社会组织问责的工具结构：一项实证研究，本文主要内容关键词为：结构论文,实证研究论文,组织论文,工具论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
继各地尝试用公益创投或招投标的形式将公共服务外包给社会组织之后，民政部自2012年开始启动专项资金支持社会组织参与服务提供，由社会组织提供公共服务已成为全国性行动。那么，如何保证社会组织真正承担起提供公共服务的责任，使受益人真正受惠？赫兹琳杰(R.E.Herzlinger)认为，问责制就是解决上述问题的答案。鉴于当前关于社会组织问责的实证研究并不多见，而这对于经验总结和政策设计却又十分关键，本文试图做一尝试。文章以S市和N市两地的公益创投为例，从问责工具的角度探讨社会组织面临的问责状况及其影响。
一、文献梳理与分析框架
就其本质而言，工具是指从事劳动、生产所使用的器具。在社会科学领域特别是政府(政策)工具研究中，工具被定义为完成某事的手段、方法或者机制。休斯(O.E.Hughes)就是在这个意义上将政府工具界定为“政府干预的方式，在某种程度上也是政府行为正当化的应用机制”。一般而言，从“实现政策目标或结果的手段这一特性上”使用工具一词较为恰当，本文对问责工具的讨论也是基于此。
在非营利组织研究领域，很少有文献专门讨论问责工具。易卜拉欣(A.Ebrahim)在研究非营利组织问责的机制时将“问责工具”(accountability tools)定义为“被用来进行问责的互不相关的装置或技术。它们经常在有限的时间内得到运用，能够形成可触摸的文件，而且能够被重复使用”。他认为问责工具和问责过程构成问责机制，其中信息披露与报告、绩效评价与评估和社会审计属于问责工具。在随后的一篇文献中，易卜拉欣将自律(self-regulation)也纳入非营利组织问责工具的范畴。
其他文献也论及非营利组织的信息披露、评估或自律等问题，但都没有将之视为问责工具。卡特(J.Cutt)等人提出信息披露的五个标准：及时性、充分性、恰当性、可理解性和易接近性。赫兹琳杰以信息披露为起点提出了一套增强非营利组织的透明度与问责性的方案，即“披露—分析—发布—惩罚(DADS)法”。在非营利评估研究方面，塔西(B.Tassie)识别出评估社会服务机构有效性的三个维度，即范围、焦点和方法；施托克曼(R.Stockmann)认为非营利评估有四种相互关联的功能，即获得认识、执行监督、促进项目发展和证明合法性；邓国胜较为科学地建立了一套评价非营利组织绩效的指标体系。有关自律问题的典型研究要数丹尼斯·杨(D.R.Young)等人对非营利组织的伞状结构与组织自律之间的关联度分析。现有文献倾向于对某一种问责工具进行单独研究，忽视了诸种工具之间在功能方面的配合与影响。实践中，提供公共服务的社会组织往往面临多种问责工具，理论研究显然远远落后于时代。
本文就着眼于多种问责工具形成的问责结构及其对社会组织提供公共服务产生的影响。在此，将问责工具界定为：问责主体用来使社会组织，或社会组织向问责主体说明、解释或证明其行为正当性的、可重复使用的手段和方式。一般而言，与社会组织有利害关系的个体或组织即利益相关者都可以成为问责主体。正如克里斯滕森(A.R.Christensen)和易卜拉欣所言：“非政府组织问责就是因组织行为向利益相关者承担责任，无论在内部还是由外部发起。”因而，问责主体既来自于社会组织外部也存在于组织内部。
就其与社会组织的相对位势而言，可以将问责主体分为三种，即向上问责主体(如规制者、资助者等)、向下问责主体(如一线员工、志愿者、受益人等)和横向问责主体(如同行或独立第三方)。向上问责主体具有地位优势，它们要么行使规制权力，要么为社会组织提供资源；向下问责主体则处于劣势地位，它们位于组织内部等级链的底端而接受指挥，或者依赖社会组织提供公共服务；横向问责主体是那些与社会组织无隶属关系或资源依赖关系的独立第三方组织。三者使用的问责工具可分别称为向上、向下和横向问责工具。就技术含量而言，问责工具有一般和专业问责工具之分，前者的运用往往不需要特别的专业知识或技术水平，而后者则相反。图1就是从主体位势和技术含量两个维度分析问责工具的框架。
图1 基于主体位势—技术含量的问责工具分析框架
二、地方公益创投中的问责工具及其运用
在我国，地方政府主导的公益创投是指社会组织根据社区公共服务需求设计公益项目，通过竞争获得政府资助，从而提供公共服务的活动。S市是国内较早尝试公益创投的地区，从2009年开始至今已进行了4届。N市经过2010年的前期试验，于2011年在H区全面推动公益创投活动。本文的研究以对两地公益创投的第一手调研数据为基础。从两地的实践来看，社会组织提供公共服务的问责主体主要包括公共服务规划者(民政部门)、公益创投组织者(民政部门委托的承办单位)、独立第三方、受益人、一线员工和志愿者，等等。它们使用的问责工具主要有六种(见图1)。其中，执行报告、现场监测、财务抽查和内评估属于向上问责工具，第三方评估是横向问责工具，向下问责工具只有质疑与投诉。图中的虚线意味着各个问责主体的相对位势、各种问责工具的技术含量并不一定具有绝对的、清晰的界限。
(一)向上问责工具
1.执行报告。执行报告是指社会组织将公益项目的执行情况递交给问责主体，以告知项目执行的进度、资金使用和其他信息。实际上，执行报告是一种特殊形式的信息披露。
就形式而言，执行报告是自上而下要求的结果。两市公共服务规划者出台的政策性文件明确要求社会组织报告项目执行情况。《关于进一步规范S市社区公益创投活动的通知》规定：公益创投组织者要督促社会组织按月报送项目实施的进展情况。根据N市制定的《H区公益创投项目管理试行办法》，社会组织需要提交项目中期执行报告和终期执行报告；如果发生重大事项变化，必须及时书面报告公益创投组织者，与其协商相关事宜。自上而下的要求导致执行报告的范围较为狭窄，只是呈递给公共服务规划者和公益创投组织者。调研发现，几乎没有社会组织在办公或活动场所，或者利用官方网站、板报或宣传册等发布执行报告。当然，某些社会组织也会通过上述途径披露一些信息，但真正与公共服务提供本身有实质性关联的信息不多。
就内容而言，执行报告局限于公共服务的过程和直接产出，并将资金使用情况作为报告的必要内容。公共服务规划者设计该问责工具的初衷就是了解公益项目进展是否与计划一致，以及直接产出如活动范围、活动次数或服务人次等是否达到要求。由于公共服务的影响具有滞后性，受益人的受惠程度很难体现在报告中。同时，财务状况是向上问责主体密切关注的内容。在S市和N市，社会组织在提交执行报告的同时必须报送《项目款执行情况表》和资金使用报告。延期提交、拒绝提交或者资金使用不规范都会影响项目的继续。
执行报告是向上问责主体试图规范社会组织公共服务行为的体现。它要求社会组织按照项目合同的约定提供公共服务，并履行告知义务。这是公共服务外包情景下政府仍然承担责任的体现。但是，执行报告工具的运用存在两种危险。一是“过度问责”。在问责力度越强就越好这种看似正确的观念指引下，向上问责主体倾向于向社会组织提出过多过细的报告要求，这将是繁杂的信息收集和报告编纂工作。如果社会组织面对多个这样的问责主体，那么烦琐的甚至相互冲突的要求会使其无所适从。格雷(Gray)等人一针见血地指出：“正式(呈递报告)的问责可能给许多非政府组织带来不必要的负担和不恰当的强行要求。的确，甚至相当轻微的正式问责机制都能削弱小规模组织。”二是“象征性信息”。为了让向上问责主体满意，社会组织可能仅仅收集或提供它们关心的数据，而不是对组织使命和价值实现有用的信息。这样，社会组织消耗大量资源所获得的信息只有象征性或仪式性作用。“如果需要，还可能对报告进行语法修辞，让报告看起来体面。”更糟糕的是，某些组织可能对信息进行篡改、编造，以展示它们如何高效率和有成效地使用资金，并取得了值得称道的成绩。
2.现场监测。现场监测是指向上问责主体对社会组织的办公场所、服务活动现场进行观察、检查和督导，了解公共服务提供情况并确保公益项目顺利执行的问责方式。在S市，公益创投组织者可以派遣专门工作人员对公益项目进行监测和评估，社会组织必须积极配合，不得以任何方式阻碍现场监测和评估工作。N市H区的《公益创投项目管理试行办法》和《公益创投项目协议书》也明确规定：公益创投组织者有权到现场对项目实施进程进行监督检查。
由于工作人员直接深入到活动现场，现场监测工具具有针对性、真实性和时效性特点。这赋予了现场监测工具的独特作用：同步跟踪公共服务提供，能够对发现的问题迅速进行研究和反馈；及时掌握社会组织及其工作人员的不当或失职行为，并适时予以纠正和处理，避免事后发现问题时已无法挽回损失或补救的情况。
实际上，现场监测工具的运用并不是那么实用和有效。首先，公益创投项目是批量式同步进行的，公益创投组织者没有足够的时间和精力对每一个项目进行充分监测。在现场监测尚未完成时，先前投入运作的公益项目已到了中期评估的时间点，中期评估和现场监测工作交织在一起。繁重的工作任务和有限的人力极大地影响了现场监测工具的效果。其次，工作人员的专业知识有限，难以对领域广泛、技术含量高的公益项目进行现场监测。一些服务项目如心理辅导、精神康复、法律咨询、行为矫正和为老护理等都具有较高的专业知识和技术含量，如果不具备相应的知识水准，工作人员即便是在现场也难以判断项目的执行是否符合要求。最后，现场监测属于过程管理，很少涉及公共服务提供的结果，更不用说对受益人产生的长远影响了。因而，现场监测是一种短视性的问责工具，将注意力集中于公共服务提供的过程，而非结果和影响。
3.财务抽查。财务抽查是指问责主体随机地选取一些社会组织作为抽查对象，对其项目经费预算、账务处理、列支手续和财务日常管理等资金运作情况进行监督检查的方式。这是专门针对社会组织的资金使用而开发的问责工具。
在S市和N市，向上问责主体高度重视财务抽查工具的运用，这体现在以下几个方面：第一，出台专门的资金管理规定，为财务抽查奠定制度基础。《关于规范S市社区公益招投标(创投)项目财务核算管理的通知》对“项目经费预算”、“账务处理”、“列支手续”和“财务日常管理”等方面进行了详细规定。N市H区正式开展公益创投之后，各街道办事处专门针对项目资金使用相继制定了管理办法。其中，JX街道办事处出台的《JX街道公益创投项目资金管理补充办法(试行)》对发票报销(包括发票抬头、内容、签字和报销时间等)、记账规范、专款专项科目设置和财务公开等内容做了严格规定，还根据资金支出额度设定了支付与报销的方式和程序。在《关于进一步规范S市社区公益创投活动的通知》、《2011年S市社区公益创投管理制度》和N市《H区公益创投项目管理试行办法》等一系列文件中也有大量关于资金使用的规定。
第二，财务抽查非常严格，通过率较低。在2011年，S市公益创投组织者分两批抽查了65个项目中的22个。其中，第一批抽查了14个项目，只有4个项目的财务状况合格；第二批抽查的22个项目中也只有12个获得通过(包括第一批中经过说明或改进已获通过的项目)。实际上，公益创投项目获得批准前要经过公益创投评审委员会的尽职调查、评审和公共服务规划者的审查等环节，社会组织并非不具备一定的财务管理能力。较低的财务抽查通过率恰恰反映了财务抽查的严厉性。
第三，问责后果相当严重，包括曝光、停止拨付资金，甚至取消参与公益创投的资格。《2011年S市社区公益创投管理制度》明确规定：公益创投组织者将通过公益创投网站等方式公布相关信息，接受社会的监督。如发现社会组织出现不当使用资金情况将予以曝光。N市H区的《公益创投项目协议书》中有这样一个条款：公益创投组织者有权对项目经费使用情况进行监督检查；如发现项目经费使用不符合要求，公益创投组织者有权责令改正，可停止对项目进行资助，并要求返还资助经费。在S市，如果社会组织有严重违反财务核算管理的情况，公共服务规划者将记录其不诚信行为，并取消其再次参加公益创投活动的资格。
向上问责主体之所以如此关注资金运作，既与社会组织声称的纯洁性、资金的稀缺性与敏感性有关，也与问责本身不无关系。当公共服务绩效难以准确评估、其他问责工具的有效性难以保证以及问责主体的人力和精力有限时，资金安全就成为了问责的焦点。中期和终期评估过程中谨慎而严格的财务审查(下文详细论述)也表明：问责的焦点是资金使用而非公共服务本身。这印证了一位学者对2009年S市公益创投活动的调查发现：“从访谈中我们得知公益创投的监督重点仍然是放在传统的财政监督上，这也是公益创投面临的问题之一。”问责主体的关注焦点直接影响着社会组织的注意力。一些规模较大、发展成熟的社会组织都制定了财务管理规定并设有财务部门，而小型社会组织也有专人负责财务工作。除此之外，财务信息成为社会组织信息披露的一个必要部分，在创新管理方式时它们也主要以资金使用为中心。而且，当同行遭遇信任危机时，那些能够快速学习、懂得自省的社会组织会不经意地聚焦于自身的资金(财务)问题。就此看来，来自于外部特别是向上问责主体的巨大压力使得社会组织的注意力在资金使用和组织使命之间难以合理分配。正如爱德华兹(Edwards)和休姆(Hulme)所言：“问责可能过多地聚焦于控制功能(正在合适地花费资金吗？)而不是学习和分享。”
4.内评估。内评估是指在由公共服务规划者、公益创投组织者和社会组织等行动者构成的服务外包体系内，公益创投组织者对社会组织提供公共服务的绩效进行评价和考核的方式。S市和N市都不约而同地设计两种内评估形式——中期和终期评估，前者是在公益项目执行的中间阶段评估项目的进展和绩效，后者是在公益项目结束后评估项目的完成情况和绩效。
内评估以报告-审查的方式进行。根据规定，社会组织在项目中期必须向公益创投组织者递交中期报告和资金使用报告，在项目完成后递交终期报告和资金使用报告。公益创投组织者依据中期和终期报告，对项目执行情况进行评估，并根据财务资料开展相应的财务审查工作。由于人力和精力有限，公益创投组织者不可能对每一个项目都进行实时监控，内评估就成为其评判公益项目执行成败的主要工具。内评估主要根据社会组织按照要求和格式提交的纸质材料来进行。评估者力图掌握公共服务的真实情况，而评估对象则竭力展现成绩、掩盖缺点，两者因利益倾向产生的张力使得报告的内容至关重要。因此，由社会组织提交的报告在客观性和真实性上就难以保证。与执行报告一样，自下而上的中期和终期报告往往象征意义有余，实用价值不足。
正因如此，再加上各方对资金运作的高度重视，内评估将财务审查作为评估的焦点就自然而然了。S市和N市对公益创投项目进行评估时都将财务状况作为评估的重点，而且前者在网络平台上的公示内容也仅限于财务审查的结果，没有项目绩效信息。财务审查有替代内评估的倾向。纳吉姆(A.Najam)的观点能够解释这一现象：“在非政府组织—资助者关系模式中，资助者既寻求对资金运用负责的‘财务’控制也寻求对预期目标负责的‘政策’控制。……由于政策问责(policy accountability)比财务问责(fiscal Accountability)在操作上要困难得多，后者就变成了实现前者的实际存在的方式。”
实际上，即便是中期和终期报告具备客观性和真实性要求，也无法作为评估公共服务绩效的充分依据。社会组织提供的公共服务属于典型的非市场产出。“非市场产出的质量是尤其难以弄清的，其部分原因是由于缺少有关产出质量的信息。”同时，“公益机构的产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后性。”所以，在服务项目执行期间提交的中期报告和执行结束后提交的终期报告难以真正反映公共服务的绩效。可以看出，内评估还是着眼于社会组织提供公共服务的过程，而非结果，更不是对受益人的长远影响。
(二)横向问责工具
横向问责工具主要是指第三方评估，即由具有“利益无涉”特点的独立第三方对社会组织及其公共服务的效率、质量和影响进行评估。这种问责工具因其客观性、公正性、专业性和权威性而备受青睐。遗憾的是，第三方评估工具是一柄未出鞘的剑。在公共服务规划者设定的游戏规则里，第三方评估并不是一种必须使用的问责工具，而只是作为内评估的补充工具存在。S市这样规定：服务项目结束后，根据情况需要，由市民政局委托社会中介机构评估中标组织实施服务项目的绩效。N市也是如此：公益创投组织者应制定公益创投项目评估标准，并依据标准进行评估，还可以委托第三方对受助社会组织进行评估和审计。由于不得而知的原因，两地都很少运用第三方评估这种横向问责工具。
(三)向下问责工具
质疑与投诉并非营利领域特有的问责工具，那些公民社会发育成熟的国家早已将之运用到非营利领域。在英国，捐赠人、受益人、媒体或一般公众等都可以向慈善委员会举报慈善组织的管理不善、权力滥用、贪腐欺诈等行为，慈善委员会有义务做出回应④。澳大利亚也建立了对非营利组织的投诉制度，政府会“根据会员的举报或投诉，对社团组织进行专项审计”。
质疑与投诉是指一线员工、志愿者和受益人等向下问责主体对社会组织及其公共服务的绩效、质量和影响提出质疑或向有关部门进行投诉，要求社会组织给予答复和解释的一种问责方式。一线员工和志愿者位于公共服务提供的最前线，最清楚受益人的需求，最了解公共服务过程中存在的问题；受益人是公共服务的体验者，最有资格评价社会组织提供公共服务的质量和效果。毋庸置疑，如果缺少一线员工、志愿者和受益人，问责体系将是残缺的。克拉克(J.Clark)在20多年前就指出：“非政府组织自身的员工一般都是最尖锐的、最执着的批评家，他们的问责带有强烈的血亲相奸(incestuous)的意味。然而，正是员工的成绩及其意见的恰当性是非政府组织必须负责的。”即便是非政府组织自己也“经常声称(至少在辞令中)受益人和使命比资助者更重要”。
既然如此，质疑与投诉应当是得到高度重视的问责工具之一。然而，事实恰恰相反。在S市和N市，质疑与投诉并没有被制度化。两地关于社会组织提供公共服务的相关文件几乎没有与质疑和投诉有关的内容，最多也只有受益人被动参与监督和评估的条款。譬如，公共服务规划者和公益创投组织者的检查和评估可以采用检查服务项目的档案、听取服务对象的意见等方式。可见，受益人只是在向上问责主体进行问责时得到表达意见的机会。S市最近发布的公益服务项目绩效评估指标体系就设计了“服务满意率”指标，“受益人满意率”是其两个二级指标之一，该指标的测度用访谈法和问卷法来完成。“受益人满意度”也是N市H区评估服务绩效的十三个二级指标之一，测量方法是：调查10名服务对象，满意率要达90%，每降低10个百分点，扣1分。可以看出，受益人只是被动地、有限地参与到其他主体的问责活动中，包括一线员工和志愿者在内的向下问责主体还远未主导属于它们的问责工具——质疑与投诉。
以上对六种问责工具的分析表明，各种工具在问责主体、关注内容、刺激来源和问责倾向等方面具有明显的差异(见表1)。
表1 六种问责工具之比较
三、问责工具的整体审视
从整体的角度来审视这些问责工具：就问责内容而言，问责患上了近视症；从工具体系的结构来看，问责工具处于失衡状态；相对于问责实践的需求，问责工具在总体上又是短缺的。
(一)问责近视症
所谓问责近视症，是指问责注意力局限于公共服务提供的过程和直接产出，而看不到与公共服务目的密切相关的内容——对受益人产生的影响，特别是长远影响。地方公益创投活动中的问责状态表明，得到频繁运用的四种问责工具即执行报告、现场监测、财务抽查和内评估不约而同地关注资金如何使用及其带来的直接产出，如吸纳了多少名志愿者，扶助了多少户困难家庭，牵手了多少位独居老人，开展了多少次技能培训等等。对于受益人是否真正受惠以及受惠的程度，这些问责工具似乎并不在意，尽管这才是公共服务的目的所在。
正是在这个意义上，阿文纳(J.Avina)区分出功能问责(functional accountability)和战略问责(strategic accountability)。功能问责就是对资源的短期问责，是指解释资源获取、资源使用及其产生的直接结果，而战略问责是指解释一个社会组织的行为对其他个体或组织的行为和广泛环境造成的影响。上述爱德华兹、纳吉姆和易卜拉欣等人的研究都表明，对非营利组织的战略问责几乎总是比功能问责更无力。在我国，地方公益创投活动中的问责状态也与此惊人地相似：得到运用的四种向上问责工具都倾向于功能问责；尽管横向和向下问责工具具有战略倾向，但并未得到重视(见表1)。总的来看，当前的问责以公共服务过程为取向，以资金为焦点，而看不见公共服务产生的影响特别是长远影响。
(二)结构性失衡
结构性失衡是指问责工具在问责体系中的分布严重不平衡。大多数问责工具如执行报告、现场监测、财务抽查和内评估属于向上问责主体的“专利”，而第三方评估是横向问责主体可以运用的潜在的问责工具，质疑与投诉则是向下问责主体可以使用的一个有待正式化、效力有限的工具。问责工具的天平明显地偏向了向上问责主体。
问责工具的结构性失衡在很大程度上源于问责主体相对位势的差异。与社会组织相比，向上问责主体处于优势地位，而向下问责主体则相反。“在与非政府组织交易的过程中，受益人明显地处于不利地位；他们是作为乞求方而非对等者存在的，只能获得极少的有关社会组织的资源或行动信息。”因此，可供向下问责主体利用以实现其问责权利的手段较少。正如格雷等人所言：“非政府组织是典型的服务性组织，那些控制和资助组织的人与接受服务或从服务中受益的人有相当大的区别。没有可供顾客或受益人使用的直接手段向管理者和捐赠者施加问责。”
(三)总体性短缺
所谓总体性短缺是指问责工具的供给不能满足问责实践对问责工具的总体需求。这表现在两个方面：第一，现有问责工具的制度化和规范化程度不足，其工具效用尚未发挥出来。在本质上，执行报告属于信息披露的一种形式，但其披露的对象局部化，仅限于向上问责主体，而且披露的内容片面化，主要是公共服务提供的状况。其他问责主体只能通过社会组织印刷的宣传册和公开的年度报告(仅某些组织乐于提供)获得较为有限的信息。问责主体的人力和精力不足、专业知识和技术缺乏以及问责对象有准备应对等因素构成了现场监测工具的掣肘。财务审查因专注于资金运作而显得视野狭窄。内评估是社会组织提供公共服务的必要问责工具，但需要在问责内容、评估指标体系和受益人意见的权重等方面予以完善并提高制度化和规范化程度。而横向和向下问责工具的运用还只是一种美好的设想。
第二，其他重要的问责工具没有得到开发和运用，如联盟自律。社会组织自己建立的游戏规则无论对整个部门还是对单个组织的发展都相当重要。正如易卜拉欣所言：“自律为非政府组织提供了既美化自身形象又提升组织绩效的大量机会。通过行为准则、舞弊调查员及其他未被讨论的途径，自律为非政府组织向资助者、社区和自身的问责提供了重要机制。”在我国，社会组织自身发育较晚、制度空间有限以及政策支持不足，联盟自律这个如此重要的问责工具尚未进入社会组织提供公共服务的问责体系。
综上所述，当前的问责局面是：在无需着力的地方(如服务过程和资金使用)问责过度，在应当重点关注的方面(如服务质量及其影响)却问责不足。实际上，公共服务质量和受益人的受惠程度恰恰是公共服务的目的，也是问责的目的。
四、结论与思考
本文基于主体位势——技术含量建立的问责工具分析框架可以较好地解释社会组织提供公共服务的本土化问责实践。从国家与社会关系的角度来看，政府对社会组织的态度具有双重面向，在培育发展的同时进行规范控制，两种态度交织在具体的社会组织管理制度安排之中。不仅如此，政府的双重态度还体现在社会组织参与公共服务的实践中，本文的研究证实了这一点。地方性公益创投的初衷是提供公共服务和培育社会组织，但政府及其延伸(公益创投组织者)的问责在问责体系中的支配性地位却导致了控制过剩的结果。以过程为取向、以资金为焦点的问责格局就是控制过剩的反映。在一定程度上，这种问责格局不仅偏离了公共服务目的——使受益人真正受惠，还可能导致社会组织的使命转移——迎合向上问责主体的问责要求。
毫无疑问，社会组织提供公共服务符合政府改革和社会治理的趋势。但是，政府要想成为聪明的买家，还必须转变问责观念并优化问责工具。在问责观念方面，对社会组织提供公共服务的问责需要实现从问责过程到问责结果的转移，这是回到公共服务目的的正确做法。正如阿波切特(K.Albrecht)所建议的那样：“与消费者的互动在于质量，而不只是实体的产品交易或它所建立的工作过程，……其焦点的转变是从活动到结果。”当然，由于缺乏明确的、容易接受的“底线”评判社会组织的绩效，政府需要慎重思考关于公共服务结果的问责标准。在优化问责工具方面，必须提高向下问责主体在问责工具体系中的分量。(1)优先化受益人问责。可能的策略是：建立和完善受益人独立问责的正式和非正式机制；开发受益人与向上问责主体之间的沟通渠道，将受益人了解公共服务提供状态的优势与向上问责主体的地位优势巧妙地结合；将受益人纳入向上问责过程并提高参与问责的程度，以缓解问责近视症。(2)强化一线员工和志愿者的问责。在社会组织内部营造一种自下而上的问责氛围，同时通过参与式管理和扩大行为自由度为一线员工和志愿者赋权，力图将社会组织的责任意识转移到公共服务目的上来。
对社会组织而言，应坚守组织使命，形成以受益人为中心的自我问责意识。非营利组织的管理者应优先评量使命达成的程度，在绩效评量各种条件的许可下，方能顾及公共关系、行销技术和商业行为等其他次要层面。这就要求社会组织的理事会和管理者对组织决策和自身行为进行拷问，以纠正偏离组织使命、价值和目标的决策和行为，使公共服务真正惠及受益人。
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