一并审理民行争议案件的审判规则，本文主要内容关键词为：案件论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一并审理民行争议，又有人称之为行政附带民事诉讼，①是指行政诉讼中，当事人在一审庭审结束之前，就基础民事纠纷提起民事诉讼，人民法院受理后由审理行政案件的合议庭合并审理、裁判的制度。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)在我国首次创设了一并审理民行纠纷制度。《执行解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”法发[2009]38号《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》(以下简称“38号文件”)进一步发展了这一制度，规定：“在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。”“对于行政裁决和行政确认案件，可以在查清事实的基础上，直接就行政主体对原民事性质的事项所作出的裁决或确认依法作出判决，以减少当事人的诉累。”修改后的《行政诉讼诉讼法》在吸收司法解释、司法政策文件规定，总结行政审判实践经验的基础上，增设了一并审理民行争议制度。 修改后的《行政诉讼法》第61条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”为贯彻执行该条规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)对一并审理民行争议审理程序亦作出了具体规定。结合司法解释，对《行政诉讼法》第61条规定的一并审理民行争议案件的审理规则，阐释如下。 一、设立一并审理民行争议制度的目的 最高人民法院之所以会在司法解释和司法政策中创造性地设立一并审理民行争议制度，主要原因在于：过去没有一并审理民行争议制度时，涉及民行交叉案件审理，各级人民法院对相关案件的审理规则非常混乱，做法不统一。大量民行交叉案件，人民法院民事审判和行政审判之间各行其是，或相互推诿，拒绝对各自领域之外的争议进行实质性审理，甚至民事、行政案件均以等待对方裁判结果为由中止审理，造成当事人之间的纠纷长期得不到有效解决；或各自为战，民事、行政判决相互冲突对立，无法执行。为此，最高人民法院在借鉴刑事附带民事诉讼制度、总结地方法院探索经验的基础上，创设了一并审理民行争议制度。实践证明，这一制度确实能够有效解决人民法院内部纷争，对于实质性化解行政、民事争议有非常明显的效果。正因如此，本次《行政诉讼法》修改中，全国人大常委会将这一制度上升为法律。从一并审理民行争议产生的过程我们可以看出，设立这一制度的主要目的是：提高审判效率，防止因民行两种不同诉讼程序可能带来的裁判冲突，及时、有效化解民行争议。这一目的与本次修法增加行政诉讼化解行政争议的目的相契合。因此，在解读和落实一并审理民行争议制度及相关司法解释时，必须紧紧围绕实现这一目的进行，任何偏离这一目的的解读和做法都是错误的。 二、一并审理民行争议的适用范围 《执行解释》第61条首次创设一并审理民行争议制度，将其范围限定在行政裁决案件中，规定只有行政裁决案件的审理中可以一并解决裁决所涉民事争议。38号文件扩大了一并审理民行争议的适用范围，规定在审理行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，均可基于当事人申请，一并解决相关民事争议。修改后的《行政诉讼法》第61条，将一并审理民事争议的范围限定在审理涉及行政许可、登记、征收、征用和行政裁决案件的范围。应当注意的是，修改后的《行政诉讼法》第61条对一并审理民行争议的适用范围的列举，是明确的、具体的，没有如38号文在列举之后加“等”字。因此，根据《行政诉讼法》的规定，人民法院一并审理民行争议，仅限于法律条文所列举的行政许可、登记、征收、征用和行政裁决5类案件，其他行政案件不得适用一并审理民行争议制度。 笔者认为，《行政诉讼法》第61条规定的民行交叉案件原则上属于以民事为基础的民行交叉案件，不包括以行政为基础和并行关系的民行交叉案件。从第一款所列举的行政案件类型分析可以得出上述结论。首先，行政许可和登记类案件。这类案件民行交叉主要发生在涉及基础民事权利转让后，行政许可相关主体变更登记的案件中。例如，公司股权转让后，相应地进行公司股东变更登记；土地房产买卖后，要进行相应的土地房产权属主体的变更登记等。当事人对变更登记行为不服提起行政诉讼，相关权利转让民事争议就会成为转让登记行为的基础民事争议。其次是征收、征用类案件。这类案件民行交叉主要发生在征收、征用及其补偿纠纷中，当事人对征收、征用的财物权属产生争议，直接影响到征收、征用及其补偿主体的确定，此时土地、房屋等被征收、征用物品权属民事纠纷就是征收、征用及其补偿行政争议的基础民事争议。第三类是行政裁决案件。行政裁决本身就是行政机关对民事纠纷的处理，民事争议当然是行政裁决的基础争议。 三、提起民事诉讼的时间 一并审理民行争议，其前提是民事纠纷的一方或者双方当事人一并提起民事诉讼。没有当事人一并提起民事诉讼，只有一个行政诉讼，就不可能有民事、行政一并审理之说。那么，民事纠纷的当事人在什么时间、阶段有权一并提起民事诉讼呢？应当说，这一问题是一并审理民行争议案件诉讼程序启动需要解决的先决条件。《适用解释》对此作出了回答。该解释第17条第1款规定：“公民、法人或者其他组织请求一并审理《行政诉讼法》第61条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出：有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”对该款规定，可以从以下几方面解读。 (一)民事争议的当事人一方必须先行提起了一个行政诉讼，或者是在提起行政诉讼的同时，作为行政诉讼原告的当事人对相关民事争议一并提起了民事诉讼。如果特殊情况下，当事人先行提起了民事诉讼，之后相关行政争议亦被提起行政诉讼，人民法院认为需要将两个案件合并由审理行政争议案件的合议庭按照《行政诉讼法》规定的一并审理民行争议程序进行审理的，须经民事案件原告一方的同意。因为，是否一并审理民行争议，实质是民事争议案件原告一方的选择权。 (二)当事人先行提起行政诉讼，行政诉讼过程中，民事争议一方当事人又提起民事诉讼，并要求一并审理的，民事诉讼通常应当在第一审开庭审理前提出。这里的“第一审开庭审理前”应当是指一审首次开庭审理前，不包括庭前证据交换程序。 (三)为鼓励当事人提出一并审理民行争议的诉求，有正当理由的，也可以准许当事人在法庭调查中提出。所谓“正当理由”，应当做从宽理解，包括当事人不懂法、不了解一并审理民行争议制度，经法官释明后。在法庭调查中提出一并审理民事争议诉讼请求的情形。同时，对“法庭调查中”也应当做宽泛理解，涵盖法庭调查结束前的任何时候，包括多次开庭情况下，最后一次开庭法庭调查前，均应当允许当事人提出一并审理民事争议的诉讼请求。 应当注意的是，当事人在“第一审开庭审理前”或者“法庭调查中”，提出一并审理民事争议诉讼请求的，人民法院应当依法保障民事诉讼被告一方当事人的诉讼权利，要通过推迟开庭时间、宣布休庭择日另行继续开庭等方式，充分保障民事诉讼被告一方法定的答辩期限。当然，民事诉讼被告一方明确同意放弃相关诉讼权利的除外。 四、一并审理民行争议的例外 一并审理民行争议是原则，不予一并审理是例外。有原则必有例外，明确例外情形，更有利于法律原则的贯彻执行。为此，《适用解释》第17条第2款对例外情形进行了列举，规定“有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：(一)法律规定应当由行政机关先行处理的；(二)违反《民事诉讼法》专属管辖规定或者协议管辖约定的；(三)已经申请仲裁或者提起民事诉讼的；(四)其他不宜一并审理的民事争议。”“对不予准许的决定可以申请复议一次。”对该款规定内容分述如下。 (一)关于“法律规定应当由行政机关先行处理的”情形 主要是指相关基础民事纠纷法律规定必须由行政机关先行处理，人民法院对该类民事争议不能直接受理的情形。例如，在征收、征用集体土地的案件中，甲经济社认为某县政府征收的集体土地是其所有的土地，要求撤销该县政府以征收乙经济社集体土地名义所作的土地征收决定，同时要求人民法院对涉案土地权属民事争议进行一并审理。该案中，根据《中华人民共和国土地管理法》第16条规定，集体土地权属纠纷应当申请人民政府先行处理，当事人直接向人民法院提起民事诉讼不属于人民法院民事诉讼受案范围。因此，对于甲经济社提出的一并审理集体土地权属民事纠纷的诉讼请求，人民法院应不予准许。 (二)关于“违反《民事诉讼法》专属管辖规定或者协议管辖约定的”情形 民事案件的管辖与行政案件的管辖在法律上有所不同，这就必然造成民事争议案件的管辖法院与行政争议案件的管辖法院有可能不在同一法院的情形。如果审理行政案件的人民法院对相关民事争议不具有法定或者约定管辖权，则人民法院不应准许一并审理民行争议。除此之外，笔者认为，如果相关民事争议当事人之间存在有效的仲裁协议，应当依法通过仲裁途径解决的，未经其他当事人同意，民事争议一方当事人提出一并审理民行争议，人民法院亦不应准予。理由与本项规定的理由一致，人民法院对该民事争议没有管辖权。 应当注意的是，如果因人民法院依法进行集中管辖试点造成审理行政案件的人民法院对相关民事纠纷丧失管辖权的应当除外。主要理由是：可以一并审理民行争议和进行集中管辖试点都是《行政诉讼法》赋予人民法院的职责权限，经最高人民法院批准，高级人民法院确定实施集中管辖的，不仅仅是对相关人民法院行政案件的集中管辖，同时也包括了一并审理民行争议案件集中的管辖。 (三)关于“已经申请仲裁或者提起民事诉讼的”情形 民事争议一方当事人不选择一并审理民行争议程序，已经另行通过仲裁或者民事诉讼程序解决相关民事争议的，通常情况下人民法院亦不应再准许一并审理民行争议。例外的情况是：从有利于民行争议的快速、实质解决的角度考虑，民事争议双方当事人放弃仲裁程序，或者提起民事诉讼的一方撤回另行提起后，各方同意一并审理民行争议的，人民法院应当准予。 (四)关于“其他不宜一并审理的民事争议”的情形 笔者认为，为避免这项规定成为一些人民法院推诿、不受理当事人请求一并解决民事争议起诉的依据，对这项规定必须做严格的限制性解释，应当将其限定在人民法院一并审理民事纠纷将会违反法律规定的情形下。如前所述，一并解决民行争议是基本原则，只要民事争议一方当事人依法提起一并审理民事争议的诉讼请求，人民法院从及时、便捷、有效实质性化解行政争议的角度，必须要对相关民事争议一并审理。无法定理由拒不一并审理的，违反《行政诉讼法》立法目的和第61条规定，属于审判程序违法。当事人以此提起上诉的，上一级人民法院应当裁定撤销一审判决，发回重审，并责令原审法院对相关民事争议一并审理。 五、民事争议的立案登记 一并审理民行争议中，对当事人提出的民事诉讼，人民法院应当如何应对，是否需要审查？是否需要另行立案？《适用解释》第18条对此做出解答。该条规定：“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。”“审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。”解读如下。 (一)单独立案 司法解释为何要求对民事争议应当单独立案，主要是考虑一下几个因素。第一，当事人请求对民事争议一并审理，起诉必须符合法定立案条件。如果起诉不合法定条件，人民法院不能一并审理。单独立案，正是为了对当事人的起诉是否符合法定条件进行审查认定。第二，另行提起民事诉讼需要缴纳诉讼费，没有相应的案号，人民法院内部工作程序难以操作。且是否缴纳诉讼费也是最终能否一并审理的前提条件。如果起诉人不按期、足额缴纳诉讼费，又不符合缓、减交费条件的，同样不能一并审理民事争议。第三，对一并审理民事争议的案件单独立案，另行计算工作量，有利于鼓励行政审判法官一并审理民行争议案件。 应当注意的是，民事案件单独立案，并不意味着单独审理和另行判决。民事争议单独立案后，应当由审理行政争议案件的合议庭与行政案件一起并案审理，同时判决。如果一审法院先审理民事案件，中止行政案件的审理，等待民事案件判决生效后，再恢复行政案件审理，就违背了《行政诉讼法》设立一并审理民行争议制度的初衷，属于审判程序违法，二审法院应当裁定撤销一审判决，发回重审，责令一审法院依法对民行争议一并审理，同时作出判决。 (二)例外规定 根据《适用解释》第18条第2款的规定，行政裁决案件一并审理民事争议的，无需另行单独立案。主要原因在于，行政裁决案件中，被诉行政行为处理的就是民事争议当事人之间的民事纠纷，行政机关对民事争议处理是否合法公正，就是被诉行政行为合法公正与否的全部内容，两者完全重合。在此情形下，即便当事人不提起民事诉讼，根据《行政诉讼法》关于全面审查被诉行政行为合法性的原则，人民法院对民事争议应当如何处理才是公正合法问题也必须进行全面审查。因此，对一并提起民事诉讼另行单独立案，完全没有必要。实践中，人民法院审理行政裁决案件，对当事人请求一并审理民事争议的，人民法院作出判决时，必须对民事争议部分作出实体判决，不得作出撤销被诉行政裁决行为责令被告限期重新作出行政裁决行为的判决。否则，二审可以遗漏对民事诉讼请求判决为由，撤销一审判决，发回重审。 笔者认为，人民法院审理行政裁决案件，实质不仅仅是一并审理民行争议的问题。从另一角度考虑，人民法院对行政裁决案件实质是享有司法变更权。主要理由是：民事争议传统上原本就是人民法院管辖的事项，对民事争议如何处理，人民法院享有完整的判决处理权限。法律、法规规定由行政机关先行裁决的民事争议，行政机关裁决后，当事人只能对行政机关作出的行政裁决行为提起诉讼，案件的性质由民事案件转变为行政案件。但是，即便如此，人民法院对基础民事纠纷所享有的完整的判决处理权限，在行政案件中仍然没有改变。从这一意义上讲，人民法院在审理行政裁决案件中，又是对行政裁决行为具有司法变更权。换句话说，人民法院审理行政裁决案件，即便当事人不提起一并审理民事争议，人民法院仍然有权对基础民事争议作出实体判决，而且从实现《行政诉讼法》关于解决行政争议立法目的的角度考虑，人民法院应当对基础民事争议直接作出实体判决。 六、审理民事争议的法律适用 一并审理民行争议，在实体审理中涉及实体法的选择适用问题。对于行政争议，人民法院当然是优先选择适用行政法律法规的规定，在不与行政法律法规基本原则相对抵的情形下，可以适用民事法律规范。但是，在一并审理民事争议时，应该如何适用法律呢？《适用解释》第19条第1款规定：“人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。”这条规定实质上是明确了一并审理民事争议应当适用民事法律规范的基本原则。这一规定也是符合法律适用的一般原则的。民事争议的解决，当然首先应当适用相关民事法律规则。行政诉讼中一并对相关民事争议进行审理和判决，也不应例外，只有这样才能保障同一民事争议，无论当事人选择另行提起民事诉讼解决，还是选择一并审理民政争议，其结果都应当是一致的。当然，也有例外情况，如果法律对相关民事争议的处理确有特别规定，根据特别法优于一般法的法律适用规则，应当适用特别法规定。 人民法院在一并审理民事争议过程中，诉讼程序方面如何适用法律，司法解释未作明确规定。笔者认为，一并审理民行争议中，因主诉是行政诉讼，整体上诉讼程序应当按照《行政诉讼法》规定的程序进行。但是，就民事争议部分而言，原则上适用《民事诉讼法》的规定。②例如，当事人的答辩期限、举证责任的分配等民事诉讼法有特别规定的，优先适用民事诉讼法的规定。 七、民事纠纷调解对行政行为合法性的影响 《适用解释》第19条第2款规定：“当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。”当事人对自身民事权利享有自由处分的权利。因此，在一并审理民行争议的过程中，人民法院可以对民事争议进行调解，调解达成协议的，应当制作调解书，调解书一经送达即发生法律效力。但是，行政案件同时还涉及对被诉行政行为合法性的审判问题。民事争议通过调解方式解决后，人民法院是否可以根据双方在民事调解过程中认可的事实，或者依照民事调解结果，对被诉行政行为的合法性进行审查认定？对此，司法解释已经作出明确回答：不可以。这一点与《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规定》)第66条“在行政赔偿诉讼中，人民法院主持调解时当事人为达成调解协议而对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据”规定的精神，是完全一致的，只是将范围扩大至民事纠纷的调解。应当注意的是，《适用解释》只是规定当事人在“调解中对民事权益的处分”不能作为“审查被诉行政行为合法性的根据”，但是，对“当事人为达成调解协议而对案件事实的认可”是否可以作为“审查被诉行政行为合法性的根据”未作规定。笔者认为，参照《行政诉讼证据规定》，同样道理，也不能作根据。 八、一并审理的裁判形式和上诉、再审 《适用解释》第19条第3款规定：“行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的。未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。”该款规定包含以下几层内容。 (一)民行纠纷分别裁判 如何理解《适用解释》第19条第3款“行政争议和民事争议应当分别裁判”？目前，实践中有一种观点认为：一并审理民行争议必须分别审理、分别裁判。即，在受理民事争议后，应当先行对民事争议进行审理判决，中止行政争议案件的审理，等民事争议终审生效后，再恢复行政争议案件的审理，根据民事案件的判决结果作出行政判决。③笔者认为，这种观点是错误的。《行政诉讼法》既然规定一并审理民行争议，就必须是一并审理，而不是分别审理。“先民后行，分别审理”的观点直接违反《行政诉讼法》第61条第1款一并审理的规定。至于《适用解释》第19条第3款规定的“分别裁判”，笔者认为，是指针人民法院对当事人分别提出的民事争议的诉讼请求和行政争议的诉讼请求，应当分别一一作出裁判，不得漏审、漏判。“分别裁判”并非是指“分别审理、分别裁判”，更不是指“先民后行，分别审理”。至于审判实践中对于民事和行政案件是制作一份判决文书，还是分别制作两份判决文书，笔者认为，这是主审法官的裁量权。主审法官应当结合案件的实际情况，从有利于纠纷的实质化解角度，自行选择决定。笔者更赞成。通常情况下在一份判决文书中对当事人就民事争议和行政争议提出的诉讼请求分别作出裁判。具体格式可以参照刑事附带民事判决在一份判决书中分别对刑事和附带民事作出判决的格式。一份判决文书的名称就叫“某某人民法院行政判决书”。因一并审理民行争议中，司法解释要求对民事争议“应当单独立案”，除行政案件的案号外，应该还有一个单独的民事案号，这两个案号在一份判决书中可以分两行、先行政后民事、上下排列。至于判决结果部分，因为一并审理民行争议通常民事是基础，从逻辑关系上，一份判文书中应当先对民事部分作出判决，之后再对行政部分作出判决。一份判决不会影响当事人对部分内容提出上诉，上级人民法院对上诉部分审查。相反，因为一份判决书全面表述了案件的事实和处理结果，反而更有利于上级法院对上诉案件的审理。 (二)上诉和再审问题 通常情况下，当事人不服行政判决提起上诉，二审人民法院应当就行政案件进行审理判决；当事人不服民事判决提起上诉，人民法院应当就民事案件进行审理判决；当事人就民事、行政判决均不服上诉，二审人民法院应当对一并审理民行案件全案审理判决。当事人未上诉部分，超过法定上诉期限后，一审判决发生法律效力。当事人对一并审理民行争议案件提出上诉，无论是对民事判决部分提出上诉，还是对行政判决部分提出上诉，抑或是对民事、行政判决均不服提出上诉，一审人民法院都应当将民行案件的全部案卷材料报送二审人民法院，以此确保二审人民法院全面了解案件事实和法律适用情况。同时，无论当事人对民事判决、行政判决，抑或是民事、行政全部上诉，二审都应当仍然由上一级人民法院的行政审判庭审理。 应当注意的是，一并审理民行争议案件有其特殊性。一并审理民行争议案件民事争议是基础，只要当事人对民事部分不服提出上诉，多数情况下会对行政案件判决结果产生影响。反之亦然，当事人对行政案件提出上诉，如果二审对一审行政判决作出改判，多数情况同样会动摇民事判决的结果。如果当事人仅就民事部分或者行政部分提出上诉，二审人民法院经审理发现，上诉理由成立，应予改判；同时，根据对上诉部分判决的改判理由，发现未上诉部分判决确有错误，不对未上诉部分作出改判将产生一、二审判决之间冲突的，二审人民法院在对上诉部分作出改判的同时，应当由同一合议庭按照审判监督程序对未上诉部分依法进行改判。换句话说，在一并审理民行争议案件中，二审人民法院实质上应当是全案审理，不受当事人上诉范围的限制。只是在审理程序上，对于当事人未提出上诉的部分发现确有错误的，不是通过上诉程序，而是通过审判监督程序予以纠正。 在极少数情况下，因当事人提出上诉的部分确与另一未上诉的判决没有关联性，人民法院行政审判庭可以仅对当事人上诉部分进行审理和判决。例如，当事人对于民事判决中与被诉行政行为合法性无关的履行争议、违约责任等内容不服上诉，对于行政行为合法性相关联的民事关系的主要事实和效力并无异议，这时候人民法院只应对民事上诉部分进行审理，不对行政判决和其他未上诉的民事判决部分进行审理。 九、裁定中止行政案件的审理 《行政诉讼法》第61条第2款规定：“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”中止诉讼的前提是，行政诉讼中相关民事争议当事人对作为行政案件基础的民事争议，另行向有管辖权的人民法院提起了民事诉讼，有管辖权的人民法院已受理该民事案件，行政案件须等待该民事案件的处理结果。这时，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第51条第1款第(六)项有关“案件的审判须以相关……民事案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的……中止诉讼”的规定，人民法院应当裁定中止行政案件的审理，等待相关民事争议案件判决生效后，恢复行政案件审理，依照生效民事判决结果，作出行政判决。 《行政诉讼法》第61条第2款实际上是对一并审理民行争议案件的排除性规定。原则上，只要民事争议一方当事人提起一并审理民事争议的诉讼，人民法院就应当按照《行政诉讼法》第61条第1款规定，一并审理民行争议案件。但是，如果民事争议的一方当事人已经选择另行提起民事诉讼解决基础民事争议，有管辖权的人民法院已经受理该民事诉讼，此时，受理行政争议案件的人民法院已经丧失一并审理民行争议案件的法定条件，只能依法中止行政案件审理，等待民事争议案件的判决结果。《行政诉讼法》第61条第2款在这里只是提到了民事争议当事人另行提起民事诉讼，民事案件已经被受理的情形。但是，实践中还可能出现多种情况：(一)当事人就相关民事争议依法申请仲裁，仲裁机构已经依法受理；(二)当事人就相关民事争议已经申请行政机关先行裁决，有权机关受理后正在调查处理过程中；(三)当事人就相关民事争议申请行政机关或者社会团体进行调解，相关行政机关或者社会组织正在调解过程中；等等。那么，是否只要当事人对相关民事争议请求相关国家机关或者社会团体进行处理，相关单位已经受理，人民法院就应当中止关联行政案件的审理呢？笔者认为，不是的。只有当事人向法定的专门解决该类基础民事争议的机构提出并已获受理时，人民法院才可以中止相关行政案件的审理。例如，上述列举的前两种情况，即属于应当中止审理的情形。但是，第三种情况就不属于向专门解决相关民事争议机构提出的申请，在第三种情况下，人民法院不应中止行政案件的审理。当然，如果民事争议各方当事人均同意通过第三方非法定的相关纠纷解决机构调解解决民事争议，调解期间不计算在人民法院审限之内。 应当注意的是，过去在审理房屋登记行政案件过程中，少数法官错误理解《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(以下简称《房屋登记司法解释》)第8条规定，在告知当事人先行解决民事争议之后，对已经受理的房屋登记行政案件即裁定中止审理。这种做法既违反了上述规定，也是不符合行政案件中止诉讼的法定条件。《房屋登记司法解释》第8条规定：“以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”其中，“已经受理的”同时包含了两层含义：一是指人民法院已经受理了当事人就房屋登记争议提起的行政诉讼；二是指经人民法院释明后，当事人就相关基础民事纠纷已经依法提起民事诉讼或者申请仲裁，有管辖权的人民法院或者仲裁机构已经受理。只有在行政争议案件和基础民事争议案件均已受理的情况下，人民法院才可以裁定中止行政案件审理。否则，中止审理缺乏事实根据。 十、作为行政案件的主要事实进行审理 《行政诉讼法》第61条第1、2款对以民事为基础的民行交叉案件，分别两种情况、规定了两种不同的处理方式。第1款针对的是民事争议的当事人在行政诉讼中提起民事诉讼，请求人民法院一并审理民行争议的情形，在此情形下人民法院须一并审理民行争议；第2款针对的是民事争议的当事人另行向有管辖权的人民法院提起民事诉讼，不愿意由审理行政争议案件的人民法院一并审理民事争议的情形，在此情形下，人民法院须中止行政案件的审理，待民事判决生效后，根据民事判决结果作出行政判决。但是，审判实践中，除以上两种情形外，还存在第三种情形，即，民事争议的当事人既不向审理行政案件的人民法院一并提起民事诉讼、也不另行向有管辖权的人民法院提起民事诉讼，只是在行政诉讼中对被告据以作出被诉行政行为的基础民事事实和民事关系的效力问题提出异议。此种情形下，人民法院审理行政案件对基础民事争议应当如何处理，《行政诉讼法》第61条未作规定。 笔者认为，上述情况下，人民法院应当将基础民事纠纷中与被诉行政行为合法性相关联的部分内容作为行政案件的主要事实进行审理认定。换句话说，如果民事争议的各方当事人在行政诉讼中均不一并或者另行提起民事诉讼，亦不通过申请仲裁或者请求相关国家机关先行处理等法定的民事争议解决途径解决涉案基础民事争议，对于基础民事争议中与被诉行政行为合法性相关联的事实和法律问题，人民法院在审理行政争议的案件中，应当作为行政案件的主要事实予以审理认定。主要理由如下。 第一，在以民事争议为基础的行政案件中，相关民事争议内容，就是行政行为的主要事实根据。例如，在房屋登记行政案件中，原告诉被告将原本登记在其名下的房屋所有权转移登记至第三人名下的房屋转移登记行为违法，理由是第三人向房屋登记机关提供的原告与第三人之间的房屋买卖合同是虚假的，属于可撤销的或者无效的民事合同。此时，房屋买卖是否真实、有效这一民事争议的相关事实，就是被诉房屋转移登记行为所依据的主要事实。这一事实如果真实有效存在，被诉房屋转移登记行为的主要事实就是清楚的；反之，被诉房屋转移登记的主要事实就是不清楚的，它是被诉房屋转移登记行为的主要事实根据。 第二，根据《行政诉讼法》第6条规定，人民法院对被诉行政行为合法性全面审查。作为被诉行政行为的主要事实根据，且是当事人双方争议焦点问题，当然属于行政诉讼中人民法院审理范围。人民法院只有查清相关基础民事争议事实是否真实有效存在，才能够对被诉行政行为是否合法作出判断。根据行政诉讼对被诉行政行为合法性进行全面审查的基本原则，人民法院必须对基础民事争议中关系到被诉行政行为合法性的内容进行审理认定。 第三，如果人民法院认为与被诉行政行为合法性相关联的基础民事争议，属于另一个法律关系，不属于行政案件的审查范围，将直接违反《行政诉讼法》规定的全面审查被诉行政行为合法性的基本原则；同时，人民法院未对行政案件中当事人各方争议焦点问题进行审理认定，仅仅依据对被诉行政行为主要事实以外其他内容的审理作出行政判决，不能以理服人，更不能实质性化解行政争议，完全是程序空转。 第四，人民法院在行政诉讼中对基础民事争议与被诉行政行为合法性相关联的事实和法律问题进行审理认定，并不超越人民法院的审判职权。人民法院对与被诉行政行为合法性进行审查认定的内容包括两部分：一是民事争议基本事实的认定；二是民事关系是否合法有效的判断。关于基础民事争议基本事实认定的职权：审理认定行政案件主要事实，是每一个人民法院最基本的司法审判职权，与被诉行政行为合法性相关联的民事争议事实属于行政案件的基本事实，人民法院当然有权对该部分事实进行审查认定。关于民事关系的合法性判断的职权：这个问题稍有点复杂，但是结论同样是没有超越人民法院的审判权范围。因为，尽管人民法院内部存在民事审判和行政审判的区分，但是，就判决而言，无论民事、行政，最终都是以人民法院的名义作出。在行政诉讼中，由行政审判法官对直接关系到被诉行政行为合法性的民事关系的合法有效性作出判断，属于人民法院的司法审判职权范围，同时也是行政审判法官依法作出行政判决所必要的职权，否则行政案件将无法裁判，法官不能拒绝裁判的基本原则将不能落实。 第五，由行政审判法官对相关民事争议进行审理裁判，并不必然产生民事、行政司法裁判结果不统一问题。人民法院在行政诉讼中查明与被诉行政行为合法性相关联的民事争议事实，证明标准与民事诉讼中查明事实的标准是一致的，均采用优势证明标准；在民事关系合法有效性的判断问题上，行政审判法官也是根据民事法律规则作出认定，与民事诉讼中实体裁判适用规则并无二致。而且，就行政审判法官队伍而言，相当部分的行政审判法官本身就是从民事法官岗位转岗而来，甚至目前还要同时办理大量民事案件，基本不存在因行政审判法官不懂民事案件审理规则造成错判的问题。 根据“不告不理”司法被动主义原则，与一并审查民事争议案件相比较，人民法院在行政诉讼中对民事争议的审查范围是要受到严格限制的。人民法院在行政诉讼中只能对与被诉行政行为合法性相关联的事实和法律问题进行审查认定，对与被诉行政行为合法性无关联的其他事实和法律问题，人民法院无审理和裁判的司法职权。举例说明，因买卖关系而发生的房屋转移登记行政案件，基础民事争议中，只有房屋买卖合同是否真实、有效，是与被诉转移登记行为的合法性有关联的事实和法律问题；而房屋转让合同履行争议，包括是否还要继续支付购房款、是否逾期交付房屋、是否要承担违约责任，等等，这些履行争议与被诉转移登记行为的合法性无关，均不属于行政诉讼的审查范围，当事人未提起民事诉讼，请求人民法院一并审理的，人民法院在行政诉讼中对这些事实无权审理认定。否则，就属于超越了审判职权。对与被诉行政行为合法性无关联的民事争议，当事人可以依法另行通过民事诉讼解决。另行提起民事诉讼的审理中，民事案件的审理和裁判应当受到生效行政判决的拘束，另诉的民事履行纠纷案件的裁判不得与生效行政判决对相关民事事实和法律问题作出的认定和判断相冲突。如果审理民事履行纠纷案件的人民法院认为生效行政判决的相关认定确有错误，应当依法通过审判监督程序纠正后，再继续审理民事履行纠纷案件。 注释： ①笔者不赞同行政附带民事诉讼的提法。行政附带民事诉讼的提法是从刑事附带民事诉讼借鉴而来。但是，《刑事诉讼法》对刑事附带民事诉讼有明确的规定，且在刑事诉讼中，对因刑事犯罪行为造成受害人的人身、财产损失，在刑事诉讼中予以解决，确有附带的性质。但是，《行政诉讼法》并未使用“行政附带民事诉讼”这一概念，且行政诉讼中解决与被诉行政行为相关的民事争议，很难用附带一词来界定。因此，从尊重立法，符合行政审判实际的角度考虑，笔者赞成使用“一并审理民行争议”这一概念。 ②江必新主编：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社2015年版，第220页。 ③这种观点追根溯源可能是从一并审理行政赔偿案件中形成的做法引申而来。在一并审理行政赔偿案件中，一些地方法院按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第28条关于“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理”的规定，将行政案件与赔偿案件分别审理，先审理行政案件，中止行政赔偿案件的审理，等行政案件终审判决后，再恢复行政赔偿案件的审理。这种做法目的在于确保行政赔偿案件建立在行政行为已经被确认违法的基础之上，但是，其结果是造成公民、法人或者其他组织获得行政赔偿的时间过于延迟，不利于矛盾的及时化解。标签：行政诉讼法论文; 法律论文; 法院调解论文; 民事诉讼当事人论文; 民事诉讼主体论文; 行政处理论文; 上诉期限论文; 司法调解论文; 法制论文; 行政裁决论文; 行政诉讼法执行解释论文;