综论新公共管理的理论局限，本文主要内容关键词为：公共管理论文,理论论文,综论新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于新公共管理的批判，理论界与实务界见仁见智。几乎每一个研究新公共管理的学者，在肯定其有效运用市场机制、企业方法等方面的成功时，都会对它提出或多或少的怀疑甚至否定。尤其是新公共管理及其企业型政府模式对管理主义和经济学思想的强调、依赖甚至搬用，遭致比较多的质疑。
一、新泰罗主义的偏狭和公共性的缺失
新公共管理受管理主义传统的影响，将经济、效率和效能作为价值基础，强调企业价值的优先性和工具理性，特别强调管理中的绩效考核、绩效责任和诱因控制，这在一定程度上忽略了公平、正义等价值。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政及公共服务的根本价值和目的，将其变为执行与管理的工具，不但无力担负捍卫民主政府价值的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命。邓哈特认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切。在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，只是斤斤计较于减少行政成本，从而论为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的道德内涵。①针对新公共管理在效率追求上的片面性，英格拉姆（P.W.Ingraham）指出，“对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其它目标”。②
新公共管理的一个主要假设在于：公共部门管理与私人部门管理之间不存在实质性的差异，而存在一种跨越公私情景的一般管理。在此前提下；政府改革就是全面引进私人部门的价值、结构、流程、技术等进行政府的自我解构。反对的观点认为，新公共管理忽视了公共部门与私人部门的本质区别，照搬私人部门的管理模式，实质上是一种新泰罗主义（Neo Taylorism）。他们认为，公共部门与私人部门确实存在相通的地方，“公共事业和私营企业的管理，在所有不重要的方面都是相同的”③，两者之间有本质差异。④沃尔多（Waldo）早在1948年就指出，公私通则性忽略了公共行政的根本，即忽略了源于民主政治理念的公共本质。⑤如果由企业管理模式直接取代公共管理，势必造成公共性（Publicness）的丧失。公共行政或公共管理的独特性在于公共性，缺失了公共性，公共行政就失去了合法性的基础。⑥
二、市场基本教义和市场化的弊端
新公共管理以方法论上的个人主义为基础，以演绎推理和计量模型证明市场是最有效率的制度，主张将更多的公共财物和服务交由市场提供，减少政府的职责，使政府变得更加精简和有效。反对论者认为，这种市场基本教义或市场神话及其推动的市场化，存在若干弊端。第一，忽略了公共部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异：公私部门的竞争存在本质上的不同，譬如公共部门产品的不可分割性；庞大的规模经济产生的独断性；政府政策具有的强制性；服务具有的独占性；进入市场的高门槛；缺乏价格系统等等。因此，公共部门引进竞争机制存在着很大的限制，我们不能将市场无法运作而交到政府手中的事项再丢给市场。第二，忽略了市场的缺陷：新公共管理强调市场机制相对于政府机制的比较优势，主张政府在功能上作出策略性的后退，重新回到“守夜人”的角色，这突出了政府缺陷而忽视了市场缺陷，并且不符合当前行政事务日益增长繁复的趋向。第三，新公共管理或许已经换来了一些效率的增进，但不能因“效率至上”、“小而能”等市场信仰而回避自身的职责，以免构成一种不合理的“市场中心主义”，扭曲公共管理的本质，削弱政府执行政策的能力，造成所谓“空洞化的国家”（Hollow States）。⑦沃尔希（Kieron Walsh）在专门研究了公共服务与市场机制的关系后指出，政府管理运用市场目前尚处于初期阶段，市场化有利有弊，其效果上的局限性不足为奇。但市场化的进一步推进，离不开一种更加有效的组织化的基础架构，它能够认识市场和官僚的局限，并能回应政府与管理的需要。⑧
三、经济学基础应用到公共部门的困难和“顾客”隐喻的不当
波利特（Christopher Pollitt）等人指出，新公共管理是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学（甚至有人称之为右派政府的公共管理纲领）；认为这种公共管理的新模式以公共选择理论和新制度经济学为理论基础，滥用经济学理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。⑨一般认为，政府公共服务比一般经济学所提供的消费者模型更为复杂。波利特认为，供应者/消费者在公共服务中的交易，比普通的消费者在普通市场中面对的交易要复杂得多。公共服务的消费者具有公民的身份，公民一方面要求更多更好的公共服务，另一方面抱怨赋税水平过高。⑩公民一方面是消费者，另一方面又参与公共服务生产和供应的决策。所以，新公共管理似乎忽视了经济学应用于公共部门的复杂性。
正因为公民身份的特殊性，新公共管理将公民比拟为顾客的做法引致诸多指责。新公共管理用顾客对企业的重要性比喻公民——政府间的关系，强调将顾客满意作为政府施政的目标和驱动，认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责，以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且也能达成公平。对于上述顾客隐喻的批判主要在于：首先，公民的社会角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，要求获得政府提供的某些服务；公民也是公共服务的合伙人或参与者，其行为对公共服务的绩效产生影响；公民也是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；公民还是纳税等义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，也容易混淆公民与政府之间的关系。其次，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，但也有许多操作上的困难。第三，政府不仅是服务提供者，也是规制者，在许多情况下，政府必须限制公民的某些需求以保证公共利益的存在。第四，以顾客代替公民，实则降低了公民的宪政权利和法律地位。根据现代法政理论，作为政府权力的委托人和最终所有者，公民是政府的唯一真正主人，政府是社会民众的公仆。因此，从终极意义上讲，公民是高于政府的。然而，顾客是一个基于市场交换关系或契约的概念，而市场交换是平等主体之间的等价交换，交换双方不存在地位上的高下之分。公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分，公民位居顾客之上。新公共管理完全颠倒了两者之间的关系。
四、政治化的危险和腐败的滋生
新公共管理将公共服务直接卷进政党的政治事务，政治官员愈来愈偏向于选用自己部门的负责人，高级文官通过政治任命而愈来愈政治化。政治化带来的影响是双重的；一方面它体现了公共行政的政治性质；另一方面它有可能造成政党分肥的复归，政治腐败和动荡也可能因此重新出现。
新公共管理主张将使命驱动型政府和规则驱动型政府分开。如果规则能够防止滥用权力而带来极大的公正，则规则是合理的；如果效率和灵活性是可选择的，那么抛弃规则而代之以目标优先的合理性是需要的。其结果是可预见的；更有效率、更富有革新精神、更加灵活的政府，而政府由此可能缺乏公正并对滥用职权和腐败敞开了大门。（11）具体而言，传统的官僚制模式强调自上而下的命令与服从，强调层级之间的控制和监督，腐败的广度、程度及其可能性都处于一个相对较低的状态。与此相比，新公共管理主张更大程度上的分权，赋予下级相当大的决策权、财政权和人事权，文官制度和预算制度的改革已经不能保证有关人员的公共、公平与无私，因此腐败的机会相对较高。（12）当然，从另外一个角度看，新公共管理也出现了防止行政权力腐败的趋向：服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化；顾客至上的态度改变了原先行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据；实行公共服务的公开竞标将增加行政行为的透明度，使不透明度地行使公共权力的机会最小化。（13）
五、对人性认识的偏颇
新古典经济学的人性假设认为，理性行动者是由自利所激励的，是机会主义、欺诈、自我服务、怠惰的和善于利用他人的，因而是不能被信任的。经济人假设是一个相当有用的分析工具，但即使在经济领域的使用也是备受质疑。（14）新公共管理承继和援引新古典经济学的人性假设，可能导致一系列人性认识和判断的偏差。首先，它忽视了文化因素对人性的渗透。人的自利性在以下情况下会比较突出：无任何社会互动的原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益并且是可以量化的情况下。除此之外，互惠、互信、利他等文化因素同样会对人的行为产生渗透。其次，它忽视了人性的复杂性和人的需求的多样性，而且容易形成对自私人性的普遍认同。丧失对美好道德的敏感度和引发公共伦理的危机。（15）
六、对企业型政府理论模式的集中批判
对企业型政府的批判主要集中在以下几个方面：
1.价值的冲突。有学者指出企业型政府理论包含四组内在价值矛盾（16）：企业自主与民主责任的矛盾：公共企业图景与民众参与价值的矛盾、企业隐秘性与民主开放性的矛盾、企业的风险承担与民主的公共财政处置责任的矛盾。上述矛盾主要反映了企业型政府在效率与民主之间的悖论，这也是新公共管理的一个基本价值困境。虽然如此，笔者认为，企业型政府并没有从根本上忽视民主价值，它甚至在一定意义上增进了民主和效率的融合并促进了实质民主的落实。一方面，企业型政府通过设立执行机构或代理机构的方式，将决策功能与执行功能分开，后者以市场竞争的多元化方式进行，但前者仍然保持了权力的集中。所以，企业型政府并不意味着政府功能的弱化，相反它通过执行的市场化而达到了高效率并减轻了政府的负担，提高了公共服务的质量。而且，由于市场化主要集中在“执行”领域，因此并没有侵蚀决策的政治责任和民主价值机制，反而由于决策的集中而实现了民主的落实。另一方面，企业型政府主张将权力下放至社区和私人部门，众多第三部门和私人部门以适当的方式参与公共管理，使政府管理进入一个更加开放的领域，也使公共服务更加贴近民众和民意，这在提高行政透明度、参与度和自治性的同时，有力地推动了民主的落实。和传统官僚制的形式效率导致实质无效率相反，企业型政府或新公共管理以形式不民主落实了实质民主。当然，民主与效率是一个动态的关系，企业型政府对企业管理方法的广泛应用，很容易引起忽略民主的嫌疑。
2.创新的成本。企业型政府的核心是企业家精神即创新，但企业型政府的设计忽略了创新的成本。一方面，它忽略了政治过程的影响。企业型政府假设每个行政机关或人员均是独立的个体，可以用理性选择的模式制定解决问题的最佳策略。但实际上，来自国会、媒体、利益集团与各政策利害关系人的力量，都可能影响行政机关的判断与决策。任何创新措施并不必然取得有利的执行地位，其本身充满了被影响的可能性。另一方面，企业型政府忽略了成本因素的考量：首先，任何一项创新措施都意味着采用另一项措施所可能带来的效益的流失，因而必然存在创新的机会成本；其次，任何创新措施都是一种试错的过程，需要更多人力与物力的投入，因而产生了实验成本；第三，任何创新措施都存在失败的可能，特别是行政系统对政治部门负责，若改革失败或改革不能带来明显的效益，都可能使行政部门本身遭致更大的责难，因而产生了风险成本；第四，许多创新措施都无法依赖过去已经建立了组织网络进行，而必须以新的方法或新的途径获得所需的服务或资源，因而产生了交易成本。这四种成本增加了创新的不确定性。
3.适用的局限。企业型政府的实践应用，在有竞争可能性、没有外部性、政策目标有特定对象等条件下，可能会取得高度的有效性，因此，在有关经济运营、投资事业、创造利润活动、以及提高自给自足情况的业务类型上，企业型政府可以发挥比较好的效应。但当政策议题不具有上述特性，如仍以企业运作的逻辑解决公共问题，可能造成适用上的障碍。
4.垄断的威胁。企业型政府可以通过市场竞争提升社会总体福利水平，但具有竞争优势的组织会走向垄断以维持其优势地位，这将导致利益分配不均。尤其在行政机关内，由于竞争机制造成优胜劣汰的结果，将使资源过度集中，产生以下后果：一是优势机关依仗其创造成果的能力垄断资源，政务无法均衡推进；二是各机关为获得竞争优势的努力，将加重各机关的本位主义倾向，致使机关之间关系恶化，加重行政工作的内耗。（17）
针对企业型政府的诸多内在矛盾，美国学者古德塞尔（Charles Goodsell）提出了与企业型政府基本原则针锋相对的十条新原则：（1）政府应是由人民通过选出的代表来控制，而不应由企业家控制；（2）政府应为公共利益服务，而不是满足企业家的自我；（3）政府必须依照宪法和法律活动，而非依据目标或任务而活动；（4）政府应该与私人企业的主要股东合作而非任何一种合伙人合作；（5）政府既应具有灵活性和创造性，又应具有公共责任心；（6）政府活动的社会效果固然重要，但必须尊重政府雇员；（7）政府采用私人企业的管理模式必须以不违反机会平等和公众监督原则为前提；（8）简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；（9）减轻财政负担的设想是可行的，但不能无视必要的行政开支；（10）处理公共问题应具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。（18）这十个原则不仅指出了企业型政府模式的根本问题，而且提供了一定的消解策略。
事实上，没有一个理论是充分准确的，任何一个鲜明的观点总是存在正反两方面的倾向和结果。对新公共管理而言，几乎任何一条改革新建议都可以同时获得肯定与批判。例如，民营化有助于精简机构，减少政府负担，增强公共部门的活力，但损害了公民参与，淡化了政治导向，而且易于加剧贫富分化和导致腐败的产生；合同外包是市场导向的主要原则，它有利于提高效率与效能，但却缩小了公共责任的范围，妨碍了公共官员与民众的沟通；分权有利于增强自主性和主动性，但带来了分散主义、本位主义和保护主义的嫌疑；规制缓和为各部门机构解除不必要的约束，增加灵活性，但带来了新的控制问题；顾客导向的做法增强了政府的回应性，但有把公民降格为一般的市场消费者的危险。
因此，对新理论的评价态度取决于评论者的价值偏好，总体划分为悲观主义和乐观主义两种。（1）悲观主义：对于新公共管理或管理主义，胡德（Christopher Hood）毫不留情地指出，管理主义是一种没有实质内涵的“夸大伎俩”，“顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的”，只是一时的狂热。（19）他从根本上否定了新公共管理的理论价值和实践意义。（2）乐观主义：休斯（Owen E.Hughes）认为，“新理论在某些方面不可避免地会存在一些问题，但在陈旧的公共行政模式中，这些方面的问题可能更为严重。比起现有的模式而言，管理主义模式的问题可能要少些。而且，并不是一出了什么问题就一定要回到原有的没收中去”。“管理主义在行政成本最小的情况下实现了提供服务的最大化，而不必过多考虑所运用的具体方式，它与政府真正所想的管理模式更为接近”。（20）对此，笔者认为，一个新理论的形成必然伴生相应的问题，对于这些问题的重视不是为了拒绝新变化，而是要疏导问题，以导向更加积极的成果。