自治法治德治语境下的公安信访工作问题研究*
雷小欣
辽宁公安司法管理干部学院，辽宁 沈阳 110000
摘 要： 信访制度作为衍生于本土的极具特色的法律制度，是人民群众表达权利诉求的重要民主形式，在实践中承担着辅助司法、平衡利益的重要作用。公安信访受理范围广，在实践中存在不少问题。本文结合自治法治德治的相关理论，对基层公安信访进行问题梳理及原因分析，尝试思考有益于公安信访工作的新路径，探索现实困境的改善对策。
关键词： 自治法治德治；基层社会治理；公安信访；问题研究
一、公安信访制度的发展脉络与理论基础
(一)公安信访的历史衍进
法治、德治与礼治，在中国古已有之。百姓熟知的缇萦救父就类似于现代的涉诉涉法信访。尧舜时代开设了“进善之旌”。百姓受了冤屈，也期望于自己的申诉能“上达天听”，或是“清官明断”。可见信访制度有着悠远的历史与传统。
信访制度是在建国后的对人民来信来访的工作过程中逐渐形成的制度。1972在中央文件中被第一次正是适用。上世纪八十年代被正式收录词典，成为专有名词。从它的内涵来看，信访制度是指社会成员通过书信、电邮、走访等方式，向人民政府工作部门反映情况、提出意见建议的活动。而公安信访工作的职权来源一般认为是《信访条例》，涵盖于《信访条例》第二条里接受群众意见的政府工作部门之中。在目前公安机关接到的信访中，涉诉涉法信访占绝大部分比重。
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(二)公安信访工作的理论基础
信访工作是国家平安建设的重要环节。公安信访是信访工作的重要组成部分，在改善公安机关工作作风、发挥维护社会稳定职能等方面的重要性主要体现在以下几个方面：
1.权利救济的防线
目前，政府投资项目的工程造价结算审计工作中，普遍存在结算审计不规范、缺乏实质性监督的问题[1]，主要体现为，政府投资项目工程造价期间，通常将工程造价审计业务全权托给监管职能部门，缺乏对投资项目工程造价审计的重视，重视度不足，导致工程造价结算审计的体制机制不足，政府相关部门缺乏对结算设计工作的监管，其监管水平明显不足。这种现象的存在极大地限制了政府投资项目工程造价结算审计工作水平的提升。
2.人民主权理论的延伸
在现有的人员配备条件下，如何把人力资源的使用效果最大化，以满足现有工作的实际需要，是不少基层公安信访机构存在的现实问题。很多部门疲于应对上级的检查，做面上文章，在人员的调配上不能实现人尽其用，导致经常出现警力不足的现实问题。如何在管理过程中实现老带新，提高人员的执法规范性与工作效率，是管理过程中亟需正视和解决的问题。
3.协同共治理论的发展
水生产力最初指农业灌溉中的水分利用效率，即单方水的有效产出，近年逐渐成为国内外研究热点之一。国际水管理研究所（IWMI）、联合国粮农组织（FAO）、国际植物基因资源研究所（IPGRI）等著名机构在全球范围内相继开展了一系列的水生产力研究计划。其中，IWMI提出的水生产力概念为单位（体积或价值）水资源所生产出的产品数量或价值。这种水生产力概念范畴较窄，主要用于衡量农业生产的效率与效益，不足以反映整个社会的水资源利用能力与技术水平。
在治理理论中，事务的管理过程涵盖相互冲突利益的缓和与继续发展的过程。社会事务治理作为一个综合体系，强调治理中各方的良好协调与良性互动。协同共治理论最求的目标是善治，即在执政党的领导下，国家、社会和公民对社会事务的共同管理与沟通协作，其目的在于通过共治实现社会公共利益的最大化。这一理论让我们重新思考社会综合治理过程中的善治，究竟要求政府、社会和民众各方以何种方式、地位、作用去参与配合社会的治理。当前价值诉求更加多元，由此产生了众多的社会矛盾，也要求公安执法工作更加细致理性。在此基础上的公安信访工作更应遵循协同共治理念，重新审视工作中产生的经验和问题，寻求更好的解决问题的方式方法，以期追求法律效果、社会效果和政治效果的统一。
二、公安信访工作现状与问题分析
尽管我国不断推进法治建设，为公民权利的救济提供多方面多渠道的途径，但受传统思想的影响，仍有很多人存在着对信访工作的错误认识，“信法不信访”。这类群众不愿意从正常途径进行申请，而是坚信“不闹不理”“越闹越理”，把一些矛盾主观上扩大化，甚至发展为群体性事件。
目前，我国公安信访工作存在较为成型的信访接待机制，一般由一把手负责，其他班子成员协助。很多地区要求主要负责人每月定期接访，在基层也有所队长前台带班接访制度等，既方便接待百姓来访，又有利于及时化解矛盾。随着时代的发展，信息渠道愈来愈丰富。信访渠道与时俱进，出现了电话传真、网站平台、微信公众号、警务APP等多种受理方式。全国公安信访总量远比民政系统受理信访数量要高的多。这一方面跟公安信访性质有关，处理涉诉涉法信访工作任务较重。另一方面也反映出了公安工作与老百姓的利益休戚相关。
(一)公安信访工作存在的问题
随着分布在全球各地的生产基地日益增多，借助先进的云技术进行全球互联已成为一项重要特征。这也为团队、管理和运营之间更广泛的协作增加了新的优势。
与其他信访部门相比，公安机关承担着多重任务。在捍卫法律的同时，又是政府的政策执行者，有着天然的政治属性。因此，在信访工作中，公安机关面对群众的利益诉求，能否妥善处理，直接关系着公安机关的形象和群众满意度。这对公安信访工作提出了更高的要求。
2.信访原因复杂、处理难度大
信访问题涉及面广，有的是历史遗留问题，有的涉及纠纷、扰民、服务投诉，还有的涉及廉政纪律。有的是重复访、有的采用团体联名的形式。面对多种多样的信访问题，公安信访处理的难度和阻力都在逐年上升，也对公安信访工作不断提出新的挑战。
3.公安信访应对不力，极易出现群体性事件
根据预计的和实际的地质条件，设计出以下井身结构（套管直径和下人深度）：720mm——100m；508mm——600m；426mm——1700m；339.7mm——3650m；244.5mm——6000m；194mm——7500m；127、110、168——8000m。由于对剖面有充分的了解，在出现任何情况时井身结构都没有变化。
医药企业具有周期长，高投入的特点，使得其研发活动风险偏高。对于财政部门，证监会以及市场投资者来说，企业相关研发活动信息的披露十分关键。因此在此基础上，选取上市医药企业年度报告作为案例进行分析，比较准则下关于信息披露要求，发现问题并提出建议。
公安信访应对不力，极易出现群体性事件。诸如环境污染问题引发的应对难点。随着公民对环境问题的关注和了解日益增多，对周边环境污染问题的焦虑感也在提升。如湖南某镇镉污染事件等，给周边人群和环境造成了巨大的生存危及和恐慌，引发“避邻效应”，甚至升级为群体性事件。除此之外，拆迁、涉众型经济犯罪等问题，一旦信访处理不当，极易引发群体性事件、社会动荡。
(二)公安信访工作问题的原因
1.思想认识上没有形成合力
在思想认识上，一些地区的主管干部没有从和谐社会建设、政府公信力提升、警民关系协调的全局角度去体会工作的重要性，简单的认为只是部门工作，从而导致公安信访在整个系统中没有形成合力，缺乏全局性的统筹规划。一些公安信访工作工作人员没有形成正确的观念和意识，在工作上存在“得过且过”的思想，没有正确的认识到信访工作在缓和警民矛盾中的重要地位。这一思想导致在信访工作接待的过程中，主要围绕绩效考核的工作要求进行，对群众利益和感受考虑不到位。
党的十九大报告中提出要将自治法治德治相结合应用到乡村治理与中国基层社会治理之中。自治法治与德治的融合，在中国有非常广泛的历史基础。在传统社会里，氏族治理很早就与国家治理同地而处、社会公认的行为准则中既有礼又有法，这些形成了传统社会基层治理的主体架构。在法治保障的基础上，充分发挥德治的辅助作用，调动自治主体参与到社会管理活动中来，既可以降低社会管理的成本，又可以提高社会综合治理的成效。
在执法规范化开展的过程中，部分民警的工作能力仍然有待提升，以满足行为合法性的基本要求。在工作中缺乏主动学习、与时俱进的意识，还以老观点、老经验、老办法来指导工作实践，对具体的工作缺乏琢磨钻研的思想，导致面对新情况新问题不能及时妥善应对处理。
3.人员配备管理有待加强
信访工作有深厚的理论基础，其一便是人民主权理论。人民主权理论核心在于人民授权。国家权力源于人民，也应对人民进行相应的反馈。著名的权力让渡理论中，国家因为让渡拥有了权力，而人民拥有了权利。世界各国的宪法法律都对这一内容做了相关的规定。我国的宪法明确规定一切权力属于人民。人民有批评建议权，有申诉控告检举权。因此，信访是宪法赋予公民的一种权利，是人民主权理论在实践中的延伸。公安信访制度为人民主权理论在实践中的运用提供了保障，是对公民批评建议和申诉控告检举权的有力救济保障。
1.“信访不信法”思想的存在
三、以三治融合理论改善公安信访工作
(一)三治融合的理论与实践
1.三治融合的历史基础及主要组合方式
2.工作能力上有待提高
2.三治融合对公安信访工作的启示
信访工作是从建国后接待群众来信来访的工作中逐渐发展起来的制度。行政管理过程中，由于权力的扩张性和国家强制性，极容易对相对人的权利产生影响。在我国现有制度中，不乏民告官的相应救济制度，如行政复议、行政诉讼。但一般认为，行政复议和行政诉讼的门槛相对较高。在此情况下，信访制度就成为了公民权利救济的有益补充。公安机关由于其特殊的社会保障职能和良好的警民关系传统，在众多政府工作部门中脱颖而出，成为很多信访群众选择进行权利救济的机关，承担着大量的公安信访工作。
三治的主体，既涵盖党的基层组织和基层政府，又包括社会组织、企业和社区成员。在这些主体中，最核心的问题是如何调动更广泛的“人”。如何充分发挥基层群众性自治组织的力量，是在基层社会治理的改革突破口。自治法治德治三治合一的模式，能够充分发挥群众的能动性，参与到社会管理活动中来。基层社会治理也因此而获得一大助力，能够更有效的实现多方位的管理。这对目前警力不足又负重前行的公安工作而言，无疑是一种启示。公安工作肩负多重使命，公安机关是与老百姓打交道最多的行政机关，也是承担大量矛盾纠纷化解工作的行政机关。在工作中加入群众的自治力量，不仅能够为信访工作提供帮助，还能让警民关系更上一层楼。
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(二)以三治融合促进公安信访工作完善的路径
1.以三治融合助力矛盾化解
2018年8月30日，江苏南通一名13岁少年沉迷网游坠楼身亡。有关记录显示，十一点四十六分该少年还在玩游戏，十二点多钟跳楼，少年玩的是“吃鸡”游戏，里面有小孩跳楼情节。
在三治融合的基层治理模式启示下，公安信访工作也可以尝试充分利用基层自治的力量，调动普遍积极性，加大与相关部门的协调力度。充分学习“枫桥经验”，通过加强信访工作的社会化，通过社区、社会团体等的合理协调，对于有关案件，有问题的解决问题，有心结的化解心结，妥善解决信访积案，尽量把能处理的矛盾在基层化解。
在较佳的麻醉和保活条件下，模拟鮰鱼的无水保活运输，得出不同保活时间下的存活率。随着保活时间的延长存活率逐渐下降，9 h时存活率仍为95%；达到11 h后存活率骤减为45%，保活13 h后存活率仅为20%。在此条件下最长无水保活鮰鱼的时间是9 h左右，基本能满足省内运输。
2.以三治融合提升有限警力
在警力编制有限的情况下，社会矛盾的增多，并不意味有效警力会正比例获得补充。公安机关需要充分调动主观能动性，采取积极对策，应对社会逐步发展的新问题和新需求。如何充分调动社会力量参与，寻求社会治理的同盟军，是公安机关可以尝试的一种方式。三治融合为这一尝试提供了思路和较为成熟的方式。遍布各地的社区及一些社会公益组织，常年与百姓打交道，具有丰富的群众工作基础和经验。与他们联合开展工作，能够充分发挥这些机构的优势，有助于有限警力的提升。
3.以三治融合提高工作专职化水平
公安信访的巨大工作量很大程度上受公安机关职能泛化的影响。公安机关需要去承担的工作职能愈多，本职工作上被分出的精力就越多。在基层社会德治法治自治理念下，可以考虑更加充分发挥法治基础上德治与自治的力量，帮助很多矛盾和纠纷在道德引导和文化沟通中逐渐消弭。这一助力可以帮助公安机关集中更多精力放在本职工作上，规范合理的开展公安业务，以提升群众对公安机关的满意度。
综上，德治法治自治在社区治理和乡村治理中的成功开展，为公安信访工作提供了可参照的模版。公安信访作为基层矛盾化解的主力机关，在“以人民为中心”的思想指引下，可借鉴基层社会治理德治法治自治的成功经验，充分调动自治组织和基层群众的积极性，拉动单位、社区、社会组织、居民村民等社会主体，在法治的基础上，发挥群众的作用，以德治为补充化解纠纷处理矛盾，形成多部门多组织联动的合作机制。
[ 参 考 文 献 ]
[1]张宗林，等.中国信访理论的新发展(2005-2014)[M].北京：人民出版社，2015.
[2]马丽华.公安信访工作的困境及应对策略[J].行政与法，2010(12).
[3]孙廷彦.公安信访转型论[J].社会科学战线，2012(9).
*2018年度辽宁省社科规划基金重点项目“基层社会治理的时代重塑与路径选择”(项目批准号：L18ALW016)的阶段性研究成果。
中图分类号： D630
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379- (2019 )24-0052-02
作者简介： 雷小欣(1980- )，女，汉族，安徽歙县人，辽宁公安司法管理干部学院，讲师，主要研究方向：宪法学、行政法学。
标签：自治法治德治论文; 基层社会治理论文; 公安信访论文; 问题研究论文; 辽宁公安司法管理干部学院论文;