政企分开与所有者的职责，本文主要内容关键词为：政企论文,所有者论文,职责论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立现代企业制度的一项重要内容是实行政企分开，对此已不需要再讨论了。现在的问题是政企如何分开？在什么意义上实行政企分开？政企分开后怎样确立投资人即国家所有者行使职能的方式？国家作为社会经济管理者的职能与企业分开后，国家作为所有者的职能必须同时到位。如果政企分开了，所有者的职能又没有了，那么企业就会变成了由内部人控制的企业，许多不正常的行为就会随之发生。这也就是说，政企分开不意味着一定要弱化所有者对国有企业的所有权，不意味着可以让企业完全脱离所有者的代表的控制，更不意味着企业干脆自己成为所有者。换句话说，政府行政管理者的手从企业里缩回来后，国家所有者的手则要伸进去，而且要到位。国家怎样行使所有者的职能？我认为主要是建立对国有资产经营者的选拔和监督机制。国家作为所有者，其利益能否得到保障，主要取决于国有企业的经营与管理状况，而国有企业经营管理的好坏，很大程度上取决于经营者的素质。因此，如何选择合格的经营者以及如何对经营者实施有效地监督是确保所有者权益的关键，也是政企分开以后，所有者的主要职责。
一、建立出能人的机制，保证所有者资产的保值增值
靠能人办好企业的实例枚不胜举，套句老话，“成也厂长、败也厂长”。有些国有企业亏损严重，有的长期不能扭亏，其中一个重要原因就是企业领导不得力。而使用了好人、能人即得力的领导，企业就可一扫阴霾，生机再现。1998年11月26日《经济参考报》以“好厂长复任年许，起沉疴扭亏为盈”为题报道东北制药总厂这几年由盛而衰，复由衰而盛的经历。1998年12月2日、3日《人民日报》连续发表“国有企业优秀带头人傅万才”的文章，报道吉林化纤集团保持13年的高速发展，由排名落后变成行业的“排头兵”。这些实例都说明一个问题，企业成功的重要原因是有一个好领导，有一个能人。但现实的情况是像傅万才这样懂经营、善管理、廉洁自律、一心扑在工作上为所有者经营管理好其资产的能人并不多，而且继续靠过去曾经行之有效的思想教育的方法来培养能人已难以取得理想的效果。相当多的国有企业经营者并不真正“心疼”所有者的资产。所有者的权益与经营者没有必然的、直接的联系，经营者经营的不好，对其本人没什么利害关系；经营好的，其本人也得不到更多的利益。这种机制，使得经营者不可能“心疼”所有者的资产，能人难以出现。因此，所有者需要解决的是怎么才能出能人来经营其资产，得到更大的利益。
出能人的关键是要让经营者真正“心疼”所有者的资产，把所有者的财产当成自己的财产去经营管理。做到这一点，就必须把经营者与所有者的利益捆在一起。要让经营者有一种千方百计追求利润的内在驱动力，这是单靠“奉献精神”所不能解决的。
利益是经营者创新和承担风险的报酬，而我们现在是把国有企业的经营者作为一定行政级别的经济干部来看待的，在工作安排上，一般是按照相应的行政级别来“就位”的；在对待经营者的要求和考核上，采取的是同党政干部大同小异的标准；在对业绩突出人员的激励上，最大激励往往体现为“加官晋职”。从某种意义上讲，企业经营者的价值实际上被认为基本等同于行政官员的价值，其结果，作为行政主管的上级部门对身负行政级别的厂长、经理的较强的行政“激励”和行政约束，剥夺了一部分本该属于企业的经营自主权，抑制了经营者本应具有的拼搏、进取、创新以至某种冒险精神，阻碍了他们作为“企业家”的价值的实现。在这种情况下，企业的效率往往是低下的，就是那些曾经创造过大量财富的“功成名就”者，由于自认为作为“企业家”的价值没有得到相应的“回报”，心理不平衡而“出事”，如褚时健等，恐怕也不能不说是因素之一，而没有“出事”的经营者也未必没有心理上的不平衡。因此，解决经营者的价值，给他们以物质刺激，将他们的个人目标和企业的目标最大限度地结合起来，使他们成为市场竞争中的能人。
海南在这方面作了一些有益的探索，也取得了较好的效果。海南采取的办法是实行国有资产的委托运营。具体做法是由所有者的代表——国有资产管理局将企业的国有资产通过合同方式委托给其他人（包括法人和自然人）进行运营，并由受托企业承担保值增值责任。受托方必须具有较高的经营管理水平。较强的市场竞争能力和资产风险抵押能力在国家有关法律范围内保证受托国有资产得到保值增值，对受托运营的国有资产负有相应的财产风险赔偿责任，同时享有委托合同约定的权益权利。委托运营符合各方面的利益要求，有利于委托方即所有者盘活国有资产存量和保值增值，有利于被委托企业提高效益，保证职工的利益，特别是这一办法有效地解决了国有资产有人“心疼”的问题，受托方可以在履行合同、完成国有资产增值目标后获得应上缴利润以外的所有好处，此外受托方可以在法定范围运营在其抵押财产大得多的国有资产，实现多元化经营，在竞争中立于不败之地，获得更大的利润。海南的经验不一定是最理想的，但海南的成功起码向我们说明，要想选出能人得靠机制。
二、建立健全监督机制，保证所有者的权力
近几年在国有企业屡屡发生的“59岁现象”，说明作为所有者代表的政府部门对作为代理人的厂长、经理的过于薄弱的产权约束，助长了“内部人控制”，造成企业的效率低下，生产经营和投资中的挥霍浪费以及国有资产的流失惊人。据中国企业家调查系统《当前我国企业经营者现状的调查报告》指出：“在当前许多地方和部门国有资产严重流失，多数企业经营者认为，企业领导要负大部分责任。调查数字表明，企业经营者要负大部分责任的为57.6%。其中，大型企业的经营者有59.3%认为企业经营者要负责任，认为要负完全责任的为29.1%。这表明在我国当前国有资产流失问题与经营者有很大的相关性。”这也同时说明，建立一套防止资产流失的制度是多么的重要！经济学家认为，没有外部人监管的企业是无法健康运作的。
剖析种种看似司空见惯的现象，说明了现在所有者对国有企业的所有权已经弱化到了极点。现代企业制度的政企分开已经走样。在现代企业制度下，产权明晰，企业所有者外在于企业，但资本所有权仍然是企业决策权的最终来源，即企业经营行为的最重大决策归根到底是由所有者决定或认为的。当然，由于现实经济关系的极端复杂性，以及企业产权结构的多元化和分散化，许多所有者实际上难以行使其对企业经营的决策权，但是，现代企业制度的基本逻辑仍然是：企业权力归所有者，最大的所有者拥有最大的决策权。
保证所有者权力，需要建立健全有效的监督机制。对经营者权力失去监督，必然发生权力异化，产生腐败。邓小平同志在1980年《关于党和国家领导制度的改革》一文中深刻地指出：我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度或政治体制方面的问题更重要。“这些方面的制度将可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好了，甚至会走向反面”。这段话虽然是讲国家的政治制度，但它同样可以说明对企业经营者的监督制度不健全，好人无法做好事。
三、几种监督模式的分析
我们长期实行传统的计划经济体制，从没有放松过一天对国有企业的监督，政府设立了许多行政主管部门从事企业的监督管理。但事实证明靠主管部门管企业的方法是管不好的，政企分开与政企不分对企业的监管是完全不同的，政企分开以后的监管是保证所有者权力、权益，监管的重点是财务会计。1998年国务院机构改革方案中提出要健全国有企业稽察特派员制度，负责国有企业的财务监督，对企业财务状况进行分析评估，同时对企业主要领导成员的工作业绩进行评估。这种以财务监督为核心的企业监管制度，体现了所有者监督职能，由于财务监督是事后监督，是做到政企分开、不干预企业正常生产经营的办法。但这种稽察特派员的监督办法与已经实行了的审计监督和财务大检查办法在本质上没有什么区别，它比这两种监督办法是否更有效果还有待观察。特别是在改革过程中，一些原来由国家独资建立并由政府监管的国有企业，转变为由多个经济主体共同出资的企业，即企业的产权实现了多元化。产权多元化决定了对企业的监管不只是政府的责任，投资者都有权监督和约束经营者，尤其我国是一个人民民主专政国家，工人阶级应该也必须有对国有企业经营管理的监督权，这样稽察特派员制度的适应性将有较大的局限性，我们还有必要进一步探索新的监管形式。
一百多年来，在市场经济国家已经形成了三种典型的监管模式。第一种是英美式的监管模式，它的特点是强调市场的作用，活跃而富有竞争性的经理市场、产品市场和资本市场对经理人员施加了有效的压力。尤其是在一个规范的、有效率的证券市场上，股东们通过自己在评判市场上的股票交易活动来控制经营者。如果小股东对公司的经营业绩不满意，就会“用脚投票”，卖掉股票；大投资者也可能通过购买该公司的大部分股票达到最后接收该公司的目的。第二种是德国式的监管模式，它的特点是在企业设立监事会，监事会的地位通常高于董事会。监事会给投资者以外的团体（特别是雇员）代表权，这种监管方式反映了一种观念：随着公司的扩大，它的责任扩展到公司的投资者以外，应对其他团体，如银行、供应商、购货商、雇员和公司所在社区负有责任，这些团体的利益要在监事会中有所体现。第三种是日本的监管模式，它的特点是股票的流动性较差，股东往往是通过一家银行来代替他们监管经营者，这就是通常说的主银行制度。主银行不仅对企业提供贷款，并持有企业的股份，以此与企业保持长期的合作关系，对经营者实施监督，并在企业出问题时进行干预。在这种模式中，股东们通过与经营者的合作关系获取企业的经营信息，银行通过经营企业的结算，以非常低的成本掌握着企业资金使用及交易关系以动态状况；同时，银行在贷款前后的审查也为它提供了大量企业的信息。日本模式的另一个特点是在集团内企业与企业之间互相持股，整个集团形成一个大股东会。
不同的监管模式反映了不同国家在市场发育、股份公司所有权结构和金融制度设计的不同。在美国，产品市场、经理市场和资本市场发育比较成熟，股权结构比较分散，格拉斯—斯梯哥尔法把商业银行和投资银行截然分离出来，连同其他一些法律、规则，抑制了银行、机构和保险公司的势力。所以在美国，机构持股力量相对其他国家来说至今仍比较弱小。而在德国，股票市场相对规模较小，在德国近85%的大公司中，都至少有一个投资者持有全部股票的25%以上。在日本，是一个大型的竞争性的银行系统和一个相对不发达的资本市场孕育和成长出了主银行制度。市场经济发达国家的经验打开了我们的眼界，但我们需要找出一条适于中国国情的监督模式。
我国正处在从计划经济向市场经济的转轨过程中，在转轨时期，我们的资本市场和经理市场还很不规范，不具备竞争性。我国证券市场实现资源配置的基本功能不完善，股票价格往往脱离公司的实际预期价值，市场信号充满噪音。经理市场基本上没有形成，至今我们仍把经营者当作国家干部而不是企业家。此外，改革开放后的放权让利，使经营者在企业中形成了强大的几乎是不可侵犯的势力，国家作为所有者对经营者并没有一套有效的制约方式。这些特定的条件使我们在设计监督模式的同时，要对国有资产的运营体制进行改革。
四、深圳和海南的改革经验
深圳是1987年进行国有资产管理体制改革的，成立了国内第一家投资管理公司，专门从事国有资产管理与经营。经过10年的探索和改革，深圳市已构筑了市国资委——国有控股公司——企业三个层次的管理体制，投资管理公司性质、职能、制度进一步明确，资产监管和资本经营的手段逐步完善。深圳的主要经验是：
——探索国有资产授权经营形式，初步解决管理多头、责任缺位的问题。在投资管理公司成立之初，深圳市政府授权其代表政府对市属国有企业的资产进行监管和经营，同时对国有资产的保值增值负责。之后，公司又分批对企业实行国有资产的授权经营，在此基础上，逐步建立和完善了对企业经营状况的监督、考核、奖惩等一系列制度和办法。
——探索国有资产出资人制度，建立以产权关系为纽带的资本运营体系。深圳授权投资管理公司代表市政府进行投资并行使出资者的职能，通过实行产权代表制度、人事管理考核制度、收益分配制度等，行使选择经营者、资产收益、参与企业重大决策等出资者职能，维护出资者的合法权益，同时又不干预企业的经营生产。
——建立和完善国有控股公司法人治理结构，改革企业人事管理体制，逐步实现管人与管资产相结合。
——探索完善国有资产监管的方式方法。一是推行产权代表报告制度，明确全资、控股企业的董事长（不设董事会的为总经理）是国有产权代表，既要对全体股东负责，又要对国有资产的保值增值负责。产权代表实行重大事项报告制度，对企业产权变更、重大投资项目、利润分配方案等重大事项及时向投资管理公司报告。二是实行财务总监制度，财务总监作为委派的董事进入董事会，对企业财务活动和财力状况进行监督，对企业重大资金的调拨实行联签。三是对企业重大投资和贷款项目实行审改制。四是加强对企业的内部审计监督。
——推进公司制改造，试行董事长、总经理年薪制，改革资产权益管理方式。
海南省从1996年开始实施企业国有资产委托运营，1997年开始建立国有企业监事会。对于国家参股的股份制企业，由政府国有资产管理部门依法委派国家股权代表和选派监事；对国家控股公司及其他各种类型的国有企业、包括委托运营企业，由政府国有资产管理部门、企业工委、银行、行业管理部门、参与投资的投资方代表和企业职工代表共同组成监事会，并聘请财务会计方面的专家参加。监事会的职责，一是审查经注册会计师验证的企业年度财务报告，审查企业资产处置是否符合国家有关规定，监督、评价企业经营效益和国有资产保值增值状况；二是查阅企业财务账目和有关资料，对厂长（经理）和有关人员提出质询；三是对厂长（经理）的经营业绩进行监督、评价与记录，向政府国有资产管理部门和企业工委提出对厂长（经理）的任免（聘任、解聘）及奖惩的建议；四是根据厂长（经理）要求，提供咨询意见；五是对侵犯企业经营权的行为进行监督；六是每半年向监事会派出单位书面报告工作，遇重大事项及时报告。
深圳和海南两个经济特区的实践，都是从改革企业国有资产运营体制入手实施对企业的监管，并取得了一定的成效，其经验也是大有裨益的。但是，在面对我国数量如此庞大的国有企业面前，深圳和海南的做法使政府没有能力对如此众多的国有企业中的国有资产进行有效的运营和监管的。特别是，对分散在各地的无数中小型国有企业中的国有资产，更难进行有效地运营和监管。只要国有企业的数量超过政府监管能力，就像倒入水桶里的水超过了水桶的容量，资产流失现象将难以避免。经过几十年的发展，我国国有经济形成了巨大的规模，在市场条件下，资产的流动性大大增强，监管国有资产的难度大大增强了，对如此庞大的国有资产进行监管，实际上已经超过了政府监管国有资产的现有能力。在政府监管国有资产的能力限度内，将国有企业的数量限制在一定范围内，即限制在政府力所能及的范围内，是否应该是保证有效监管从而保证所有者权力的一种选择呢？
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