中国农村经济制度变迁绩效的理性思考，本文主要内容关键词为：绩效论文,中国农村论文,经济制度论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立60年来，中国农村先后实行两种不同的体制：前30年基本上是实行计划经济体制，后30年则处在从计划经济体制向市场经济体制转变过程中。虽然市场经济体制基本上建立起来，但还很不完善。在过去的60年，中国农村为什么要先后实行两种不同的经济体制，这两种经济体制之间存在什么关系，它们各自发挥什么样的作用，对解决“三农”问题带来什么效应？为什么计划经济体制无望解决“三农”问题，市场取向改革至今也没有能够解决好“三农”问题？所有这些问题都值得我们作深入的研究。
一、与计划经济体制相辅相成的中国农村经济制度
与计划经济体制相互依存的中国农村经济制度的形成与发展，在很大程度上受制于当时中国政府所选择的优先发展重工业的赶超型经济发展战略。对经济异常落后的我国来说，倘若选择农、轻、重为序的国民经济发展战略，即在发展农业和轻工业的基础上再发展重工业，必然要经历极其漫长的时间，才有可能进入经济发达国家行列。而为了尽量缩短这个过程，在经济发展的起步阶段，被迫暂时牺牲农民和农业的利益，以便迅速动员一切可以动员的经济资源，确保工业、尤其是重工业的优先发展。重工业是资本密集型产业，选择重工业优先发展的经济发展战略，对农业提出的要求是：在使用价值形态上为国家工业化提供所必须的农产品；在价值形态上为国家工业化提供最低限度的启动资本。在中国工业化过程中，资金从农业流向工业、从农村流向城市，是一种必然趋势，而在其进程中则是采取强行压低农产品价格，以工农产品价格剪刀差的方式，来实现资金转移的。
以强制压低农产品购销价格为特征的农产品统购统销，是违背等价交换原则的，为了推而行之，势必辅之一整套强制性措施。例如，在生产领域直接下达指令性指标，严格控制生产的范围和领域，以降低农产品生产的机会成本；在流通领域，对主要农产品实行高度集中的国家垄断，限制乃至关闭城乡自由贸易；在分配领域，寓分配于交换之中，对农民一手低价收购农产品，一手低价供应生产资料；对城市居民，一手低价供应农副产品和其他社会福利，以及低价供应原材料，压低企业的生产成本，一手通过财政手段集中城市工商各业的超额利润，并投入于重工业领域。对主要农产品实行统购统销，由此引发两个基本问题：一是如何保证农产品低价收购的实现；二是如何保证农业在缺乏价格刺激的情况下，得以维持并有所发展。农村人民公社体制通过农村微观经济主体再造，为强制性农产品统购提供组织制度保证。以强化国家行政干预为特征的政社合一的农村人民公社体制，在国家与农民之间形成利益缓冲体，它既能在国家与农民之间发生利益冲突时，起着缓冲的作用，又便于政府贯彻自己的意图，落实农产品生产与收购的指令性计划。
政社合一的农村人民公社，就其实质而言，是国家控制农村经济权利的一种形式。这集中表现在国家通过指令性的生产计划、农产品统购统销、限制农产品自由贸易、关闭农村要素市场以及隔绝城乡人口流动，使国家实际上成为农村人民公社生产要素（土地、劳动力、资本等）的第一决策者、支配者和受益者。农村人民公社在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。农村人民公社虽然也占有生产要素，但却无力抵制国家对这种集体占有权的侵权。农村人民公社从其诞生的那一刻起，就始终处在国家的严格控制之下。国家对农村人民公社的控制，并不亚于对国营企业的控制。如果说有区别的话，就在于国家严格控制农村人民公社，但却不对其控制的后果负责，而国家严格控制国营企业，则以国家财政担保其员工就业、工资和其他福利。
计划经济体制下的中国农村经济制度，在发挥为赶超型工业化战略提供资本原始积累、在较短时间内初步建立起较为完整的现代工业体系的正面效应的同时，也潜伏着一定的负面效应。这集中表现在导致农业部门收入的过度流失和农业资金被过量提取，既不利于实现农业扩大再生产，也不利于增加农民的收入。至1978年，全国农村居民人均年纯收入只有74元，三分之一的生产队人均纯收入在50元以下，连温饱问题都没有得到解决。当时平均每个生产队的积累还不到1万元，有的地方甚至连简单再生产都不能维持。农业投资长期处于低而不稳的状态，必然导致农业生产发展相当缓慢，并经常出现大幅度波动。由于较长时期从农业部门抽走的资金过多，而大量剩余劳动力却滞留在农村，使得农业生产手段长期落后，劳动生产率难以提高，城乡关系和工农关系很不协调，“三农”问题越来越突出。在中国工业化过程中，虽然工农业产值的比重已由建国初期的3∶7转变至1978年的7∶3，但并没有改变国内人口在城乡之间的分布和劳动力的就业结构。也就是说，并没有改变国民经济的二元结构。
二、中国改革是从计划经济体制最薄弱环节的农村率先突破的
如果说，中国农村经济体制改革，在很大程度上表现为自下而上的改革，那么，城市的经济体制改革则更多地表现为自上而下的改革。与其相联系，城市职工对经济体制改革的积极性，远不如农民群众对经济体制改革的积极性。从长远看，中国的经济体制改革，不仅会给农民群众带来物质利益，同时也会给城市职工带来物质利益。但就经济体制改革的某一个阶段而言，情况则不完全是这样。中国经济体制改革之所以率先从农村突破，并迅速打开局面，是不能单纯从政府的意愿和行为来解释的，它同广大农民群众表现出来的自发的改革积极性有很大的关系。[1](P61-62)中国农村经济体制改革的起步阶段，往往具有超前的性质，即农民群众自发构造的制度安排，在某个时期内是超过政府设置的制度供给范围的。中国政府对包产到户的政策，从“不许搞”到“多数地方不要搞”再到“马克思主义合作制理论的新发展”，就是这一项大政策从酝酿到提出再到逐步成熟的演变轨迹。
在中国农村经济体制改革过程中，人们把家庭承包制和乡镇企业的兴起，称为中国农民的两项伟大创造，这两项伟大创造也可以说是伟大变革，不仅使中国农村面貌发生深刻的变化，而且对中国的全面改革产生深远的影响。中国农村微观经济体制改革的第一步，就是通过废除政社合一的农村人民公社，实行家庭承包制，把生产经营自主权还给农民。确保农村微观经济组织的生产经营自主权与发挥市场机制的调节作用是紧密联系在一起的，甚至可以把它看成是同一个问题的两个侧面。只有把农村微观经济组织从政府的直接控制下解放出来，以市场代替政府引导农户的生产经营活动，农村微观经济组织的生产经营自主权才能得到贯彻落实。在过去很长一段时间，人们都用“两权分离”、“双层经营”的理论来概括中国农村微观经济体制改革的特点，即仅仅看到这是一种经营方式的改革，而没有进一步认识到它同时也是所有制改革。这种认识是不全面的。中国农村微观经济体制改革之所以能够取得举世瞩目的成效，其深层原因就在于既改革了经营方式，又改革了所有制结构。只有实行家庭承包制，农户才有可能成为独立的市场主体，自觉利用生产时间和劳动时间的显著差别，从事副业生产，发展多种经营，进城或就地务工经商办企业。在这个过程中，农民必然要积累属于自己所有的经营性资产，发展自营经济，开展多种形式的合作与联合，以公有制为主体的多种所有制经济共同发展的局面就会逐步形成起来。农户成为独立的市场主体，强有力的激励机制与约束机制使农产品不断丰富起来，农产品供给、运输、储藏、加工、销售等第三产业也就会随之发展起来，这对于建立发达的农产品产业体系和市场体系，起着极大的推动作用。
中国乡镇企业之所以被称为计划经济的“异军”，是因为计划经济体制下的国有企业是“正规军”，中国历来都把国家工业化的希望寄托在城市大中型国有企业，工业化和城市化是同步的，农村只能搞农业。谁也没有意料到在中国的广大农村，也会掀起工业化高潮，大规模发展与“正规军”相对峙的乡镇企业。中国的乡镇企业之所以被称为计划经济的“异军”，还因为它是在计划经济体制的缝隙中生长出来的。在计划经济体制下，生产资料不是商品，不能在市场上自由买卖，只能由国家计划部门统一分配给国有企业或准国有企业（又称大集体企业）。当时农民得不到办工业所必须的基本条件，诸如原料、资金、设备、技术等。他们只能在已有的条件下起步，如发展用泥巴作原料的砖瓦业，有石灰石的地方用小窑制水泥。人民公社时代也发展小型粮食加工厂或小型农机修理厂。一些靠近大城市的农村还为国营企业加工零部件。上述情况到20世纪80年代才出现一些转机。特别是经济比较发达的农村，已经积累了一些资金，农民开始办自己的工业。农民办工业的一个先决条件，就是存在许多国家计划留下的需要填补的空隙。于是，一些小纺织厂、小食品厂、小化工厂、小轧钢厂、小机电厂等应运而生。在中国经济领域里，唯有乡镇企业率先以市场为导向组织生产经营活动，形成了较为灵活的市场机制，这就为中国创建社会主义市场经济体制进行了有益的探索，积累了宝贵的经验。乡镇企业的发展壮大，无疑得益于市场取向改革，从而使乡镇企业较之深深打上计划经济体制烙印的国营企业，有着显著的竞争优势。1984年以来，乡镇企业的年平均增长速度超过20％，整个“八五”期间，年平均增长速度达42％。2005年全国乡镇企业增加值占全国社会生产总值的31.1％，上缴税收占全国税收的20％。乡镇企业实现的增加值占县域经济的70％。乡镇企业不仅是农村经济的重要支柱，也是国民经济的重要组成部分。
三、中国农村市场取向改革为何未能缩小城乡收入差别
中国改革开放30年来，城乡居民的收入差别不仅没有缩小，还呈扩大趋势。具体表现在：1985年为1.86∶1；1990年为2.20∶1；1995年为2.71∶1；2000年为2.79∶1；2005年为3.22∶1；2008年为3.36∶1。这种现象理应不该出现，因为中国市场取向改革是从农村率先启动的，农村是中国市场经济的发源地。1978—1984年，中国曾一度把改革与发展的重点放在农村。国家通过实行家庭承包制，把生产经营自主权还给农民，实现权、责、利的高度统一，极大地调动了农民群众的积极性，再辅以较大幅度地提高粮食及主要农产品的收购价格，支持和鼓励农民发展家庭副业，搞活农村商品流通等政策的实施，农村经济迅速发展。这个时期也是农村经济增长较快、农民收入增长较多的时期。在这6年间，农民人均年纯收入增长15.1％，城乡居民收入差别从1978年的2.37∶1缩小到1.84∶1。这是改革开放30多年来我国农民得到实惠最多的时期。
20世纪80年代，中国城乡居民收入差别不那么悬殊，“三农”问题不那么尖锐，其主要原因是与城乡二元结构相辅相成的计划经济体制还没有受到多大的冲击，农村生产要素还不可能向城市自由流动。而有限度的局部改革又使得农村内部的生产要素可以重新组合，转化为工业化生产力，农业和农村工副业的结合，显著增加了农民的收入，也因此缩小了城乡居民收入差别。1988年底，被乡镇企业吸纳的农村劳动力已占农村劳动力总数的23.8％，在1986—1988年农民净增收入中，有一半以上来自乡镇企业（数据来自1989年中国乡镇企业年鉴）。与此同时，20世纪80年代，城市居民的收入水平还比较低，其消费支出的很大一部分是用来购买农产品的，这也转化为农民的收入，使得城乡居民收入差别不那么悬殊。而20世纪90年代以后，伴随着城市居民收入水平的大幅度提高，其消费结构逐步升级，耐用消费品所占比重越来越大，城市居民收入流入农村的比重越来越小，导致农民收入增长速度越趋缓慢，城乡居民收入差别不断扩大。
特别需要指出的是，20世纪90年代以后，由于最终确立了市场化的改革目标，伴随着市场取向改革的深化，导致农村劳力、资金、土地等生产要素大量由农村流入城市，这是导致城乡居民收入差别不断扩大的重要原因。问题的实质在于，城乡二元结构体制所决定的城乡市场化程度不同，即农村的计划经济因素较多，市场化程度较低。突出表现在农村生产要素市场发育严重滞后，致使农村生产要素以不等价交换方式大规模流入城市。
就劳动力而言，名义上农民可以自由流动，似乎也表现为等价交换，但却被深深打上农民工的烙印。所谓农民工，就是农民的身份还没有改变，在农村还有承包地，又在城市打工。农民工在城市劳动力市场上与市民的待遇是不平等的，即同工不同酬，社会福利待遇差别很大。中国农民工输出省与输入省的经济差距，不是越来越小，而是越来越大，即呈扩大的趋势。根据国家统计局的数字，以2007年为基期，凡是农民工大规模输出的省份，农民人均年纯收入都在三千多元的水平上，而农民工大规模输入的省份，农民人均年纯收入都在六千到八千元。其原因在于低成本的农民工所创造的财富，大部分都留在输入省。
当前中国农村金融体制存在的主要问题是：计划经济色彩浓厚，市场化程度低；金融机构职能定位不明确，很多领域存在空白；农村信用环境恶化，自我发展能力差，再加上农村投资回报率明显低于城市，导致农村大量资金被抽离，资金贫血相当严重。中国农村金融组织体系的现状是：包括农业银行在内的国有商业银行在农村的金融业务基本上是呈收缩状态，尤其是县和县以下地区，而农村合作基金会现在又已经清理撤并，农业发展银行也未有效地发挥农村政策性金融组织的功能，农村信用合作社本来是满足农村金融需求的最主要机构，但是这些年已经基本上失去合作金融的性质。按可比价格计算，1978—2000年，通过各种渠道外流的农村资金达28400亿元，其中通过金融系统流出的资金占同期农村外流资金总额的40.4％；而1994—2000年，通过金融系统流出的农村资金占同期农村外流资金总额的49％，占1978—2000年通过金融系统外流农村资金总额的79％。说明20世纪90年代以来，我国农村正式金融体系不仅没有起到支农作用，反而成为农村资金外流的主渠道。这就必然严重地制约了农村经济的发展和农民收入的增加。
按照中国现行法律规定，农民社区集体不拥有让渡土地权属的权力，当农地改变用途时，要先按照国家建设征用土地的规定，对土地实行带有强制性的征收，即将其收归国有，该社区的农民除按政策规定获得很低的补偿费外，不能分享农地转化为非农用地所带来的巨大增值收益。由于中国的农地价格被定得很低，大体相当于真正农地价格的一半，所以，城市的征地价格与政府补偿费的差价，不仅包括“农转非”的增值部分，同时还包含了部分农地价值。农地价值的流失相当严重。目前各地使用的征地补偿计算方式为“产值倍数法”。这种测算方法往往忽视土地的潜在收益，没有考虑土地对农民所具有的生产资料和社会保障双重功能，也没有体现土地市场供求情况，以及土地改变用途后的增值功能。这样形成的土地征用价格必然是偏低的。农民无权与城市居民同步分享农用地转变为城市建设用地的增值成果，导致城乡居民收入差别越来越大。[2](P247-250)
四、统筹城乡发展是解决中国“三农”问题的根本途径
科学发展观之所以把统筹城乡发展放在其他诸“统筹”之首位，是因为它是当前中国经济社会能否协调发展的关键所在。中国改革发展演变到今天，已经到了这样一个转折点，即农村的问题不能只在农村找出路，必须联系城市发展即城市化探索解决农村的问题；同样，城市化的问题，不能只在城市中找出路，必须联系农村的发展探讨解决途径。这就是统筹城乡发展的真谛所在。固然，城乡二元经济结构是发展中国家普遍存在的经济现象，但中国把城乡二元经济结构制度化，却有明显的体制性特征。无论是计划经济体制下的重工业优先，还是市场经济体制下的过度的工业化、城市化追求，都在强化着中国城乡二元经济结构，表现出持续强化的路径依赖特征。问题在于中国的市场经济体制是政府主导型的市场经济体制，当前存在着的城乡二元经济结构，仅仅依靠市场的力量是很难得到化解的。这就必须发挥政府的主导作用，统筹城乡发展。
中国城市化所面临的诸多问题，与其说是在城市，毋庸说是在农村。我们应当把城市化建设的重点放在农村，也可以说是“反弹琵琶”。这就不难理解，党的十六大报告在论述这个问题时用两句话来概括：“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。”全面繁荣农村经济在前，加快城镇化进程在后。要深刻揭示建设社会主义新农村与城市化健康发展的内在联系，就必须对城市化的内涵有个全面准确的理解。完整意义上的城市化包含两个互相联系、互相补充的内容：一个层次是农村人口向城市集中，包括进城的农民工；另一个层次是转入城市的那一部分人的生存条件、生活方式、生活质量的城市化。我们应当把城市化的重心放在后一个层次上。城市化应当是一个双向互动的关系，而不仅仅是城市单向地把农村“化”过来，还应表现为农村通过自身的发展以及城市文明的普及，逐步地转化为城市。换言之，城市化不仅仅是表现为农村人口向城市转移，而且也表现为城乡差别的缩小，乡村的生存方式、生活方式、生活质量逐渐向城市靠近，乃至最终融为一体。
无论中国的城市化达到多高的程度，总有相当一部分人口留在农村，而这部分农民的发展与城市化是息息相关的。在一个开放的社会，在城市化进程中决不可能存在着世外桃源般的原始农村。农村居民也在不同程度地享受着现代化的成果，即现代城市的文明。有形城市化与无形城市化是紧密地联系在一起的。在城乡差别还相当悬殊的情况下，要加快城市化进程是相当困难的，无论是进城的农民还是当地政府，都要为城市化付出高昂的成本，更谈不上短时间内把亿万农民工转化为市民的可能性。中国城市化进程中出现的“农民工”、“城中村”和“小产权房”，是不可逾越的“三道坎”。中国城市化的难题不在于把农民转化为农民工，而在于把农民工转化为市民。农民工与市民的差别，是一种身份的差别，要剥离附着在农民工身上的种种不平等的差别，并不是一件容易的事情。“城中村”和“小产权房”，也是件不容易解决的难题。仅深圳市，“小产权房”就占住房面积的49％。城市化不是城市居民的专利，农村居民也在城市化，如果农村居民不存在城市化问题，城乡差别怎么有可能缩小呢？我们把农村城市化理解为无形城市化。中国目前正在进行的社会主义新农村建设，从某种意义上说，就是为了启动无形城市化，强化无形城市化，克服有形城市化与无形城市化之间的不协调状况，以促进中国城市化的健康发展。
五、壮大县域经济是实现城乡协调发展的重要载体
发展县域经济是解决中国“三农”问题的切入点。县域经济是以县城为中心，以小城镇为纽带，以广大农村为腹地，以农业为基础，以发展农产品加工业和乡镇企业为重点，城乡一体、工农并进、区域经济特色明显，是中国经济社会功能比较完整的基本单元。与一般意义上的城市经济和农村经济不同，县域经济是城乡融合发展的区域经济，县域经济的实力与活力，不仅制约着城市经济的发展，也制约着农村经济的发展，还制约着社会主义新农村建设的进程。农业产业化、农村工业化和城镇化（发展小城镇），是县域经济发展的重要推动力量，并因此形成了工业化支撑城镇化、城镇化提升工业化的发展格局，推动了县城和中心镇的发展，促进了产业集聚、人口集聚和农民分工分业，形成以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的新机制，增强了城镇对县域经济的支撑作用和对农村的辐射带动作用，为农民提供更多的就业机会和创业门路，促进农民收入持续快速增长。与县域经济的发展、壮大相联系的农村工业化和城镇化过程，是建立在农村经济繁荣、农民走向富裕基础上的，这就有利于缩小城乡差别。
改革开放30年来，浙江省始终坚持强省必须先强县，强县必须先强镇的发展战略，使广大农民群众成为发展县域经济的主力军，推动乡镇企业的“异军突起”和小城镇的蓬勃发展，形成了以城带乡、工农联动、城乡互动的新机制，增强了城镇对县域经济发展的支撑作用和对农村经济社会发展的辐射带动作用。浙江省是全国县域经济最发达的省份，农村居民人均年纯收入已连续24年名列全国各省区首位。浙江省的实践经验表明，凡是县域经济实力较强的地方，统筹城乡发展、推进城乡一体化以及建设社会主义新农村的进程也就较快。县域经济是统筹城乡发展的经济基础，乡镇企业是以工促农的主体力量，县城和中心镇是以城带乡的主要载体。与其相联系的是中国的城镇化既有农村劳动力向城市的异地转移，也有农村劳动力的就地转移，即城市化与农村城镇化。城市化与农村城镇化并举是基于中国国情的现实选择。因为改革开放之前，中国所实行的城市偏向与城乡分割的发展模式，不断强化城乡二元结构，发达的城市与落后的农村向着两极分化，如果实行单一的人口城市化，让农村人口向大中城市过度集中，只能导致城乡差别越来越大。这就不利于改变中国农村经济社会的落后面貌。
六、着力推进城乡基本公共服务均等化
改革开放以来，中国城乡差别之所以会呈扩大的趋势，在相当程度上是由于各级政府尚未摆脱传统的全能型集权管理模式，计划经济体制所固有的城市偏爱惯性并没有改变。中国各级政府离社会主义市场经济体制所要求的公共服务型政府，还有很大的差距。建设社会主义新农村所需要的公共产品和公共服务得不到满足，工业反哺农业、城市支持农村的机制尚未形成。这就要求把转变政府职能、建设服务型政府和完善公共财政体制放在重要位置上，才能为建设社会主义新农村提供所必要的体制保证。各级政府只有通过深化行政管理体制的改革，摆脱传统的全能集权管理模式，减少政府对微观经济主体的行政干预，把着力点转移到全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，特别是注重加强社会管理和公共服务职能，方能建立适应发展社会主义市场经济和建设社会主义新农村要求的公共服务型政府。
加强公共性职能是建设公共服务型政府的首要条件。公共性职能是政府为包括广大农村居民在内的全社会成员提供公共产品和公共服务的职能，政府公共职能缺位是产生城乡社会问题、造成城乡不和谐的重要原因。政府的公共性主要体现在公平公正地面对城乡广大社会成员，无论是城市居民，还是农村居民，在配置资源方面都要公平公正，在提供机遇方面都要公平公正，在分享成果方面都要公平公正，归根到底，在制度建设方面都要公平公正。当前，要把重点放在解决最基础的最薄弱的“三农”问题，要着重于推进现代农业的建设，推进农村基础设施建设，推进农村义务教育及合作医疗制度建设，推进农村最低生活保障制度建设。加快建立城乡基础设施共同发展机制、城乡公共服务均等供给制度、城乡衔接的社会保障体系，促进基础设施向农村延伸，公共服务向农村拓展，社会保障向农村覆盖，向着城乡一体化方向迈进。
［收稿日期］2009－09－10
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