重庆生态环境损害赔偿的经验及几点启示
吴竞雄
（重庆市生态环境监测中心，重庆 400000）
[摘要] 随着经济和社会的发展,人民群众对美好生态环境的需求日益增长，破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，在此背景下建立健全生态环境损害赔偿制度符合我国生态文明建设的战略需求。2017年12月，国家《生态环境损害赔偿制度改革方案》印发，明确自2018年1月1日起在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。重庆市作为2018年全国试行生态环境损害赔偿制度案件开展最多的省市，赔偿权利人既有市级政府也有区县政府，案件类型既包括违法排污、非法捕捞、非法采砂采矿、非法采伐和毁坏树木、盗伐滥伐森林或者其他林木等系列生态环境损害行为，又涵盖环境污染或者生态破坏导致对国土资源、生物资源、林业资源、水资源等生态环境损害的案件，并在赔偿责任划分、鉴定评估费垫付、赔偿修复方式以及与环境公益诉讼衔接等方面进行了探索和思考，非常具有典型性。笔者将从重庆一个比较典型的赔偿案例入手，对试行生态环境损害赔偿制度存在的问题进行思考分析，从中得到一些具有指导性和可操作性的启示。
[关键词] 生态环境损害赔偿；磋商；责任；公益诉讼
1 环境污染事件范例与生态环境损害赔偿流程
2018年1月8日、9日、10日，三家分别注册在重庆市长寿区、九龙坡区、江津区三个区县的金属制品加工有限公司，将其产生的未经处理的废酸分别交由无危险废物经营许可证的公司进行处理，该公司又将废酸委托无危险废物运输许可证的运输车辆进行运输，运输车辆先后将3车次废酸共50余吨直接倾倒至重庆市长寿区晏家镇化南二路一雨水井处，致使长寿区晏家镇沙溪河无名小溪（支流）与沙溪河（长江支流）汇入口段水体受到污染。2018年3～5月，重庆市长寿区、九龙坡区、江津区环境执法支队依法对产生废酸的三家公司分别作出罚款10～20万元不等的行政处罚。2018年4月，重庆市长寿区公安局立案侦查该案件并移送重庆市渝北区人民检察院审查起诉。2018年7月重庆市渝北区人民检察院对上述三家公司的法人、无危险废物经营许可证公司的负责人及倾倒废酸运输车辆的司机和押运员等共7人向渝北区人民法院提起公诉。2018年8月，重庆市人民政府指定重庆市生态环境局就污染事件提起生态环境损害赔偿。重庆市生态环境局委托重庆市环境工程评估中心对上述生态环境损害进行鉴定评估。2018年10月，重庆市环境工程评估中心出具了该案件生态环境损害鉴定评估报告。经鉴定，三家公司生产的废酸均属于危险废物HW34（900-300-34），废酸倾倒后经雨水管网进入无名小溪，造成无名小溪化南二路跌水井断面COD超标27.1倍，总磷超标5.05倍，锌超标17.3倍、镍超标35.1倍、铁超标7799倍、锰超标257倍，致使长寿区晏家镇沙溪河无名小溪与沙溪河汇入口段水体受到污染。生态环境损害赔偿总金额为991095（其中：应急处置清除污染费200495元，生态环境修复费750600元，损害赔偿鉴定评估费40000元），采取支付赔偿金的方式履行生态环境损害赔偿责任，三家公司需要支付的赔偿金按照各自废酸倾倒量的比例进行分摊。2018年11月2日，重庆市生态环境局召开生态环境损害赔偿案件磋商会，经磋商与赔偿义务人达成一致意见。11月9日，与赔偿义务人签订磋商赔偿协议。11月15日赔偿金全部缴入重庆市财政局专户，用于开展替代修复。
2 赔偿磋商争议与几点经验
2.1 关于赔偿权利人的问题
赔偿义务人分别位于重庆市江津区、长寿区、九龙坡区辖区。将未经处置的废酸委托无危险废物经营许可证的公司直接倾倒在长寿区晏家镇沙溪河，致使晏家镇沙溪河河水水体受到污染。鉴于该案跨三个区县，赔偿义务人较多，并且在全市造成的社会影响较大。根据《重庆市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》的规定“跨区县以及在全市造成重大社会影响的生态环境损害，由市政府管辖”。该规定完全对标对表国家《赔偿制度改革方案》的规定“省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖”。故该案由重庆市人民政府作为权利人并指定重庆市生态环境局负责人赔偿具体工作，赔偿义务人和三个区县政府均无异议。
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2.2 关于赔偿义务人的问题
鉴于2018年7月重庆市渝北区人民检察院对三家公司的法人、无危险废物经营许可证公司的负责人及倾倒废酸运输车辆的司机和押运员等共7人向渝北区人民法院提起公诉。看起来赔偿义务人较多且法律关系层复杂，给磋商工作带来了一定困难，但诸多证据表明，三家公司均是在明知委托对象是无危险废物经营许可证公司的情况下，还将危险废物擅自转移并造成突发环境事件，行为主观且恶劣，同时三家公司都没有与委托对象订立任何有效的书面合同，参照现行的相关法律法规，该案生态环境损害赔偿责任应由三家公司全部承担。三家公司因此次事件造成的损失，应由三家公司依据合同关系向其各自委托的公司进行追偿。
2.3 生态环境损害赔偿与环境公益诉讼衔接的问题
该案涉嫌环境污染犯罪，由重庆市渝北区人民检察院审查起诉，同时，重庆市人民检察院依据相关法律规定对本案提起环境公益诉讼。根据国家《生态环境损害赔偿制度改革方案》和《重庆市生态环境损害赔偿制度》的规定，重庆市人民政府也决定对本案提起生态环境损害赔偿，并已委托重庆市环境工程评估中心对该案进行生态环境损害鉴定评估。
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2.4 依法追究生态环境损害行政、刑事、民事赔偿责任之间的关系问题
在生态环境损害赔偿制度试行之前，关于现行的环境犯罪中，有一个非常重要的问题就是刑罚配置相对较低。环境犯罪的行为人绝对多数都是出于对经济利益的考虑，甚至把因生态破坏造成的行政成本及司法成本计入企业的生产成本当中去。同时，环境犯罪又具有很强的隐蔽性，比如一些采用暗管偷排、异地掩埋等隐蔽方式实施，给查处带来了很大难度。即使行为被发现，也可能由于时间流逝导致证据采集困难或因鉴定成本及技术标准缺失等方面的问题导致因果关系难以确认，最终影响犯罪行为的认定。故当其实施犯罪行为被查处的概率越低、被判处的刑罚越低时，其实施行为的动机就越强烈。而我国当前环境犯罪刑罚配置明显偏低，如在2019年全国两会上，全国人大代表、重庆市人民检察院检察长贺恒扬就建议科学配置污染环境罪刑罚，污染环境罪不但造成经济损失，且危害群众生命健康和生态安全，很多造成的损害无法修复，显性隐性危害极大。但其目前需要承担的刑事责任甚至低于盗伐林木罪和侵犯财产罪。然而一件污染环境罪的背后，是急待应急处置和修复的生态环境，却又因环境赔偿相关法律法规和机制的缺失，往往出现“企业污染、群众受害、政府买单”的现象。
3 生态环境损害赔偿的几点启示
该案赔偿义务人违反相关法律法规依法受到行政处罚，并涉嫌构成环境污染罪，移送司法机关定罪量刑。磋商中赔偿义务人均称“我们在污染事件发生后积极配合应急处置工作，同时缴纳了应急处置费用，几十万行政处罚罚款也缴纳了，污染环境罪我们也承认，但对生态环境损害赔偿责任的追究不愿接受。” 赔偿义务人均认为行政处罚、追究刑事责任是有现行相关的法律依据的，对生态环境损害赔偿以及损害赔偿鉴定评估费不愿接受。
《中国储运》创刊于1990年，经国家新闻出版署批准出版，面向海内外公开发行，国内统一刊号CN12-1204/F，邮发代号6-151。国际16开铜版彩印，月刊，国际标准刊号ISSN1005-0434，国外发行代号BM1821。
随着生态环境损害赔偿制度试行，“刑民”同步高效推进，助推生态修复。该案是一起典型的跨区域倾倒危险废物案，涉及行政处罚、涉嫌环境污染犯罪和生态环境损害民事赔偿，是典型的集行政处罚、刑事追究和民事赔偿于一体，充分体现了“环境有价、损害担责”的原则，破解了“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，对环境违法行为起到了很好的震慑作用。按照国家《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定“赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。”为此，改革试行中，重庆市出台了《重庆市生态环境损害赔偿磋商办法》，当中进一步明确“对积极参与生态环境损害磋商并及时履行赔偿协议的赔偿义务人，赔偿权利人指定的部门可将其履行情况提交人民法院供定罪量刑参考，或者提交有关行政主管部门供行政处罚裁量参考。”实践中，重庆市生态环境局在与赔偿义务人进行磋商时，预先召开“赔偿案件沟通会”，向赔偿义务人宣传生态环境损害赔偿制度改革工作精神、改革方案及相关配套制度规定，让赔偿义务人充分知晓对环境造成损害要依法承担生态赔偿责任。同时在环境污染犯罪案件审理中，同步推进生态环境损害赔偿磋商，将赔偿磋商情况及赔偿义务人及时履行赔偿协议的情况提交人民法院供定罪量刑参考。磋商成功几率和效率高，受损的生态环境能够得到及时修复。
邀请检察机关参与磋商，有效解决环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接问题。本案中，针对由重庆市人民检察院提起环境公益诉讼，或是由重庆市人民政府提起生态环境损害赔偿的问题。重庆市生态环境局主动与重庆市人民检察院进行沟通，协商解决环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的衔接问题，探索建立生态环境损害赔偿案件办理机制。并与检察机关达成一致意见，明确对环境损害赔偿案件先由赔偿权利人指定的部门与赔偿义务人进行磋商，必要时，可以邀请检察机关参与磋商，磋商无法达成一致意见或终止时，赔偿权利人指定的部门及时向具有管辖权的人民法院提起诉讼，同时，主动邀请检察机关支持起诉方参与诉讼。生态环境部门借助检察机关的司法介入，成功与赔偿义务人达成赔偿协议，同时，解决了环境公益诉讼与生态环境赔偿制度诉前衔接的问题，确保生态环境得到及时有效的修复。
由于国家层面尚未出台统一的生态环境损害鉴定评估机构选定程序、生态环境损害鉴定评估收费标准，生态环境损害鉴定评估技术标准体系尚不健全，对如何处理赔偿义务人就生态环境损害鉴定评估结论和费用提出的异议等也缺乏相应规定，导致一些案件的磋商仅因生态环境损害鉴定评估费用不能达成一致意见而走向诉讼，无法让生态环境得到及时修复，这类案件的赔偿义务人大多是赔偿能力有限或几乎无赔偿能力的自然人。因此，若按照民事诉讼中的“谁主张，谁举证”原则，将生态环境损害鉴定评估费用纳入财政预算安排，不纳入生态环境损害赔偿范围，在实践中，既可保障鉴定评估机构高效独立开展鉴定评估工作，也能确保生态环境得到及时高效的修复。
【参考文献】
[1]邓林,李冰,王向华.国内外生态环境损害赔偿制度建立经验及启示[J].环境与发展,2017,29(10):22-23+25.
[2]张学永.我国环境犯罪防治的难点及对策[J].环境经济,2019(02):60-61.
[中图分类号] X
[文献标识码] C
[文章编号] 2096-1995(2019)24-0085-02
标签：生态环境损害赔偿论文; 磋商论文; 责任论文; 公益诉讼论文; 重庆市生态环境监测中心论文;