合同外包中的交易成本及其治理策略，本文主要内容关键词为：外包论文,交易成本论文,策略论文,合同论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，为应对和化解政府管理中的财政危机、信任危机和管理危机，英、美国家在公共服务改革中率先探索引入市场竞争机制，将政府非核心服务以“合同外包”的方式委托于第三方，旨在进一步地缩减公共财政开支，提高政府行政服务效率，使政府有足够的精力投入到政治、经济、文化与社会生活中。以英、美国家改革为先导，“服务外包”的旋风迅速蔓延至欧美其他发达国家和地区，成为全球公共治理的新潮流。 21世纪以来，受全球公共管理改革浪潮的影响以及我国推进服务型政府建设的现实要求，合同外包开始在我国政府管理领域中崭露头角并呈现出快速增长之态势。2009年1月，国务院办公厅发布《关于促进服务外包产业发展问题的复函》，确定了北京、天津、上海、杭州、宁波、厦门、广州等20个城市为中国公共服务合同外包示范城市。2013年9月，国务院办公厅专门发布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对进一步转变政府职能、改善公共服务做出了重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。十八届三中全会《决定》更是强调指出：“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”可见，合同外包在我国公共领域的扩散已呈现不可逆转之态势。但是，公共服务合同外包领域并不存在一包就灵的神话，改革者不能过分迷信和夸大合同外包的效果，实践中服务外包失败的案例并不少见，而交易成本问题则是导致外包失败的一个重要诱因。本文以交易成本理论作为分析框架，通过剖析公共服务合同外包过程中交易成本的构成及其影响因素，厘清公共服务合同外包过程中交易成本治理所面临的现实挑战，进而提出交易成本治理的具体策略，为更好地推动合同外包这一治理工具在公共服务改革领域中的运用提供新的视角。 二、公共服务合同外包中的交易成本 (一)公共服务合同外包中交易成本的界定 最早提出交易成本的概念当属科斯，他认为但凡市场交易的发生并运作，必然会形成成本的累积过程。交易成本是“通过价格机制组织生产的、最明显的成本，就是所有发现相对价格的成本”、“市场上发生的每一笔交易的谈判和签约的费用”及利用价格机制存在的其他方面的成本。威廉姆森(Williamson，1975；2000)从客观环境因素和主观人性因素出发，把交易成本细化为事前、事后的交易成本，并喻之为经济学中的摩擦力。国内学者吴意云、史晋川(2003)则认为交易成本是交易双方或多方在既定的合作剩余约束下，为实现各自的实际剩余最大化而展开的利益分割活动所耗费的社会性成本。本文认为交易成本是指交易各方为达成交易所形成的各种成本，包括人力、资本、时间等方面的费用。在实际交易过程中，缘起于不同交易所致的交易成本显然是不尽相同的，由此造成了界定和核算交易成本的困境。 公共服务合同外包中的交易成本与私人部门外包中的交易成本大体相同，政府在与第三方组织开展合同交易的过程中必然会产生相关的成本，也即交易成本。具体而言，公共服务合同的订立、执行公共服务合同以及后期监督合同等外包的各个环节中都会发生交易成本。另外，相对于公共部门或是政府需要支付给公共服务供给商的外部成本外，公共部门或政府还需要一定的费用以维持内部管理运作，即内部管理成本，这类成本也应归属于公共服务合同外包的交易成本。因此，在公共服务合同外包过程中不管是在公共部门外部产生的市场交易费用还是在公共部门内部的管理费用，统称为公共服务的交易成本。当公共部门的内部管理成本小于外部合同交易费用时，公共部门选择内部生产，这种公共服务供给方式会随着内部管理成本的增高而有所转变；当公共部门的内部管理成本随着公共服务供给规模的不断扩大而显著攀升，直至超过外部合同交易所致费用边界点时，公共部门则选择通过市场机制的合同外包方式来实现公共服务的供给，这就是公共服务合同外包的边界形成(张达凯，2009)。正是在这种情况下，合同外包成为公共部门提供公共服务时减少成本的有效选择方式。当然，需要加以指出的是，公共服务合同外包能否真正降低供给公共服务过程中的交易成本以及减少政府的公共财政开支，这需要对公共服务合同外包中的投入成本与产出所得的价值比进行权衡，倘若投入成本大于产出，则不适合服务外包；反之，则意味着合同外包可以达成降低交易成本之目的，实施合同外包政策有助于实现和增进公共利益。 (二)公共服务合同外包中交易成本的构成 与企业经营成本不同，政府通过公共服务合同外包所支出的费用不仅来源于公共服务的生产成本，还必须要考虑在外包交易过程中产生的一系列交易成本，这对合同外包能否降低政府财政开支有着重要的影响，也是决定是否实施合同外包的重要参考指标。就公共服务合同外包中交易成本的构成而言，大体可分为事前交易成本、事中交易成本、事后交易成本及其他交易成本四大类，至于交易成本事前、事中或事后的区分则主要是以合同签订的过程来加以划分的。 1.事前交易成本 所谓事前交易成本是指政府将公共服务外包给私人部门之前，所做的前期准备而产生的费用，即搜索与信息成本。通过搜索大量信息寻找信誉好的、具有核心竞争力的公共服务供应商所花费的成本。此外，还存在政府为了评估公共服务供应商的资质所花费的费用，例如政府在公共服务合同外包决策前会对供应商进行审核，评估其是否具备相关的专业技能、是否存在良好的信用，乃至是否有过成功的合同承包经验等，而非仅仅考虑承包商的最低报价，因为政府在签订一个其成功取决于合同的物品和服务提供者的协议时，会考虑诸多因素，往往会强调最高价值而非最低价格，因为一个好的交易不只是意味着获得最低报价(菲利普·库珀，2007)。如同凯特尔(2009)指出的那样：只有明确知道自己到底想买什么的精明买主，才能确保在最好的价位上购买到自己想要的东西。为确保在服务外包交易过程中努力做个精明买家，政府必须花费大量的时间、精力与成本以了解和把握公共服务需求、服务外包市场的状况以及服务承包商的资质、信誉、能力等，这些都构成了公共服务合同外包的事前交易成本。 2.事中交易成本 事中交易成本是指在公共服务合同外包交易过程中所产生的交易成本。事中交易成本主要分为合同外包的交易双方在协商议价过程中所产生的沟通成本以及后期谈判流程完成后的决策成本。(1)沟通成本。由于双方在协议议价的过程中会消耗大量的人力、物力和财力，公共部门对公共服务承包商期望越高，沟通次数就可能越多，所需花费的沟通成本就越高；反之，则越低。可见，合同外包双方的有效沟通无疑将有助于节省部分开支。然而，沟通成本不只是局限于公共部门与公共服务合同承包商之间的外部沟通成本，还包括公共部门内部沟通的成本，例如政府内部相关部门之间的有效协调也能显著地降低沟通成本。(2)决策成本。双方谈判完成后公共服务合同则进入决策阶段，公共部门选择更适合外包的公共服务合同承包商，此阶段面临着核算合同外包的决策以及所签订合同所需的成本(黄新华，2003)，即为决策成本。实践表明：决策程序设计的科学与否会直接影响到决策成本的高低，恰当和科学的决策流程不仅有助于降低服务外包的风险，而且也能够减少和降低交易费用的发生。 3.事后交易成本 事后交易成本是指在公共服务外包合同完成后所产生的费用，主要来源于监督费用以及因某些不可抗力的风险而产生的交易费用。(1)监督成本。公共服务外包的监督不仅包括政府对公共服务承包商的监督，也包括政府对自身体系内部公共服务人员的监督。合同外包中为保障合同外包交易过程中公共利益不受侵害，政府必须承担起制约内部成员行为以及监督外部承包商的法定义务。无论是政府对服务承包商的监督还是对政府体系内部的监督，都将产生相应的监督成本。有学者强调指出：为公众做个好交易不只是取决于是否要签个合同、合同给谁，而是取决于合同从头到尾整个过程的管理(菲利普·库珀，2007)。(2)过失成本。由于公共服务合同外包过程中某些过失流程的设计或者操作，造成了公共服务质量或效率的下降，为保证原先的公共服务质量或效率，必然需要投入更多的人力、财力和时间成本来弥补，如此一来过失成本问题随之而产生。有时候，“竞标成功的承包商很可能拥有政府只能靠时间流逝才能发现的缺陷，因此，政府在承包商的筛选问题上永远都不可能做到完美无缺，有的时候，一些效率和效力损失(或者像经济学家那样更为文雅的说法——一些效用损失)也都是在所难免的事情”(唐纳德·凯特尔，2009)。 4.其他交易成本 鉴于外部环境的不确定性，公共服务合同外包过程中还存在一些隐性的交易成本，如寻租成本、违约成本、投机成本等。(1)寻租成本。近年来，公共服务外包过程中的腐败问题屡屡发生，不少服务承包商为了逃脱职责向相关公职人员行贿的现象屡见不鲜，寻租成本可能贯穿从招标阶段一直到履约完毕的整个过程(黄新华，2003)。(2)违约成本。当公共服务承包商在交易过程中发生违约行为时，公共部门需要花时间与精力与之进行沟通协商、寻找法律援助，更有甚者需要重新寻找合适的新承包商继续完成原先外包的公共服务。在此过程中，所费的时间和精力都是因违约所造成的成本。反之，当公共部门在公共服务合同外包交易中存在违约责任时，同样会带给公共服务承包商更大的财政压力与新的交易成本(Oliver E.Williamson，1975)。(3)投机成本。政府与服务承包商之间这种天生固有的信息不对称问题，使任何一个实施对外承包的政府都面临着严峻的代理问题。承包制在决策者和项目结果之间的直接权力链上做了一个缺口，并用新的问题代理了老的问题。这就意味着，结果肯定不会是最令人满意的；同时，这种做法也会强行增加成本，特别是监控成本，从而使得交易变得更加昂贵，而这种交易成本反过来又会降低竞争理念中的效率(唐纳德·凯特尔，2009)。 三、影响公共服务合同外包中交易成本的因素 公共服务合同外包各个环节中均蕴含着交易成本，交易成本问题不仅带给合同外包以严峻挑战，同时亦增加了合同外包结果的不确定性。为此，在公共服务合同外包实践中，如何科学和恰当地降低交易成本就成为改革者必须慎重考量的议题。从理论上看，要寻求降低和控制服务外包中交易成本的治理策略首先就必须厘清交易成本的影响因素，做到有的放矢，对症下药。 (一)特定交易因素 1.资产专用性 资产专用性是指特定资本转为它用的程度，高资产专用性意味着具备特定的用途，如转为它用则会降低其原有的价值甚至失去价值。因此，在公共服务合同外包的过程中，高资产专用性的不可替代性与特殊性使得部分公共服务承包商在投标过程中占据了竞争优势，更有甚者会存在一些“敲竹杠”的现象。在此情况下，更换承包商更有可能增加公共服务合同外包中的外部交易成本。因此，在合同外包的过程中，资产专用性越高，需要花费的成本也就越高，越不利于实施外包；反之，资产专用性相对比较低的情形则会有助于降低外包中的交易成本，在此情况下推行合同外包的效果往往会更为理想一些。 2.交易频率 交易频率是指交易发生的次数(田小平，2011)。资产专用性越高的公共服务就越需要通过高频率的交易来控制成本，原因在于公共服务合同低交易频率容易滋生投机风险从而导致交易成本的增加，而高频率的交易会使服务外包双方达到相互的默契度，实现专业治理以降低交易成本的产生。对政府而言，要想利用服务承包商提供稳定而又有效益的公共服务，合同双方通常需要长时间的合作交易，结果引发的一个情况就是政府与特定服务承包商的关系将变得非常微妙，同时加重了政府对于特定承包商的依赖程度。大量实践表明：政府若是与一个特定承包商之间存在长期的合作关系势必影响潜在服务承包商的公平竞标，不利于服务外包市场的有序发展；同时，此种情况也为日后政府更换服务承包商增加了难度，从长远看无疑会影响合同外包中的交易频率。 3.交易不确定性 交易不确定性是指交易过程中存在风险的可能性。人的有限理性决定了人们无法事先预知未知环境中存在各种风险的可能性。就合同外包而言，可能存在的不确定性如下：(1)“寻租”行为。合同外包引进了市场交易这样一个充满了非行政性规则和不确定的过程，大大增加了政治与行政机关及其人员自由裁量的范围，在管理边界交叉的情况下，大量的资金流由于缺乏健全的法律监督和非正式制约机制，带来了权力寻租的机会(敬乂嘉，2009)。我国正处在一个关键的转轨时期，经济、社会的高速发展与法制环境不健全同时存在，大规模的合同外包不可避免地面临着腐败的风险。(2)承包商的违约行为。有很多原因可能导致这种情况的发生，包括纯粹的能力不足、投资不足、管理不力、承包商过失或者破产。(3)合同内容的不确定性。考虑到决策者有限理性以及外部环境的变动性与复杂性，要制定一个周全、完备的合同几乎是不可能实现的事情，因为“任何契约都不可能明确地预见到私人供应商可能碰到的所有情况。相反，契约是一个框架，是一套指导将来拾遗补阙的默认规则”(朱迪·弗里曼，2010)。事实上，在某些情况下交易双方甚至希望契约具有模糊性，例如，契约当事人彼此熟悉，是重复博弈者，而且相互之间建立了信任关系。即便如此，模糊性还是会阻碍有效的监督，导致交易成本的攀升。 (二)市场环境资源因素 1.市场竞争力表现不够 为合理控制交易成本，政府部门常用的手段是强化对合同外包的承包商进行资格与供给能力的评估。这样一来，规模大的第三方(承包商)在竞争中显然占据着优势地位，在合同外包过程中容易居于主导角色。然而，目前中国公共服务外包行业存在的劣势十分明显：一是承包商规模小，技术与管理水平有差距。根据加拿大政府外包项目的操作经验，一般3 500～4 000人的规模才能拿到大的订单合同，而目前中国大部分服务外包企业规模普遍偏小、实力较弱，缺乏承接大型项目的能力。二是由于中国公共服务外包发展起步较晚，具备较强的管理才能、能够独立开拓市场的服务外包中高端专业人才亦是十分稀缺，因而承包商要花费较长时间和成本进行培训工作，更难以找到具备优秀的管理能力、丰富的工作经验以及熟悉国际惯例的高层次人才。上述情况的存在不仅降低了公共服务合同外包行业的市场竞争力，同时也在相当程度上增加了服务外包中的交易成本。 2.人力资源储备不足 在全球范围内，许多国家合同外包早已超出提供有限的商品和服务的范围，而覆盖了公共服务的所有设计和方式，政府在这些领域表现得越来越像一个合约转包商(欧文·E.休斯，2001)。伴随着公共服务合同外包规模的快速增长，作为第三方的服务承办商对公共服务生产人才的需求也随之增长。就我国情况而言，合同外包领域人才培养状况是不容乐观的，尽管每年高校毕业生高达六七百万左右，但是涉及具备服务外包的人才培养是非常有限的，更遑论有关公共服务外包方面的人才培养。这种情形使得服务承包商不得不花费高昂的费用与成本寻找和物色专业对口的高端技术人才，必要时需通过组织内外的交流、培训和学习等方式加以培养，交易费用随之攀升。 (三)人的因素 1.人的有限理性 首先，由于市场环境的错综复杂，公共部门在交易过程中必然面临诸多的不确定性，势必会增加交易成本。其次，在公共服务合同外包决策的过程中，公共部门或者公务人员对事物的认知能力是有限的，会存在信息掌握不足或信息获知的不对称性，从而使得合同决策过程中相关成本的大幅度增加。正如威廉姆森所言：“理性有限是一个无法回避的现实问题，因此就需要正视为此所付出的各种成本，包括计划成本、适应成本，以及对交易实施监督所付出的成本(威廉姆森，2002)。” 2.机会主义行为 机会主义行为是指行为者为了谋取个人利益隐瞒信息，从事以公谋私的行为，试图从中获得更大的利益，例如违约行为、投机取巧、虚假广告、寻租行为等。公共服务合同外包的过程中不仅存在承包商虚假夸大自身的能力致使政府蒙受损失的行为；同时在行政体系内部也可能因行政部门内部人员的腐败或寻租行为产生额外的交易成本。政府在对外承包的时候往往会假定承包商比自己知道得多，而且可能比自己做得更好。这就意味着政府的知识可能还不足以选择最好的承包商，同时也意味着承包商可能会选择逃避的机会(唐纳德·凯特尔，2009)。客观来看，合同外包的各个环节中都可能充斥着机会主义行为，机会主义行为的广泛存在助推了合同外包的交易成本。 四、公共服务合同外包中交易成本治理面临的挑战 前述分析表明，交易成本问题对于合同外包的结果有着重要的影响，合同外包中交易成本的治理与控制问题成为改革者必须直面的一个棘手难题。从实践来看，交易成本的治理面临着法律制度缺陷、政府监管能力缺陷、服务承包商供给能力缺陷以及绩效评价的困难性等多重挑战，能否有效地应对和克服相关挑战是治理合同外包中交易成本的关键所在。 (一)合同外包的法律制度存在缺陷 在推进我国公共服务型政府建设过程中，从中央政府到地方政府纷纷颁布了扶持公共服务合同外包的相关政策，出台了一系列的条例与办法。早在2009年，宁波市政府就出台了《宁波市政府服务外包暂行办法》，办法以建设服务型政府为目标，根据国家有关法律规定，在全国率先出台了专门办法，建立了政府服务外包全过程的完整制度，特别是针对政府服务外包的范围、程序、监管措施等内容作了重点规定。2013年国务院办公厅颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，强调要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，进一步转变政府职能，要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。2015年年初，财政部印发了《政府购买公共服务暂行管理办法》，再次强调要按照公开、公平、公正原则，坚持费随事转，通过公平竞争、择优选择方式确定政府购买服务的承接主体，建立优胜劣汰的动态调整机制。毋庸置疑，我国公共服务合同外包的法律政策环境正在逐步完善，合同外包日渐朝着规范化和法治化的方向发展。但同时也需要清醒地认识到，与国外政府开展合同外包相比较，现行法律、法规仍然有待完善，从宏观上看，在有关服务外包(官方习惯于称其为“政府购买公共服务”)的顶层设计中仍然缺乏一部专门的法律、法规对公共服务外包加以明确规定，原有的《政府采购法》只是笼统作了相关规定，而后续的政府规章和管理办法尽管对政府购买公共服务做出了相对详细的规范，但是从权威性上看仍然是不够的，此种情形显然不利于合同外包的开展，为防范和控制服务承包商的机会主义行为增加了困难，尤其是在政府与服务承包商关于合同外包事宜存在争议的情况下，在争议解决途径的法律适用方面未能作出清晰的规定，给合同外包埋下了法律隐患，间接地增加了合同外包的交易成本。 从境外实践经验看，美国、英国、澳大利亚等主要国家(地区)，均有国家(地区)层面对公共服务外包的立法。以澳大利亚为例，在1997年颁布《财政管理与责任法》和《联邦服务提供机构法》，规定了政府公共服务外包细则(王凌燕，2013)。这部法律的出台，遏制了机会主义者钻法律漏洞现象，同时也降低了因交易环境的不确定性所造成寻租腐败、违约、职责不明确等不良后果的发生概率。另外，公共服务合同外包的具体实施内容对于交易成本的影响也是关键的，甚至会直接影响合同外包成果的成败。倘若外包合同内容不明确，即外包内容的不确定性，造成外包风险的增大，结果非但不能达成服务外包的预期目标，甚至会给财政带来负面的影响。因此，明确规定合同内容十分关键，只有通过法律形式明确加以规范，降低交易的不确定性，才能促使公共服务合同外包顺利进行，以有效控制交易成本。 (二)政府合同监管能力存在缺陷 政府将公共服务外包给承包商，事实上并未减轻政府的职责，尽管从形式上看政府退出了公共服务生产环节，但随之加重了政府对外包合同及外包过程的监管职责。公共服务外包在某种程度上只是政府主导的一项对外市场公共服务合同交易，要确保交易的经济性和有效性，就必须加强政府监管能力建设，任何脱离政府监管的合同外包都注定是会失败的，因为服务承包商的目标追求与政府的目标追求之间存在难以弥合的冲突，这也是政府有别于其他部门的核心所在(詹国彬，2013)。在市场环境既定的情况下，政府监管能力的高低将直接影响和关系到合同外包的绩效结果。 审视我国政府合同外包监管的现状，结果不容乐观，存在的缺陷十分明显：一是监督人员不足。为减少政府财政开支，政府试图改变传统的“养人不办事”模式，通过减少有效编制的方式来得以实现。但随着公共服务外包项目的不断增多，缺编人员造成了部分公共服务外包“无人监管”的现象，后期合同执行阶段中政府就需要增加编外人员投入监管外包过程中，这就额外地增加了交易成本，同时也无法保证客观地评价外包过程的公正性和公共性。二是监管力度不够。公共服务承包商(私人部门)的经营活动是以盈利为目的的，部分承包商为了降低自身的经营成本获得更高的利润，不惜通过降低公共服务生产质量或提高服务价格的方式来实现。加之我国目前服务外包的市场还不够成熟，政府也缺乏相关监督经验，如此势必会削弱政府的监管效力。三是监督责任意识的薄弱。公共服务外包之后，部分政府将相应的监督责任也就转移给私人部门，似乎公共服务供给的好坏与政府无关，对待公共服务合同外包业务的责任意识非常淡薄，致使政府监管形同虚设。四是专业知识与能力不足。对于具体的公共服务诸如基本医疗服务、环卫服务、养老服务、社工服务等不少服务的专业化程度要求事实上是很高的，这对政府监管人员的素质提出了较高要求，如果缺乏专业化的知识和经验，要实施有效的监管几乎是不可能的事情。此外，政府目标经常是模糊不清的，不明确的目标致使承包商从一开始就有为不良绩效进行辩护的理由(唐纳德·凯特尔，2009)，这也在客观上增加了政府监管的难度，削弱了政府的监管能力。 (三)服务承包商的供给能力存在缺陷 我国公共服务合同外包的起步虽晚，但其发展势头却是十分迅猛。但是，我们应该认识到在中国服务外包仍然是一种新兴行业，尤其是涉及公共服务领域，尽管从历时性视角看，我国公共服务外包市场已经取得了显著的发展，但是面对日益旺盛的公共服务需求，公共服务外包市场的发育仍然显得有些滞后，公共服务外包市场的供给能力难以有效满足公共服务外包需求，造成此种情况的原因有如下两点： 一是社会组织和社会企业在规模和数量上存在不足。由于我国公共服务合同外包的组织或社会企业无论是在规模还是在数量上均存在不足，与西方发达国家相比差距仍然十分明显，无法形成核心竞争力。从公共服务外包的市场来看，要形成良性发展的局面首先就必须具备相当数量和规模的社会组织或社会企业，离开这个基本前提，公共服务合同外包的效果就难以保证，因为合同外包本身并不足以带来效率的提升和成本节约，真正发挥作用的是合同外包背后所蕴含的竞争机制，而社会组织和社会企业发育程度不高的结果会严重削弱竞争机制的作用，造成低竞争甚至是没有竞争的格局。 二是服务承包商的专业能力有待提升。以浙江省为例，2013年全省合同外包总规模达975.94亿元，其中84.63%由中小企业分享，承接政府公共服务总量严重不足。市场和社会力量承接政府公共服务总量不足的背后凸显出公共服务配套政策的不完善，尽管出台了社会团体公益性捐赠税前扣除资格和非营利组织免税资格等优惠政策，但由于手续繁杂，需要向财政、民政、地税和国税四部门申报通过才能获得，导致目前全省只有277个社会组织获得公益性捐赠税前扣除资格，1 490多家社会组织获得非营利组织免税资格。同时，各地、各部门在具体的实践中，政策整合的力度不够，在人才管理、职称评定、专职工作人员社会保障等方面没有形成长效化、制度化的政策体系，存在外包程序不规范、外包条款不严谨、外包对象的人情化等现象，严重影响服务承包商专业能力的提升。 (四)合同外包的绩效评价困难重重 政府实施合同外包后，如何科学和客观地评价服务外包绩效是一大关键因素。如同休斯所警告的那样，“绩效评价的缺失并不是一种严肃的选择”(Hughes，1998)，因为绩效评价不仅能为政府实施服务外包的决策提供科学依据，也是政府对外包实施有效监管的重要手段，更是政府履行公共责任和维护公共利益的职能要求。但是，要科学和客观地评价公共服务合同外包的绩效并不容易，可谓是困难重重。 首先，公共服务绩效的复杂性削弱了其可评价性。公共服务的公共性决定其目标追求是多元的，在某些情况下不同目标之间甚至是相互矛盾的，例如民主与效率、成本与质量等，其结果是大大地增加了公共服务绩效的复杂性。按照Boyne的观点，公共服务绩效的指标至少涵盖：产出(定量和定性)、效率(每单位产出的成本)、服务结果(处理平等和影响等问题)、反应度(消费者对服务的满意程度)、民主的结果(如参与和责任)(Boyne，2002)。毫无疑问，公共服务绩效指标的多元性与复杂性客观上削弱了公共服务的可评价性，使得公共服务绩效评估结果在科学性、客观性和权威性上始终难以摆脱各方的争议与质疑，以至于有学者认为：“企图将绩效评价的手段与公共组织文化和政治因素相互兼容是相当不理性的(Holloway，J，1999)。” 其次，合同外包的引入导致了政府公共责任的模糊性。合同外包意味着在政府领域中为市场与社会力量的进入提供了一个通道，结果导致政府对其私人和非营利伙伴的依赖性也在持续增长，这就意味着政府在许多情况下的成功很大程度上要依赖这些伙伴的绩效质量，而这种依赖性也引发了治理和问责性方面的严重问题(唐纳德·凯特尔，2009)。同时，政府与服务承包商在一个相互依赖的关系中变成了合作伙伴，而不再是一个与关系不太远的卖方讨价还价的买主。这些不断发展的公私伙伴关系，包括因社会服务而与非营利部门建立起来的实质性联系，已经模糊了部门之间的界限，使得公共责任和私人责任之间更加难以区分，结果是进一步加大了绩效评价的难度。 最后，合同外包影响了政府评估能力的建设与提高。掌握公共服务的专业知识和技能，熟悉公共服务的生产与流程、把握公共服务的相关信息是有效开展绩效评价的根本前提。但是，公共服务合同外包在加剧政府对私人部门依赖性的同时，也面临着日益远离公共服务生产和丧失相关领域的专业、技能与信息的危险，使得政府在开展绩效评价活动的过程中难免陷于被动局面，力不从心。为切实加强政府评估能力建设，必须要招聘、培训和留住公共部门中一些高素质的公共管理者，使得他们能够娴熟地运用包括计算机、软件和咨询建议在内的管理工具(杨欣，2012)；同时，还需要考虑引入第三方评价力量的介入，通过发挥第三方评估的客观性、公正性和专业性等优势，实现能力互补，提高政府在服务外包中充当精明买主的能力。 五、公共服务合同外包中交易成本的治理策略 有学者指出：民营化只有在市场良好、信息充分、决策张弛有度和外部性有限的情况下才能发挥最佳效用；而在外部性和垄断存在、竞争受到约束、效率不是主要公共目标的情况下效果最差(John R.Chamberlin and John E.Jackson，1987)。可见，即便是作为民营化改革中最受欢迎的政策工具，合同外包的结果依然存在诸多的不确定性，为改善合同外包成效，降低合同外包结果的不确定性就必须高度重视合同外包过程中的交易成本问题，采取行之有效的举措千方百计地控制交易成本，可供选择的治理策略包括法律策略、监管策略、竞争策略和评价策略。 (一)法律策略：完善合同外包的法律法规，通过法律制度建设降低交易成本 考虑到外部环境的不确定性，影响公共服务外包中交易成本的因素很多，只有对服务外包中每个环节加以制约，才是公共服务外包得以成功的重要保障。在十八届四中全会提出“全面推进依法治国”总目标的指引下，积极推进公共服务合同外包的法治建设，无疑将有助于约束和控制合同外包的交易成本。为此，一要明确规范公共服务合同外包的范围，对适用范围要合理界定清楚，哪些服务适合外包，哪些服务不适合外包，政府需要加以科学、合理的界定。同时，界定的标准必须符合维护和增进公共利益的基本宗旨，政府在制定相关法律、法规的过程中必须坚持“公平、公正、公开”的原则(王凌燕，2013)。美国学者Alfred V.Aman(2000)教授认为：“合同外包最大的外部性是民主赤字，因为它严重削减了公共参与机会，现行行政法必须对此进行反思和回应。”可见，将符合公共价值的结果嵌入有关服务外包的法律规范中是当代行政法应有的使命与担当。二要明确违约责任。公共服务合同外包过程中，不论哪一方公共服务的参与人违反各自责任及义务都应该受到相应的处罚，相关的法律、法规必须对此加以明确规定。同时，针对现实服务外包实践中出现的寻租与腐败现象，包括主动索贿和被动受贿等，在有关合同外包的法律、法规制定中必须明确指出对此类行为的相关处罚，可适当加大处罚力度以减少权力“寻租”，以期做到防微杜渐，为合同外包提供一个健全、完善的法律环境。 (二)监管策略：努力强化政府的监管职能，依托监管能力建设降低交易成本 美国、加拿大、英国、德国、日本、瑞士等国运用公共官员调查、对比研究、跨部门计量经济模型等方法进行调查，结果显示：在服务水平和服务质量保持不变的前提下，将管理与监督合同实施的成本计算在内，合同承包平均节省约25%的费用(E.S.Savas，1992)。尽管如此，关于合同外包问题仍然充斥着大量的争议，因为合同外包并不必然带来效果的改善，合同外包之所以能够奏效绝非是单纯的市场机制在发挥作用，是否具备良好的监管能力对于外包结果的影响实际上同等重要。即便那些更易于明确的职能，或者是因为自愿限制，或者是因为对契约管理不熟悉，行政机关仍然很难对绩效进行监督。监督不力反过来使得确定外包是否会带来期望的结果变得困难重重。因此，在合同外包开展过程中，政府必须依托于监管能力建设，通过强化合同外包的职能，以增强其控制和驾驭合同外包的能力，正如美国学者凯尔特所说的：“必须充当一个精明买家，政府对外承包的核心职能越多，政府在监管能力建设方面的问题就会越严重。政府必须保证其管理承包合同的能力也许比在任何特定市场中保证竞争更为重要(唐纳德·凯特尔，2009)。”政府不仅要对服务外包中的交易成本进行监督，将交易成本的影响因素降到最低，而且要对服务质量进行审核，对一些偷工减料，损害公共利益的承包商严加处罚，甚至列入黑名单。只有加强对服务外包的监督力度，才能有效地降低交易成本，达成服务外包的改革目标。 (三)竞争策略：扶持和培育服务外包市场，运用市场竞争机制降低交易成本 公共服务合同外包之所以能够得到广泛的应用并获得好评，表面上看是因为其在缩减政府规模、控制财政预算、节约服务成本、提高效率方面具有无可比拟之优势，本质上是管理主义的复兴，代表着一种新的管理哲学。管理主义属于一种信念，私营部门在效率方面具有无可比拟的优越性属于一种信念，民营化和竞争机制的引入可以提高公共服务绩效也属于一种信念，这些信念组成某种信念结构，共同导致了市场化改革的浪潮(唐纳德·凯特尔，2009)。公共服务供给由政府转向市场之后，问题的关键不在于是公共部门还是私人部门，真正发挥效用的是市场机制所带来的竞争，只有存在充分的竞争才能在公共服务供给过程中产生一种持续改进的动力，迫使服务承包商专注于公共服务的成本控制、质量改进和管理创新。如果公共服务合同外包过程中缺乏有效的竞争，公共服务供给绩效的改进就难以获得持久的动力，容易导致公共服务供给从政府垄断转为市场垄断，而在缺乏政府有效监管的改革环境中，市场垄断公共服务的结果往往比政府垄断的结果要糟糕得多(詹国彬，2015a)。实践中，如果没有成熟、优秀的市场主体就无法形成竞争网络，也就无法构成产业化的组织基础，没有良好的公共服务产业化就无法进行市场化，政府就无从监管，企业经营风险激增，最终会损害社会福利(J.J.拉丰、张昕竹，2004)。因此，在合同外包过程中必须高度重视竞争问题，绝不能盲目地开展合同外包，应该充分考虑到市场环境和市场竞争问题。审视当下我国公共服务改革的市场环境，可谓是不容乐观，尽管从历史视角看我国市场经济的发展和市场主体的发育已经取得长足的进步，但是具体到服务外包而言，受“政社关系”定位之影响，我国社会组织在“吸纳与控制”的思维下获得了有限的发展，结果导致具备良好资质、能力和信誉的社会组织数量远远不足，无法满足政府购买公共服务的强大需求。服务外包中政府往往面对的是一个发育很不充分的市场环境，存在“供给方缺陷”(supply-side imperfection)，这对于降低服务外包交易成本和改进服务外包效果是十分不利的。为此，政府必须摆脱控制和约束社会组织发展的传统理念，秉持前瞻性的眼光和开放的心态积极扶持和培育服务外包市场，努力为社会组织的成长与发育提供一个良好的政策环境，不断增强社会组织承接公共服务的能力，只有形成了发达的社会组织服务网络体系，才能在未来的合同外包中充分发挥竞争机制的作用以降低交易成本，获得更多成本收益比高的公共服务。 (四)评价策略：引入独立的绩效评价机制，利用绩效评价机制降低交易成本 作为一种新型的治理工具，服务外包的绩效结果究竟如何是社会各方始终高度关注，也是备受争议的一个热门话题。在合同外包大行其道和蔚然成风的改革浪潮下，这种看似存在矛盾的现象其实不难理解，尽管合同外包许诺了包括降低服务成本、提高服务效率、改善服务态度、鼓励经营管理创新等种种好处，但是，这些美好的目标事实上仅仅是存在可能性而已，并不意味着合同外包一定能够达成上述目标。在公共服务改革实践中，只有拥有一个精明能干的政府、竞争充分的市场以及政府与承包商间良好的合作关系，上述美好愿景才有可能得以实现，否则合同外包的失败乃至于逆向合同外包(adverse contracting-out)的发生将是在所难免的事情(詹国彬，2015b)。为成功地驾驭和实施合同外包，除了法律规范、政府监管以及市场竞争以外，还需要积极关注服务外包的绩效评价问题，绩效评估的实质是以结果为本，以目标为准，以低成本取得高效益，设立一系列办法(包括评价指标)来评估服务外包的过程(王雁红，2015)。只有精心地开展服务外包的绩效评价，才能准确地衡量和客观地反映服务承包商的绩效结果，才能为政府实施有效的监管以及发现服务外包的缺陷与问题提供有益的帮助和准确的信息，才能为政府改进服务外包绩效提供明确的方向与路径。相较于欧美发达国家，我国目前关于某一类公共服务项目合同外包平均成本节约的经验性数据十分缺乏，财政部尽管每年都会公布政府采购节约程度的相关数据，但这一指标仅仅反映在预算范围内的政府支出节约程度，未能在公私部门之间开展有针对性的比较，而地方政府在相关工作的推进中呈现出明显的零星化和碎片化之特征，加强公共服务外包的绩效评价工作可谓迫在眉睫、刻不容缓。为此，建议在合同外包绩效评价工作中引入独立的专业评估机构，积极开展第三方评估。第三方评估机构由于与政府之间没有直接的隶属关系，具有不被政府所控制的相对优势，在实施公共服务评价过程中能够更好地彰显评估结果的公正性、专业性与可信度，促使政府与服务承包商在合同外包的过程中恪尽职守、忠诚地履行好彼此的职责(詹国彬，2014)。总之，只有构建一个全程化、常态化和独立化的评估体系，才能给政府和服务承包商等利益相关主体施加持续的压力，迫使合作双方努力地专注于服务成本控制、效率提升、管理创新、质量监控等工作，为公共利益付出最大的努力。标签：公共部门论文; 业务外包合同论文; 人力资源服务外包论文; 合同管理论文; 有效合同论文; 管理成本论文; 项目外包论文; 治理理论论文; 有效市场论文; 费用管理论文; 市场管理论文; 过程能力论文; 政府服务论文; 内部交易论文; 有效供给论文; 合同管理办法论文;