效率、公平的环境依赖与制度选择的原则——均田承包制、两田制与竞标用地制的制度比较与选择，本文主要内容关键词为：均田论文,承包制论文,制度论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行农地使用制度的三个变体的界定及其特征
我国现行的农地制度来源于80年代初期的农村家庭联产承包责任制的改革，其特点是将土地的所有权与使用权分离，即在坚持土地集体所有的前提下把土地（使用权）均分到户。这是一个先由民间自发的诱发性制度变迁，再到政府顺应民意推进的强制性制度变迁，这种制度变迁在实践中大大激发了农民的积极性，极大地促进了农业生产的发展，被公认为中国近代农地制度变革成功的范例。其成功的原因被认为是“家庭承包责任制的制度改革还原了农业家庭经营最优的经营特征和适应农业产业特征的本质规定。就更直接的农业生产而言，家庭经营有效地克服了农业的外部性，增加努力供给程度以及劳动的监督成本为零。”（注：张红宇：《中国农业土地产权政策：持续创新——对农地使用制度变革的重新评判》，《管理世界》（京）1998年第6期第168-177页。）
然而这种制度也不能说是完美的，正是为了克服它的某些缺陷，改革开放20年来，围绕着农地使用权，在农地使用制度方面经历了多样性的制度创新。易可君将我国的农地制度的新模式分为分散流转和集中流转两种类型，主要形成有“转包”、“出租”、“转让”、“抵押”、“拍卖”、“两田制”、“经营权股份合作制”、“反租倒包”、“‘四荒’使用权拍卖”等。（注：易可君：《农村土地制度深化改革模式研究》，《改革与理论》（京），1996年第11期第33-36页。）
对于这些制度创新，笔者认为按使用权获得的竞争程度来分，现有的农地制度可分为三个变体：均田承包制、两田制与“竞标用地制”。其中，均田承包制的使用权竞争性最弱；两田制居中；而“竞标用地制”竞争性最强。
均田承包制是家庭联产承包责任制最初的形态，也是现阶段中国农村最基本、最普遍的农地经营形式，它采取“公平”的办法，将土地按人口或劳动力平均分配到户，农户独立承担从种到收的土地经营全过程，视社区经济发达的情况，社区提供程度不同的服务。作为农民自己选择的农地使用制度，均田承包首先要满足农户的“公平”要求，形成社区内人人享有土地经营的格局，并且要考虑土地的天然肥力差异，将土地按优、中、劣搭配分配给农户，使得农户的土地具有面积狭小、支离破碎的特点。再加上家庭分房和继承，土地不断分割和细碎化现象严重。在这种制度安排下，由于农户人口的经常变动导致农户使用的土地经常因再分配而变动，这种土地使用权的不充分，使得土地流转困难。一般认为它是一种“重公平、轻效率”的制度安排。
两田制最初发生在80年代的山东省，而后在全国推进。它是由社区决策的，制度安排的预期是一方面着眼于更有效地配置社区内土地资源，另一方面着眼于兼顾社区成员获取土地使用权的天然权力。两田制将农地分为口粮田和责任田，将农地的经济发展与社会保障功能进行了分离。口粮田按人口平均分配，约占社区农地总面积的1/3，责任田按人承包、按劳承包和招标承包等三种主要方式承包经营，经营农地为社区总面积的2/3。通过两田制的制度安排，“口粮田”注意社区内人人有份的公平原则，“责任田”则注重效率优先，在社区内部农地使用权可以流转，通过竞争获得。一般认为它是“效率和公平并重”的制度安排。
笔者将完全通过竞争机制获得土地使用权的农地使用制度，称为“竞标用地制”。它包括两大类：一类是规模经营，它指将社区所有的土地通过多种方式集中起来后将其划分为适合规模经营的几片，然后由社区的农户通过投标、竞买或者承包的方式来竞争土地的使用权的一类制度。另一类是指“四荒”使用权拍卖。这两种土地使用权的界定明确，使用期限稳定，而且可以自由地继承、转让、出租、抵押、入股等。一般认为这是一种“重效率、轻公平”的方式。
以上介绍似乎表明：三种变体的效率与公平是相互对立、相互消长的，照顾到效率就要牺牲公平，照顾公平就要牺牲效率，制度的选择似乎就是在公平和效率之间的权衡，因此“两田制”似乎是权衡效率与公平的最佳选择。然而，80年代后期“两田制”在全国的推广过程的不成功经验似乎与此观点相矛盾。（注：张红宇：《中国农业土地产权政策：持续创新——对农地使用制度变革的重新评判》，《管理世界》（京）1998年第6期第168-177页。）因此，三种变体的效率性、公平性如何？何者最优？有没有一个适合全国范围的既有效率又公平的制度安排？这些都是值得继续探讨的问题，下文的分析正是围绕这些问题展开，并企图它能提供较为合理的回答和得出一些对制度选择有用的结论。
二、三种变体的效率分析
什么是产权制度的效率标准呢？黄少安在其论文“产权制度效率标准与资源配置效率标准的关系”中将产权制度的效率标准区分为：马克思主义经济学的生产力标准；新自由主义经济学的“同意的一致性”标准或“契约自由”的标准；以及科斯的交易费用标准。（注：黄少安：《产权制度效率标准与资源配置效率标准的关系》，《中国经济问题》，1995年第2期7-11页。）然而笔者认为这些标准的缺陷在于其相对静态性，仅从制度安排实现后的状况来考察而忽略了考察制度变迁的过程，并且未能区分静态的效率和动态的效率的差异。笔者下文对效率的分析，区分了局部静态的方法和整体动态方法，并指出局部静态方法的缺陷，主张进行整体动态的分析，分析如下：
1.局部和静态的效率分析及其局限性
局部静态的效率分析只关心局部的、“结果”的净产出最大化，忽略整体的净产出和“结果”实现的过程，也就是说它关心的是局部的、终局的资源配置性效益。从农地制度安排的效率来说，它忽略了制度安排的实现过程，把制度安排的预期状况当作制度安排的结果来考察，关心的是这种制度安排下农业部门的“最终”的净产出最大化，即配置性效益。笔者认为，它的影响因素有“规模经济因素”、“交易成本因素”、“外部性因素”以及“风险防范”等因素。为了分析方便，笔者建立了如下模型：假定一个社区有一块土地L，有农户n个，且农业生产函数为F(x,A(x))，其中F为净产出，x为土地的投入量，A(x)表示农业中使用的技术，这里假定土地是唯一的投入要素，技术完全由土地使用的规模决定；假定该生产函数具有规模收益递增的性质（因为随着土地经营规模的增大，先进的技术被使用），即当K＞1时，F(kx,A(kx)＞kF(x,A(x))，进行如下分析：
(1)农业部门规模经济的效率比较
在均田承包制下，制度安排的结果为每个农户经营土地L/n。则由上可知，其净产出为F(L/n,A(L/n))，社区总净产出为n×F(L/n,A(L/n))。
在两田制和竞争用地制下，为了分析方便，我们假设所有竞争性土地为一个农户获得。则在两田制下，L/3的口粮田被均分为n份，每份面积L/3n，2L/3n的责任田归一个农民经营，所以社区总净产出为F(2L/3,A(2L/3))+n×F(L/3n,A(1/3n))。在竞争用地制下，全部土地L归一个农民经营，所以社区总净产出为F(L,A(L))。
由于规模递增的性质，决定了：F(L,A(L))＞F(2L/3,A(2L/3)+n×F(L/3n,A(1/3n))＞n×F(L/n,A(L/n))以上分析可见，由于规模经济的存在，使得一般情况下，竞争用地制的效率最高，两田制次之，均田承包制最低。
(2)资源配置的交易成本比较
市场效率要求资源的使用集中在能创造最大价值的所有者手中，所以资源的流动是效率的前提。在自愿的情况下，资源的流动是一种合作交易，合作的结果是“双赢的”。新制度经济学认为制度安排的目的就是降低不确定性预期、降低交易成本，从而使有效率的合作交易得以进行，因此降低资源流动的交易成本，就能提高效率。由于人的能力差异以及农业经营的规模效益，所以集中是有效率的。笔者认为影响土地集中的交易成本主要因素有两个：“集中一定规模土地要进行的交易的次数”与“交易过程中机会主义行为”。其一，从交易次数来看，均田承包制下，土地被平均分成n份，集中的交易次数最多，而两田制和竞标用地制交易的次数少。其二，从交易中的机会主义行为的严重程度看，均田承包制下，笔者认为交易成本主要是由于均分的强制性造成的。由于均分的性质，实际上是“你想不要也不行”，带有强制的性质。而分到土地就必须缴纳农业税和各种摊派费，这就给实际中的使用权转让造成了阻滞，提高了交易费用，造成资源使用的无效率。不妨假设某农民A是个低效率农民（他耕种土地的收益低于其机会成本），假定使用该土地应交纳的农业税费是C，假设B为一个高效率农民（他耕种土地的收益大于其机会成本），他耕种该土地会得到税费前收益为R(R＞C)。假定他们进行使用权交易，由于双方都想占便宜，A考虑到B会得到一个税费前收益R，会要求一个转让价格p，p＞c且接近R；而B考虑到A不论如何都要缴纳C，会隐瞒收益状况而尽量压价到接近0，这样的行为往往阻滞了土地使用权的流转。而在两田制和竞争用田制下，由于明确了土地竞争使用的原则，通过公平竞争获得土地使用权，很大程度上避免了机会主义行为的产生，大大节约了交易成本。当然，从充分流动的阻滞角度看，两田制由于还有“口粮地”的均分而不易流动，因此交易成本比竞标用地制高。以上分析表明：从资源配置的交易成本看，竞标用地制是最有效率的，两田制次之，均田承包制最差。
(3)市场行为外部性大小的比较
在均田承包制下，市场主体高度分散，力量微小且平均。在两田制下，除了只经营“口粮田”(L/3n)的大部分主体外，还有少数主体通过竞争得以经营“责任田”(2L/3)中的相应部分，市场结构为大部分的主体高度分散和少数主体的集中。在竞标用地制下，市场结构是少数主体的集中的。根据曼瑟尔·奥尔森的集团理论，当农业生产需要提供公共产品（例如农业基础设施，开拓市场，学习容易被效仿的新技术）时，市场结构越分散，市场主体之间实力越平均，由于召集和协商的成本太高和“搭便车”的行为，公共产品越难以得到提供；而有负外部效应的行为在市场结构分散的情况下提供的要比结构集中的情况多，即会产生“公地悲剧”。可见，由于市场行为的外部性的影响，均田承包制的效率最低，两田制次之，竞标用地制最好。
(4)农业生产的稳定性、技术进步的难易程度及农业部门利益的实现能力比较
在均田承包制下，由于市场结构高度分散，每个农户都没有激励进行技术创新，开拓市场能力低，抵抗市场风险能力差，当市场行情波动时往往导致农业生产的剧烈起伏，不利于农业生产的稳定性。另外，由于市场结构的高度分散，使每个农户在同农产品收购者谈判时处于不利的地位，往往导致农业的丰产不丰收，损害农业部门的利益。而两田制和竞争用地制由于市场结构比较集中，他们有足够的动力进行信息收集，市场调查，技术创新，抵抗风险能力大大增强；同时在同收购者交易时也处于相对有利的地位，因为如果本地收购者出低价时，大农户有能力将交易对象转移到非本地的收购者。可见从农业生产的稳定性和农业部门利益的实现来看，竞标用地制的效率最好，两田制次之，均田承包制最差。
毫无疑问，局部的静态的效率分析将导致的结论必然是：竞标用地制的效率最高，两田制次之，而均田承包制最差。但是这种局部的静态的分析的致命缺陷是仅从农业部门的净产出最大化考虑，没有从整个社会相互作用的角度去考察；仅从静态的终局的角度去看问题，没有从动态发展的角度去考察，因此得出的结论现实指导意义不大。
2.动态和整体的效率分析与环境依赖
从动态和整体的观点来看，效率应该是整体的、长期的效率。社会是一个动态的系统整体，各个子系统相互作用、相互影响，局部（子系统）的效率不等于整体的效率，静态的效率不等于长期的效率。一项局部的制度安排不仅作用于该子系统，还通过子系统作用于整个大系统。其效率不仅取决了局部的效率，还取决于它和整个系统相互作用能否顺利进行，且这个作用是否促进整体的效率，也就是说，取决于它与整个系统的耦合、匹配的程度，耦合性越好，效率性越高。
因此评价农地使用制度，应该是看它是否与社会经济整体发展的状况相耦合。我国是一个典型的发展中国家，人多地少的国情决定了经济发展的根本出路在于农村人口的非农化问题，（注：雷原：《我国农地制度的系统变革》，《改革》（重庆），1999年第3期110-114页。）所以具体说，农地使用制度的效率性就取决它是否与农村人口非农化进程相耦合。从局部静态的角度来看，似乎均田承包制是最不利于非农化进程的，因为它不利于土地的集中，不利于农民从农业中脱离；而竞标用地制最能促进农村非农化的进程，因为它可以“迫使”那些在土地使用权竞争中失败的农民快速退出农业生产，所以得出结论似乎是“应该采用竞标用地制”。但这是一种一步到位、简单化、粗暴的做法，它忽略了社会相互作用的系统性，如果社会不能创造出足够的非农化的就业机会，那么这些从农业中退出来的农民往哪里去？靠什么活？欲速则不达，局部静态的分析方法导致的“那种用心良好的拔苗助长的行为”必须导致社会稳定问题而延迟非农化进程。
因此，笔者认为正如技术选择中有个“适用技术”的问题一样，制度安排的选择也有一个“适用制度”的问题，制度选择不是越“先进”越好，还要看它与具体国情相耦合的程度。更具体说，农地使用制度的选择不能只从制度本身对农民非农化的“推挤”（先进）程度来选择，更重要的是应该使它与大多数农民的理性选择相耦合。因为非农化实际上是微观主体在一定的时间、地点、条件下的理性选择的过程，这种理性选择表现在，第一种情况，农民选择从事非农产业，是因为他在一定的环境下预期到从事非农业的净收益比从事农业的净收益更高；第二种情况，农民选择耕种土地，是因为他预期到从事农业的净收益大于他从事非农产业；第三种情况，农民选择耕种部分土地同时从事部分非农产业，是因为他预期到这种选择能给他带来最大收入，从事更多的农业或非农业活动都将降低他的收入。因此，进一步说，制度选择要同大多数农民所处的情况相耦合。笔者认为，当大部分农民处于第一种情况时，就可以选择“推挤”作用较强的竞标用地制；当大部分农民处于第二种情况时，选择均田承包制是适合的；当农民处于第三种情况时选择两田制是适合的。这种制度选择的效率性就体现在“渐进”的性质，在保持最小摩擦的前提下，不断促进生产力的稳定增长，不断促进有利条件的产生，当时机成熟（非农产业发达）时，就可以选择更先进（使用更少的劳动力）的农地使用制度。因此，制度的效率就体现在耦合性、渐进性，任何超前或者落后（与大部分农民所处的情况相比）都将降低制度的整体、长期的效率。
以上分析表明，农地制度的选择就要受大多数农民所处的情况的约束，大多数农民所处的情况决定了与之相适应的制度安排。笔者认为，特定的环境（本文指所处的历史阶段、地理上的资源禀赋、社会经济状况、及农地使用制度除外的正式制度安排和非正式的制度安排）下理性人对未来的预期是相似的，他们的理性选择也是相似的，从而特定环境决定了大多数农民所处的特定情况。反过来说，大多农民所处的情况是由他们所处的环境决定的。具体，这里的环境可以归结为“人地关系”、“农业技术”、“非农产业发达程度”、“社会保障制度”、“农村户籍制度”、“非正式规范”等因素。其中，“人地关系”即人地比例关系，它和“农业技术”共同决定了从农业中取得收益的能力，人均土地越多，农业技术越先进，人们从农业获得收入能力越强；人们从非农产业获得收入的能力受到“非农产业的发达程度”、“户籍制度”、“社会保障制度”以及“非正式规范”的制约，非农产业越发达，户籍制度障碍越小，社会保障制度越健全，人们“守土”的观念越弱，从非农产业获利的能力就越强。这些环境因素共同决定了特定环境下的大多数农民对农业和非农业的预期净收益对比，就决定了大多数农民所处的情况，从而决定了相应的农地使用制度安排。其中，“人地关系”和“非农产业发达程度”的影响比较显著。由以上分析可以推论，①在人多地少，非农产业发达的环境下，人们从事农业的机会成本高，在均田承包制下经营农业无利可图，往往造成大面积农地抛荒，形成巨大的效率损失，此时选择竞标用地制可以促使农地集中经营，因而是有效率的，这同江苏苏南的土地制度试验区的规模经营的成功（注：廖洪乐：《农村改革试验区的土地制度建设实验》，《管理世界》（京），1998年第2期154-163页。）是一致的。②在人多地少，非农产业不发达的环境下，人们有限的收入来源主要从农业中获得，从非农业取得收入的能力不足，农业成为大多数人安身立命的最后保障，这就决定了选择均田承包制是最优的。③在人均地多，非农产业不发达的环境下，人们的收入的主要来源于农业，此时选择均田承包制是有效率的。④在人均地多，非农产业发达的环境下，人们可以从经营土地中获得较高的利益，同时，人们很容易从非农业中取得收入，此时采取适度经营，选择两田制或者竞标用地制是有效率的，这同山东平度县试验区两田制的成功（注：廖洪乐：《农村改革试验区的土地制度建设实验》，《管理世界》（京），1998年第2期154-163页。）是一致的。
综上所述，从动态、整体的角度看效率的意义在于适应性效益，农地使用制度的效率体现在他与大多数农民的理性选择的耦合性上；而大多数农民的理性选择又是由环境决定的，所以归根结底，环境决定了一项制度的效率性，特定的环境要求特定的制度安排与之相适应，特定的制度安排只适应特定的环境，没有“放之四海而皆准”的制度安排，一种环境下有效率的制度安排在另一种环境下不一定有效率；也就是说，农地使用制度安排的效率性具有环境依赖性。
三、公平标准与三种变体公平性的环境依赖
从动态整体的观点来看，公平性的重要性在于它是效率性的前提，从新制度经济学的观点来看，对大多数人不公平的制度安排，必然导致“上有政策下有对策”重复搏弈的无效率状态，因此选择一项制度安排必须考虑其公平性。而要进行公平性比较，就必须有一个公平的标准，然而公平是一个伦理准则（属于非正式约束）上的概念，不同的伦理准则有不同的标准，以努力的程度为标准来定义，则根据一个人的努力大小来分配资源是公平的；以需要为标准来定义，则按每个人的需要量来分配资源是公平的；以贡献大小为标准，则根据生产能力的多少分配资源是公平的；以竞争规则为标准来定义，则只要机会均等的，分配就是公平的。竞争标准和贡献标准实质上是统一的，竞争规则可以保证社会资源按贡献大小进行分配。
笔者认为特定的社会历史环境形成了不同的伦理观，使得人们对公平的标准基本上有一种相近的、主流的看法。在中国现在的历史条件下，生产力不发达，资源仍是人们谋生的凭借物，也就是说资源仍具有稀缺性，这就决定了人们的公平标准不能以努力、需要为主要标准，而主要是以贡献和竞争为标准。但这不是说就不要需要的标准，从本质来看，资源的分配归根结底都是以满足人的需要为目的，不同公平标准的选择实质上是在不同人、不同层次的需要之间进行协调。人有生存的需要又有发展的需要，生存的需要就要求资源分配的“公平”必须以“需要”为标准，发展的需要就要求以贡献和竞争为标准，以竞争、贡献为标准一定程度上会损害生存需要的满足，而以“需要”为标准会损害发展需要的满足（因为资源是稀缺的），二者互相矛盾。似乎标准的选择只能是“鱼和熊掌不可得兼”，但是从唯物辩证法的矛盾观来看，我们应该看到矛盾中的主要方面，同发展的需要相比，生存的需要是人存在的基础，是矛盾的主要方面，应首先无条件地满足，否则，由此导致的“最大的不公平”必然动摇社会的基础。在满足生存需要的基础上，才有发展需要的满足，当生存的需要难以满足时，按竞争规则的公平标准来选择制度注定要失败；当生存的基础不受威胁时，人们对发展的需要要求就比较强烈，适时地按竞争规则的公平标准选择制度是适当的。就农地使用制度的选择来说，不同的时间、地点、条件下，人们满足生存需要的手段不同，当人均地少，非农产业不发达时，农业生产成为人们生存的主要手段时，从生存的需要出发，人们就选择需要为主要标准来配置土地资源，此时均田承包制就是理想的“公平”的选择；在人均地多，非农就业机会较少的情况下，均田承包制可能是生存和发展兼顾的“公平”的选择；在人均地多、非农产业发达的地区，选择两田制能够在农业和非农业收益之间取得平衡的“公平”的选择；在人均耕地少，非农产业发达的地区，生存问题早已解决，对发展的需求就会比较强烈，这时理性的人们就会选择竞争规则的机会均等标准来配置资源，与之相应的竞标用地制就是“公平”的选择。
综上所述，公平的评价没有统一的标准，它内生于一定的环境中，一项制度的安排的公平性以时间、地点、条件为转移，特定制度安排的公平性依赖于特定的环境，即公平性具有环境依赖性。以上制度的公平性分析同效率分析的结果相比可以看出二者在相同的环境下是统一的。
四、效率、公平的权衡与制度选择的环境依赖及制度选择的原则
效率和公平是经济学研究的永恒的主题，也是政府宏观政策追求的目标。政府的经济政策选择似乎就是在效率和公平之间的权衡。然而，以上的分析可以看出，由于效率性、公平性的环境依赖，一种制度安排的效率性和公平性是可以兼得的，这种效率和公平的统一，是由本文的分析方法决定的，因为整体的动态的分析中，一种制度安排的效率性由它同大多数农民的理性选择相耦合决定的，理性选择意味着“同意的一致性”，“同意的一致性”就意味着公平，因此上文分析的有效率的制度必然也是公平的，二者统一是有逻辑基础的。所以局部的静态的分析方法导致了其分析结果——效率和公平的冲突是不成立的，因此，政府决策不是简单地在“效率”和“公平”之间的权衡。由于制度安排的效率性和公平性的环境依赖，选择制度安排实际上就应该根据不同的时间、地点、条件选择相应的既有效率又公平的制度安排，具体说何种环境下选择何种农地使用制度，笔者在上文动态整体的效率分析中依照两个主要变量组合（“人地关系”，“非农经济发达程度”），已作简要阐述，不作重复。由于现实中的环境变量多，环境复杂度高，而上文的结论只考虑了环境中的两个主要影响因素，所以结论只能从一般意义上去理解，不可拘泥。但是笔者认为制度的选择应与大多农民对非农业和农业净收益对比的预期相一致的原则，还是适用的，最后，结合新制度经济学的观点，笔者认为还应注意如下原则：
1.环境的多样性决定了制度的多样性，政府应根据环境的不同，遵循相机抉择的原则，进行不同的制度供给，防止简单化、一刀切的强行推广法。这同新制度经济学的制度专用性的思想是一致的。
2.环境的时间上的变化性决定了政府的制度供给应进行持续创新，决不能有“一步到位、一劳永逸”的思想。这同新制度经济学的制度不均衡的观点是一致的。
3.环境的重要性决定了制度改革的系统性和配套性，不能只就农地制度本身改革而改革。从影响农地制度选择的主要变量来看，“非农产业发达程度”、“农村户籍制度”、“社会保障制度”、“非正式约束”等也是关键变量，我们一方面要积极发展各种非农产业，另一方面也要进行配套改革，特别是改革农村户籍制度，完善社会保障制度，减少农民非农化的障碍。最后还要注意做好思想工作，消除农民的落后、错误的思想观念，以利于制度安排的顺利实施。这同新制度经济学的环境因素影响制度供给和需求的观点是一致的。
4.由于环境的复杂性，可能使同一地方的制度安排呈现交叉、错综的复杂局面，不能有僵化的思想。例如，一个地区可能耕地不多，但是“四荒”很多，这时可能对耕地实行均田承包制，而对“四荒”实行竞标用地制，这在不触动耕地的使用制度的基础上对“四荒”实行竞争的改进，是局部的改进又是帕累托的改进，因而是有效率的。
5.制度的建立就是为了降低不确定性，减少合作的交易成本。在现有的制度的基础上可以进一步对农地的产权进行界定，使农民拥有完整的使用权，完善农地产权的“自愿”流转制度。这是一个帕累托改进，它既增加农民努力经营的激励，又减少农地流转的阻滞，减少交易成本，从而提高效率。
6.政府对诱致性制度变迁的确认及进行民意测试的重要性。新制度经济学认为制度是内生的，人的行为是理性的，现实的制度安排一定程度上是人们理性选择的结果。然而现实中的制度又是不均衡的，民间对新的制度有需求而又经常得不到满足。诱致性制度变迁反映了民间的理性选择，因此民间出现诱致性制度变迁时，政府应积极进行确认。但是，靠民间自发的诱致性制度变迁会碰到外部性导致的“搭便车”等问题，因为此时制度安排创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量。这就提示：为了保证制度供给的及时性，政府应积极进行民意调查，然后再顺应民情进行自上而下的制度变迁。从环境的复杂性来说，由于信息获取的困难使政府对环境的认识不如农民充分，因此在选择制度安排时也应应该进行民意调查。
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