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中图分类号F291.1文献标识码A文章编号1002-2104(2009)01-0047-06
改革开放以来，我国城镇化快速发展，取得了巨大成就。城镇人口占全国人口的比重从改革开放初期的约18％增长到2006年的约44％，年均提高约0.93个百分点[1]。我国的城镇化道路是有中国特色社会主义道路的重要组成部分，是我国社会经济健康稳定发展必然面临并需要科学引导与管理的重大问题，该问题亟需立足于我国特殊的背景进行深入系统的探索性、可行性和操作性的研究。中国的城镇化不能照搬别国的模式，必须从自己的国情出发，走有中国特色的城镇化道路。我国城镇化道路的中国特色具体表现在几个方面：
1 我国城镇化快速发展的过程是农业经济向工业经济的一般转型和计划经济向市场经济的特殊体制转型交织在一起的“双重转型”过程
城镇化的快速发展一般与经济转型相联系。工业化是城镇化的发动机，城镇化与工业化密切相关。发达国家的城镇化发展总体上表现为单一的脱离农业的结构转型过程，即农业在国民经济和就业中的份额下降，制造业和服务业份额上升。西方发达国家不存在由计划经济向市场经济转变的社会制度变迁。与这些国家不同，我国城镇化近30年的高速发展期不仅经历了农业大国向工业国的产业转型，而且面临从计划经济体制向市场经济体制的体制转型。
图1 1952-2006中国的城市化率与工业化率(%)
Fig.1 The rates of and industrialization in China 1952-2006(%)
图1显示，我国的城镇化长期滞后于工业化，改革开放以后两者的差距呈逐步缩小的趋势。采用城镇人口占总人口比重、第二产业占GDP的比重以及非公经济就业人数与总就业人数比重分别反映城镇化率Urb、工业化率Ind以及市场化程度M。构造城镇化滞后于工业化的程度C[，(Ind-Urb)]与市场化M的关系函数，利用1984-2006年的统计数据①，估计结果如下：
括号内表示系数估计量的标准差，可见，在5％的显著性水平下，市场化对城镇化滞后于工业化的程度有显著的负影响，即市场化程度的提高能够很好地解释改革开放后我国城镇化与工业化差距的缩小。所以我们认为，工业化和城镇化的协调发展是伴随着市场化进程而不断深入的。同时，中国经济转轨的独特特征体现在对国有企业的改革是采用企业制度渐进式的转变，并在农村提倡私营和集体所有的乡镇企业[2]。这种先“增量改革”后“存量改革”、先“体制外”改革后“体制内”改革的渐进式改革道路就决定了我国的体制转轨并非是“一夜之间”的巨变，而是在一定时期内不断延续的“渐变”。因而在当前及以后的一段时期内，“双重转型”是我国城镇化发展的基本背景，城镇化发展不仅与工业化发展存在着互动关系，同时还深受向市场化转型的影响。城镇化快速发展的过程也是农业经济向工业经济的一般转型和计划经济向市场经济的特殊体制转型交织在一起的“双重转型”过程。
“双重转型”特殊背景下，我国城镇化的发展与工农业关系密切相关。建国初期，面对当时复杂的国际国内形势，我国实行了以重工业优先发展的工业化“赶超”战略，“一五”时期在限额以上的921个重点工程中，轻工业只有108个，仅占12％，其余基本上是重工业项目。重工业优先发展派生出与之相适应的计划式的资源配置方式，进而扭曲了多种关系，表现为扭曲相对价格和工农业交换关系；扭曲农业经营活动中的激励机制；扭曲整个经济发展政策，特别是扭曲工农业之间的产业关系；建立一个不公平的福利体系[3]。这一时期的城镇化是建立在农业支持工业、为工业提供积累、工农业间存在“剪刀差”的基础上的。城乡互动表现为以农促工，以乡促城。如果先将工业品成品销售价格与农产品的收购价格之间的差距排除在外，单从国家对农副产品收购价格与市场价格差价的角度来看，计划经济时期压低农产品收购价格的现象十分明显，两种价格所形成的差额也十分巨大，直到1979年改革开放后才形成了反向差额(见表1)。重工业优先发展遗留下了相对突出的“三农”问题。
在“双重转型”过程中，我国的城镇化不仅与工业化相联系，而且同市场化和市场化取向的改革紧密相关；不仅要实现与工业化协调发展，同时还要实现与农业现代化协调发展。当前，我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，需要通过工业反哺农业、城市支持农村实现城乡统筹，建设社会主义新农村，推进农村城镇化。受“双重转型”背景影响的同时，中国特色城镇化道路还面对着信息化浪潮。应该看到，我国的城镇化是在我国市场化还没有完成，国际化又即将到来，新技术革命和信息化浪潮一浪高过一浪的形势下推进的。城镇产生于农业社会，工业革命的出现促进了城镇规模、数量的大发展，农业社会向工业社会的经济转型催生了真正意义的城镇化进程。如果说“农业革命使城市诞生于世界”，那么“工业革命则使城市主宰了世界”。当前，信息化和全球化方兴未艾，城市的结构和功能正在发生变化。如果说第一轮城镇化是以工业化为动力，那么当前我国城镇化的发展则以信息化和工业化为发动机。信息时代的城镇化扩散与集聚同时并存，城镇功能构造深受城市信息化的影响。胡锦涛同志在十七大报告中总结我国改革历程时指出：要全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾。这“五化”是统一的，是互相影响的。工业化是城镇化的基础，市场化和国际化是城镇化的动力。而信息化则对我国城镇化的形态会产生重大影响，推动城市化向信息城市、智能城市和学习化城市发展[4]。因此，我国当前的城镇化与工业化、信息化、市场化、国际化同时并举。
2 我国的城镇化进程表现为：农村劳动力向城市的异地转移(人口城市化)和农村劳动力的就地转移(农村城镇化)的“双重城镇化方向”
城镇化本质上是各种经济要素向城市集聚的过程。一般来讲，在发挥集聚功能上，大中城市要强于小城镇。在城镇化的起步和快速发展阶段，先进工业化国家的城镇化尽管特点有所不同，但主要表现为单一的农村人口向城市转移的过程。比如，20世纪50年代后期至70年代中期，日本处于城市大发展时期，农村人口大量流向大城市，形成东京、大阪、名古屋三大都市圈，此时小城镇没有发展反而萎缩[5]。在先进工业化国家城镇化的起步和快速发展阶段中，大城市与小城镇的发展是非同步的。
相比之下，改革开放以来我国的城镇化进程则既有农村向城市的异地转移——人口城市化，也有农村劳动力的就地转移——农村城镇化。这里的城市化是指人口向城市的集中过程；而农村城镇化则是农村人口向县域范围内的城镇集中和农业人口就地转移为非农业人口的过程。表2反映了1982-1995年中国地区之间移动人口的构成情况。3次调查结果显示，分别有68％，62.6％，59.8％的流动人口来自农村地区。值得注意的是，农村地区输出的人口不仅主要是流向了城市地区，而且还有相当部分流向了农村地区。表2不同时期的调查数据显示“乡村——市”以及“乡村——镇”的迁移人数占同时期移动人数比率分别22.5％，36.8％，30.4％和28.1％，11.7％，5.6％。这在其他国家是不多见的，体现了城镇化的中国特色。
城市化与农村城镇化同时并举是基于我国国情的现实选择。改革前城市偏向、城乡分割的发展方式极大地强化了城乡二元结构：一方面是落后的农村，一方面是发达的城市。如果实行单一的人口城市化，让农村人口向城市特别是大城市过度集中，不仅给大城市的发展增加过度的压力，而且也不利于城镇结构的合理化。从这个意义上来看，不同于美国城镇化后期城市化扩散所致的小城镇发展，我国的小城镇建设则首先是立足于解决广大农村的发展问题[6]。相反，如果实行单一的农村城镇化方向，让农村人口滞留在农村地区，虽然能够有效缓解大城市压力，但并不能最终解决我国的城镇化问题。小城镇本身存在着集聚效应相对低下、城市功能弱的问题。我国的城镇化必须是二元的，不仅要发展城市化，让农村人口向城市地区集聚，而且要重视农村城镇化。我国面临着农村劳动力转移的艰巨任务。从近期来看，农村外出务工劳动力人数仍有逐年上升的趋势。据最新数据，2007年上半年，农村外出务工劳动力人数就比去年同期增加860万人，同比增长8.1％[7]。从长期来看，以1％的增长速度预测，2020年的城镇化水平将达到57％左右，城镇总人口8.28亿。从2002年起的以后18年内城镇总人口将增长3.26亿，农村向城镇移民3亿人左右，年均转移约1 660万人[8]。面对高速的人口城镇化和劳动力的非农化，必须坚持合理引号、多向分流才能保证我国城镇化的健康发展。我国城乡结构的二元性以及人口迁移的艰巨性和复杂性都决定了人口城市化和农村城镇化同时并举是基于我国国情的现实选择，通过在城市地区发展城市群发挥大城市的辐射作用，在农村地区发展县城和小城镇推进农村城镇化的“双重城镇化”道路。
改革开放30年来，我国经济发展的地区差异明显。东部地区城镇化已经达到相当高的水平，而中西部地区的许多地方尚缺乏城镇发展的产业支撑。因而，在城镇化的方向问题上就是要因地制宜地采取不同的策略，走出一条在二元结构下通过在城市地区发展城市群发挥大城市的辐射作用，在农村地区发展县城和小城镇推进农村城镇化的“双重城镇化”道路。东部地区已经形成了长三角、珠三角和京津冀三大经济圈。圈内工业化水平和城镇化率较高，城镇层次结构分明，空间布局较为合理，城镇化发展能够利用城市圈的结构性和网络性，充分发挥“城市节点—网络—乡村腹地”的作用，形成城镇之间相互促进和共同发展。东部地区可以采取以发展城市群和大都市圈为特征的城市化策略，实行组团式的城市结构，通过大都市的辐射能力，直接把周边的小城镇纳入块状的城市圈内，使都市文明快速向周边地区扩散。而对于中西部地区，城市群的产业基础比较薄弱，城镇化发展仍然主要依靠本地的农转非，这就需要充分发挥小城镇的积极作用，在有条件的地区实行农村城镇化。因而，可以通过据点式城镇化，在中西部农村把县城建成10万至30万人的城市。“十六大”报告在谈到农村城镇化时指出：发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。
表3 20世纪80年代中国人口流动原因(％)
Tab.3 The causes of the migration in China 1980s(%)
类型1982-1987
1985-1990
市场型 46.648.5
计划型 45.842.2
其他7.6 9.3
合计 100 100
资料来源：辜胜阻，刘传江，人口流动与农村城镇化战略管理。
3 我国城镇化体现了“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制，并表现为制度变迁方面自上而下的城镇化和自下而上的城镇化的“双重发展模式”
考察世界工业化发展的一般历程，按照推进力量的不同可以将工业化划分为市场主导型和政府主导型，相应的城镇化的动力机制也可以划分为“市场拉动”和“政府推动”。世界经济史表明：西方发达国家的城镇化基本上没有政府直接行政干预而主要依靠市场机制，是典型的“市场拉动型”的城镇化。我国城镇化的重要特色是体现了“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制的结合，政府在城镇化进程中扮演着十分重要的角色。新中国成立以来，我国城镇化和初次工业化是由政府推动的。中央政府利用中央计划经济体制，集全国之力建立起重工业偏向的城市工业体系，发展“政府推动型”城镇化。这一时期，政府通过工业化项目安排、政府所在地的行政指向和相应制度安排推动了城镇化进程。例如，在“一五”时期随着156个重点项目的建设，新建了6个工业城市，大规模扩建了20个城市，一般扩建了74个城市。工业项目的实施同时也需要城市公共事业相应发展。在“一五”计划的后3年，18个重点工业城市②分配公共事业投资102 403亿元，其他城市仅分配24 000亿元。在政府有力的推动下，1955年我国百万人口以上的城市已有9个，50万以上、100万人口以下的城市有16个③；到1957年，全国城市人口由建国的5 765万人增加至9 949万人，增加了72.58％[9]。同样，在“三线”建设时期，诸如攀枝花钢铁工业基地、十堰汽车工业基地、六盘水煤炭工业基地等一批城市逐渐发展壮大，都离不开政府的强力推动。改革开放以来，随着市场化改革的展开，我国一些地区出现了农民集资建镇、农民推进农村工业化的方式，开始了以基层组织和个人为发动主体、实现全部社会生产工业化的二次工业化进程，拉开了“市场拉动型”城镇化发展的序幕。一大批小城镇相继涌现，我国的城镇化率也开始快速增长。相关学者根据调查和统计资料总结分析了20世纪80年代中国人口流动的原因(见表3)，计划和市场的共同作用是中国人口流动的主要原因，两者构成了中国特色城镇化的双重动力机制。
与双重动力机制相伴随的是双重发展模式。20世纪50年代以来，对应于“政府推动型”城镇化和“市场拉动型”城镇化，中国的城镇化出现了两种截然不同的制度变迁模式：自上而下的城镇化和自下而上的城镇化。自上而下的城镇化是政府按照城市发展战略和社会经济发展规划，运用计划手段发展若干城市并安排落实城市建设投资的一种政府包办型的制度变迁模式；自下而上的城镇化则是农村社区、乡镇企业、农民家庭或个人等民间力量发动的一种由市场力量诱导的自发型的诱致性制度变迁模式。自上而下的城镇化发展模式用较短的时间和较快的速度建立了中国门类齐全的独立的工业体系，奠定了中国城镇化体系和社会经济发展的基础。从20世纪80年代开始，随着中国市场化取向的经济体制改革逐步深入，在传统体制和传统模式的外围出现了自发的、诱致性的与城镇发展相关的制度创新，形成了自下而上的城市化模式。这方面的典型代表是农村城镇化的温州模式和苏南模式。温州模式是以个人或家庭为主体，以个体私营所有制形式为主要特征的家庭工业和专业化市场推动的城镇化；苏南模式是以社区集体为主体，以社区集体所有制为主要特征的社区政府推动型城镇化。
由此可以看出，我国城镇化的双重动力机制之间是相互补充，相互协调的。我国城镇化过程中的一个十分重要的限制是资金问题，迫切需要实现政府与民间力量合作共同投资城镇化的格局。实践证明：民间资本在推动温州模式、晋江模式、苏南模式的发展中扮演了重要角色，自下而上的资金来源在推进城镇建设中发挥了主导作用。目前，即使是一些原来由政府提供的城市公共物品(如基础设施、学校、医院等)，以招标民间资本直接参与、吸引外资参与、BOT、特许经营等方式取得了很好的效果。通过市场化和国际化，在鼓励民间资本推进工业化的同时积极引进外资，能够有效加快城镇化的发展。实践证明在市场机制下探索多种形式、更多地吸引民间力量参与城镇建设是破解资金瓶颈的有效途径。在运用市场力量推进城镇化的进程中，政府在包括城镇建设体制、户籍制度、农村土地流转制度、非农企业产权制度、城建用地制度等方面的城镇化体制创新方面发挥了重要作用。
4 中国的城镇化是由农民工构成的城市流动人口和具有城市居民身份的市民形成的“双重推动主体”
城镇化过程也是农村劳动力转移的过程，这个过程关系到农村劳动力从农村到城市的地域转换和从农业到工业的职业转换。世界城镇化过程中出现的劳动力转移的方式主要有英国圈地运动方式、德国容克赎买方式、美国农民自由迁移方式以及苏联指令性迁移方式等。所有这些方式，尽管形式有所不同，但流迁人口的地域转移和职业转换却是同时进行的，完成这两重转换的转移劳动力成为城镇化的重要推动力量。
我国农村劳动力在城镇化过程中要受到中国特色的户籍制度的影响。与其他国家的人口注册制度体系不同，我国的户籍制度不仅关系到人口统计和身份鉴别，而且直接控制分配并服务于政府的一些重要的政策目标[10]。由于这种特定的户籍制度，中国的城镇化是由“双重主体”推动的：由农村剩余劳动力构成的城市流动人口和农民工和具有城市居民身份的城市居民成为城镇发展的两股不同重要力量。例如，就北京市来说，截至2005年底，北京市常住人口已经达到1 538万人，其中在京居住半年以上流动人口已经占到了全市常住人口的23.2％，共357.3万人。整个“十五”期间，全市流动人口增加了101.2万人，占常住人口增加总量的58％，全市户籍人口增加了73.2万人，占常住人口增加总量的42％。④从流动人口和农民工在城市中的行业分布看，他们与城市居民实现了就业的互补。据统计，流动人口和农民工主要分布在制造业(30.30％)、建筑业(22.90％)、餐饮业(6.70％)、批发和零售业(4.60％)、社会服务业(10.40％)以及其他(25.10％)城市居民不愿意从事的劳动密集行业，其中制造业、建筑业和社会服务业3者就占据了全部人数的60％以上。因而，城市居民与流动人口和农民工共同推动了城镇的建设与发展，成为我国城镇化的“双重推动主体”。
我国城镇化与我国特定的户籍制度相联系，使得我国城镇化过程中的农村劳动力转移相比于西方发达国家表现出明显的复杂性。30年来中国农民流动呈现3次浪潮：第一次是“离土不离乡、进厂不进城”的以乡镇企业为就业目的地的就地转移。第二次是“离土又离乡、进厂又进城”的以城市为目的地异地暂居性流动。第三次浪潮则是以长期居住为特征，且有举家迁移的倾向。也就是说，我国农村劳动力的流动过程中，其产业转移和地域转移最初是被割裂开来的。并且不同于一般意义上流迁人口地域、职业转换的路径，我国的城镇化需要有“三维转换”：农村劳动力在进入城市的过程中，不仅要实现地域转移、职业转换，还要实现身份变换。这也使城镇化了的农民难以市民化，农民工同市民存在着“同工不同酬、同工不同时、同工不同权”的不平等现象。这种特定制度决定我国城镇化是一种半城镇化。
改革开放三十年以来，我国在社会阶层方面的一个重大变化是在工业化、城镇化、市场化的进程中逐渐形成了一个2亿人口左右的以农民工为主体的新社会阶层。农民工阶层已经成为我国产业工人的重要组成部分，是我国城镇化和工业化的主要力量。第五次人口普查资料显示，务工农民在第二产业从业人员中占57.6％，在第三产业中占52％，在加工制造业中占68％，在建筑业中占80％。必须正视农民工市民化趋势，把这一问题提上议事日程。农民工市民化是指离农务工经商的农民工克服各种障碍最终逐渐转变为市民的社会经济过程。实践证明，目前多渠道解决农民工市民化问题的条件已经具备。农民工市民化主要可采取两条途径：一是对于长期留在城市中的一部分农民工，尤其是那些私营企业主和技能型农民工，他们收入已经相当稳定，完全适应城市生活，可以让其率先在所在城市市民化，获得城市归属感。另一条途径是构建能人回流、要素集聚的体制和机制，在2 800多个县级市县区中依托县城建设一批10万至30万人的城市，让农民工在户籍所在地县城市民化。为此，要把县城建设成为县域经济的龙头和农村城镇化的经济中心。发展以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的县域经济，发挥县城在突破城乡二元结构、实现城乡统筹的作用，通过县城把城市物质文明和精神文明扩展到乡村，使县城成为城乡融合的枢纽和桥梁，缓和农民工市民化对大城市的压力。
5 研究结论
中国城镇化之所以重要，其意义不仅仅在于几亿农民最终完成身份的转变，实现了巨大的社会变迁。更重要的是，作为一个发展中国家，中国的城镇化道路没有照搬其他国家的任何模式，是一条具有自身特色的、并在实践中不断探索前行的城镇化发展道路：从转型特点来看，具有农业经济向工业经济的一般转型和计划经济向市场经济的特殊体制转型的“双重转型”背景；从发展方向来看，表现为人口城市化(异地转移)和农村城镇化(就地转移)“双重城镇化方向”；从动力机制来看，是在“政府推动”和“市场拉动”双重动力驱动下的城镇化发展；从发展模式来看，表现为制度变迁方面自上而下的城镇化和自下而上的城镇化的“双重发展模式”，需要探索多元化的城镇资金投入渠道，明确政府与市场在城镇化建设中的职能与分工；从推动主体来看，是由农民工构成的城市流动人口和具有城市居民身份的市民形成的“双重主体”推动的，需要积极多渠道解决农民工市民化问题。
注释：
①数据来源：国家统计局，新中国五十年统计资料汇编[Z]。北京：中国统计出版社，1999。国家统计局，中国统计年鉴2007[Z]。北京：中国统计出版社，2007。国家统计局人口和就业统计司，劳动和社会保障部规划财务司编，中国劳动统计年鉴2007[Z]。北京：中国统计出版社，2007.
②这18个城市是：北京、包头、太原、大同、石家庄、西安、兰州、武汉、洛阳、郑州、株洲、沈阳、鞍山、长春、吉林、哈尔滨、富拉尔基、成都。
③数据来源：中国社会科学院，中央档案馆.1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编。
④数据来源：北京流动人口问题不容忽视，北京观察，2007，(1).
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