部债务
同理，地方政府债务(LGD)③初步划分为以下几个层次：
=省、市、县债务
=省、市、县债务+乡镇债务
=省、市、县债务+乡镇债务+养老保险隐性债务
=省、市、县债务+乡镇债务+养老保险隐性债务+公路债务
在上述测算指标体系的基础上，我们可以进一步计算中央政府和地方政府的总体债务规模GD=CGD+LGD。
根据政府与债务偿还关系的紧密程度构建的这种多层次测算体系，具有以下三点优势：其一，建立系统的政府债务测算指标体系，有利于不同部门和学者在政府债务规模和风险的测算上达成共识，也便于各类研究的对比；其二，有助于各级政府清晰地认识到债务结构，并据此制定合理的结构性债务管理体系，制定有针对性的债务调控措施；其三，有助于政府部门进行规范的债务统计，积累历史数据，预测和分析政府债务未来的变化趋势。
下文将基于上述测算指标体系，采用2010年财政数据和经济数据，分别对中央政府和地方政府的债务余额进行统计，进而量化评估我国政府的债务风险。
(二)中央政府性债务(CGD)
首先，我们根据政府是否必须承担债务偿还责任以及债务与政府之间关系的紧密程度，按照不同口径，对中央政府的债务进行统计和描述。
1.中央政府性债务口径一(F61X459.jpg=中央财政债务余额)
由中央政府所承担最直接的债务是中央财政的债务余额。根据《中国统计年鉴2011》，截至2010年年底，我国中央财政的债务余额为67548亿元；其中的国内债务为66988亿元，国外债务为560亿元。笔者根据2010年国内生产总值(GDP)和政府财政收入的统计数据④，进一步计算得出，2010年中央财政债务余额占全年GDP的17%，占全国财政收入的81%，占中央财政收入的159%(见表1)。
2.中央政府性债务口径二(F61X460.jpg}=中央财政债务余额+AMC债务余额)
除了中央财政债务余额这类毫无疑问需要中央政府承担的负债外，可能会由中央政府偿还的债务还包括信达、华融、长城和东方这四家资产管理公司(AMC)的债务。1997年亚洲金融危机后，四大资产管理公司从国有商业银行剥离的不良资产为1.4万亿元(凌涛等，2007)。史宗瀚(2010)指出，2009年，四家资产管理公司的不良资产不但没有减少反而增加为1.5万亿元；而马骏(2012)在一篇报告中则指出，目前四家资产管理公司的债务已经减少至1.3万亿元。笔者经过综合考虑，折中取数值1.4万亿元作为四家资产管理公司债务余额的估值。
表2给出了由口径统计得出的中央政府债务余额：2010年年末，中央政府债务总额为8.15万亿元，分别占2010年全年GDP和全国财政收入的20%和98%，占中央财政收入的192%。
3.中央政府性债务口径三(=中央财政债务余额+AMC债务余额+铁道部债务)
由于我国铁路的经营模式和投融资模式存在一些问题，长期以来，铁道部积累了不少债务，2007年年末的资产负债率已经达到42.43%。2008年11月，国家出台了4万亿经济刺激计划。在这一背景下，我国铁路投资高速增长，铁道部的负债规模也随之急剧膨胀，绝对金额从2008年年末的8684亿元增至2011年第三季度末的22289亿元，资产负债率从46.81%增长至59.60%。
但与如此高负债水平不相匹配的是，铁道部的盈利水平并不乐观。根据铁道部财务报告，2011年上半年实现利润42.91亿元，但负债则高达20907亿元。也就是说，即使按照4%的最低贷款利率计算，其每年付息也将高达800亿元，目前的利润水平远不能满足每年支付债务利息的需要。另外，2011年以来，银行信贷全面紧缩，铁道部筹资融资受阻，借新还旧也将出现困难。这表明，最终为铁道部还本付息的将仍然是中央财政。正是因为上述原因，才将铁道部债务纳入中央政府的隐性负债。
加上铁道部债务后，得到的口径的中央政府债务余额为10.05万亿元，分别占2010年GDP和全国财政收入的25%和121%，占2010年中央财政收入的比重则高达236%(见表3)。这表明，中央政府需承担的广义债务责任已经远远超过了自身的财政收入水平。
(三)地方政府性债务(LGD)
经济危机爆发以来，在中央实施积极的财政政策、地方必须提供配套资金的压力下，地方政府通过直接银行贷款或者地方融资平台等方式举借了大量债务。其财政风险因此与日俱增，不容忽视。
1.地方政府性债务口径一(=省、市、县债务)
审计署2011年6月的《全国地方政府性债务审计结果》显示，至2010年年底，全国省、市、县地方政府性债务余额为10.72万亿元，占2010年GDP的27%，占全国财政收入的129%，占2010年地方财政收入的264%(见表4)。
2.地方政府性债务口径二(=省、市、县债务+乡镇债务)
审计署《全国地方政府性债务审计结果》公布以后，不少学者和机构提出了质疑，认为审计署仅统计了省、市、县三级地方政府的债务情况，忽略了乡镇政府的债务。北京福盛德经济咨询有限公司(FOST)在2011年6月的报告中粗略估算了乡镇政府债务，认为乡镇政府平均债务为1983万元，如果以2010年全国乡镇区划40906个估算，则至2010年年底，乡镇债务约8100亿元。根据上述数据，笔者统计得出的口径的地方政府债务余额为11.53万亿元，分别占2010年GDP和全国财政收入的29%和139%，占地方财政收入的284%(见表5)。
3.地方政府性债务口径三(=省、市、县债务+乡镇债务+养老保险隐性债务)
在我国，由于养老保险的统筹级次比较低，养老保险隐性债务主要由省级和地市级地方政府承担。关于我国的养老保险隐性债务，国内外已有大量机构进行过测算，但由于前提假设、计算方法、抽取样本等各方面存在差异，估算结果往往相差甚远。1994年，郭树清通过匡算得出的我国养老金隐性债务约为10500亿元；1995年，劳动部社会保险研究所估算出的养老金隐性债务为28753亿元；1996年，世界银行通过精算得出的养老金隐性债务为19176亿元；2007年，贾康等人估算得出，我国养老保险隐性债务规模2007-2012年会稳定在10000-10800亿元。秉承保守估计的原则，笔者选择了上述估算数据的最小值即贾康等人估算的10000亿元作为2010年我国养老保险隐性债务的测算数据。笔者据此统计得到的口径的地方政府债务余额为12.53万亿元，分别占2010年GDP和全国财政收入的31%和151%，占2010年地方财政收入的308%(见表6)。
4.地方政府性债务口径四(=省、市、县债务+乡镇债务+养老保险隐性债务+公路债务)
在地方政府性债务中，地方政府可能还将承担部分地方公路债务。2011年11月全国30个省份公布收费公路调查摸底结果显示，除西藏无收费公路外，其他30个省份收费公路累计债务余额近2.3万亿元。考虑到审计署《全国地方政府性债务审计结果》中提及的用于高速公路建设的地方债务余额11168.11亿元可能与之产生重复，因此笔者在估算地方公路债务时将这部分从2.3万亿元中扣除，得到的地方公路债务数据为11831.89亿元。基于此数据，统计得出的地方政府口径的债务余额为13.71万亿元，分别占2010年GDP和全国财政收入的34%和165%，占2010年地方财政收入的比重则高达338%(见表7)。与表3进行对比后可以看出，地方政府最大口径债务的负债率和债务率都高于中央政府。
(四)政府总体债务风险(GD=CGD+LGD)
根据上述中央政府性债务(CGD)和地方政府性债务(LGD)的统计数据，可以估算得出整个政府部门体系的债务情况，进而对债务风险进行分析。
1.债务规模：相关指标已经超过国际警戒线
表8给出了截至2010年年底中央政府和地方政府所有债务的余额情况及其占2010年国内生产总值和全国财政收入的比重。考虑到我国政府除了一般预算财政收入外，还有政府性基金收入和社会保险基金收入可用于偿还债务，因此笔者进一步计算了政府债务余额占广义上全国财政收入的比重。由表8可知，政府最大口径下的负债总额为23.76万亿元，占2010年全年GDP的比值为59%，接近国际公认的公共部门负债率60%的警戒线；而且政府全部负债总额为2010年全国财政收入的286%，占广义上全国财政收入的175%，大大超过了国际公认的债务率100%的警戒线。表8还显示，地方政府债务余额及其占GDP和财政收入的比重均高于中央政府。
需要说明的是，《2007年中国教育蓝皮书》中披露的全国高校贷款规模为4500亿元-5000亿元，《中国卫生统计年鉴2010》显示公立医院债务余额为3687.28亿元。这些本应计入政府负债，但考虑到其与《全国地方政府性债务审计结果》提及的地方高校政府性债务2634.98亿元和地方医院政府性债务977.74亿元可能发生重复，因此没有列入表8进行统计。此外，考虑到地方政府大部分债务资金来源于政策性银行和国有商业银行的贷款，为了避免数据重复统计，我们也没有把政策性银行负债和国有商业银行不良贷款纳入表8。所以说，笔者对政府总体债务的估算是比较保守的，实际上政府的债务规模可能更大。这表明政府需要提高警惕以防范债务风险的爆发。
(2)四大资产管理公司(AMC)的债务数据取史宗瀚(2010)和马骏(2012)的估算值的中间值。
(3)铁道部债务数据来自2010年铁道部财务报告，为2010年末的债务数据。
(4)省、市、县级政府债务数据来自审计署2011年第35号公告《全国地方政府性债务审计结果》。
(5)乡镇政府债务数据来自北京福盛德经济咨询有限公司(FOST)2011年6月28日的测算报告。
(6)养老保险隐性债务数据来自贾康等《关于中国养老金隐性债务的研究》。
(7)公路债务数据来自2011年30个省份收费公路调查摸底结果和审计署2011年第35号公告《全国地方政府性债务审计结果》。
2.债务结构：地方政府性债务风险相对较高
从我国政府债务的结构比例看，政府债务的各类债务中，地方政府债务规模最大，四级地方政府债务总额几乎占政府全部债务的二分之一；其次为中央财政债务余额，占政府全部债务的28%；其后为铁道部债务，占政府全部债务的8%(见图1)。
图1：政府性债务的比例结构
从我国政府级次债务的结构比例看，按最大口径由中央政府承担的负债总额为10.05万亿元，占全部负债总额的42%，分别占2010年GDP的25%、全国财政收入的120%和中央财政收入的236%；由地方政府承担的负债总额为13.71万亿元，占全部负债总额的58%，分别占2010年GDP的34%、全国财政收入的165%和地方财政收入的338%(见图2)。由此可见，地方政府的财政风险更需立即采取措施加以防范和控制。\
三、我国政府性债务风险的国际比较
在对我国政府总体债务进行统计测算的基础上，笔者进一步统计了美国、日本、英国、法国和德国政府的负债率、债务率以及地方政府债务的占比情况，并且将它们与我国债务风险进行了比较。
(一)我国政府负债率位于国际较低水平
从2006-2010年美国、日本、英国、法国和德国政府的负债总额占其GDP的比值可以看出，自2008年金融危机爆发以来，这五个国家政府的负债率均增幅明显，政府的负债规模和财政风险急剧增加(见表9)。
2010年度，我国与这五个国家政府负债率的比较表明，我国政府的负债率与这些国家相比是最低的，即使其中负债水平相对较低的英国，2010年的负债率也高出我国23个百分点(见图3)。我国2010年政府全部债务的负债率虽然接近国际公认的警戒线60%，但从上述比较的角度来看，目前仍处于国际较低水平。
(二)我国政府债务率位于国际中等水平
2005-2009年美国、英国、法国和德国政府的负债总额占财政收入的比值显示，2008年国际金融危机发生后，这些国家的债务率一直呈现上升趋势，并且增长速度都比较快(见表10)。
在计算美国、英国、法国和德国政府债务率时，作为分母的财政收入包括了税收收入、社会保障缴款收入、赠与收入和其他收入(国际货币基金组织，2001)。因此，为了确保口径一致，笔者选择了我国广义上的财政收入计算所得的债务率与上述四国进行比较，结果显示，我国政府的债务率为175%，低于美国、英国和法国的政府债务率，但高于德国政府的债务率(见图4)。由此可见，我国目前的政府债务率位于国际中等水平。
为什么我国政府的负债率较低而债务率相对稍高呢？这可能与我国财政收入占GDP比重相对于其他国家而言较小有关。相比而言，无论从广义口径还是狭义口径的财政收入来看，美国、英国、法国、德国四国的财政收入占GDP的比重均明显高于我国(见表11)。
(三)我国地方政府性债务比重位于国际过高水平
通过分析我国政府的债务结构可以发现，目前政府的债务结构十分不合理，一半以上的债务集中于地方政府，局部财政风险令人担忧。
从2006-2010年美国、日本、英国、法国和德国地方政府债务总额占所有政府债务的比重来看，2008年经济危机爆发后，这五个国家的地方政府债务占所有政府债务的比重并未发生大幅度的变化，仍然保持在原来的水平区间上(见表12)。
从我国与上述五国的地方政府性债务占所有政府性债务比重的比较看，我国地方政府性债务占所有政府债务的比重水平无疑是最高的，地方政府最大口径的债务余额占我国政府全部债务的一半以上(见图5)。即使按照我国地方政府最小口径的债务余额计算的这一比重，也达45.11%，仍然高于美国、法国、英国和日本地方政府债务所占比重。经过上述国际比较分析，可以得知：相对于GDP而言，我国目前的财政风险在国际上位于较低水平；但相对于财政收入而言，我国现阶段财政风险在国际上居于较高水平。对此，政府应该未雨绸缪，早作准备，以防债务到期时财政收入无法偿还本息，出现流动性危机。另外，相对而言，我国地方政府的债务风险更为严重，因此，及时认清地方政府债务的风险点所在，并积极采取应对措施合理地解决地方政府的债务问题，是控制和化解我国政府现阶段财政风险的关键所在。
注：英国采用2007年的数据，日本采用2009年的数据，其他国家均采用2010年的数据。
图5：中国与主要发达国家地方政府性债务占所有政府性债务的比重
四、结论
本文通过设计政府性债务测算指标体系，并基于2010年的经济数据，对我国现阶段的总体政府性债务规模及风险进行了系统的量化评估。
首先，我们根据政府与债务偿还之间关系的紧密程度，分别构建了中央政府和地方政府债务的多层次测算体系。这种多层次的测算体系不但有利于各方在政府债务规模和风险的测算上达成共识，更有利于各级政府认清自身的债务规模和结构，进而构建合理的债务管理体系和动态预警体系。
其二，我们基于这一多层次指标体系，系统测算了我国现阶段的政府债务规模及风险。测算结果表明，我国目前最大口径的政府性债务规模为23.76万亿元，占2010年GDP的比重为59%，接近负债率60%的国际警戒线。其中，地方政府债务占比最大，而且其负债率和债务率都要明显高于中央政府。
其三，我们利用主要的几个债务风险指标，将我国的债务风险与世界主要发达国家进行了比较。结果发现，相比于主要发达国家，我国的总体债务风险虽然不高，但地方政府债务风险已处于过高水平。
上述研究结论表明，无论从国内债务结构分析还是从国际债务风险比较来看，我国政府性债务风险主要集中于地方政府。因此，我们应该及时厘清地方政府债务风险点，积极化解地方政府债务风险，以防止地方政府债务的潜在风险进一步扩大，从而控制、防范我国现阶段财政风险，保证国家财政安全。
注释：
①“中央政府债务”的英文翻译为“Central Government Debt”，因而缩写成CGD。
②“资产管理公司”英文翻译为“Asset Management Corporation”，因而缩写成“AMC”。
③“地方政府债务”的英文翻译为“Local Government Debt”，因而缩写成“LGD”。
④根据《中国统计年鉴2011》，2010年，我国国内生产总值为401202.03亿元，全国财政收入为83101.51亿元，中央财政收入为42488.47亿元，地方财政收入为40613.04亿元。如无特殊说明，本文中的“财政收入”指一般预算内财政收入。
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