对中国二十一世纪反贫困目标瞄准机制的思考，本文主要内容关键词为：中国论文,二十一世纪论文,贫困论文,机制论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国反贫困目标瞄准机制变化的历史回顾
能够在多大程度上瞄准目标群体是衡量有针对性的扶贫计划是否成功的一个重要方面。中 国政府不断调整反贫困目标瞄准机制的目的也就在于将有限的资源最大限度地用于帮助真正 的穷人。
按照中国的实际情况，扶贫资源（主要是资金）的传递事实上可以经过中央、省（市、自治区 ）、地（市）、县、乡、村、贫困农户的过程来完成。在这个传递过程中，瞄准的精度是依次 提高的，与此同时，管理成本却也是不断上升的。
1986年以前，我国的扶贫目标是直接瞄准穷人的，即将救济物资或资金直接发放到穷人的 手中，但是现在看来，这只能算作一种属于民政系统的救济，而不能算作真正意义上的扶贫 。而且，由于这种救济提供是无偿的，加之贫困人口的素质相对较低，救济的结果往往是在 解一时之困的同时，使贫困人口养成了“等、靠、要”的习惯，根本达不到脱贫的目的。自 1986年国家实行大规模的扶贫开发以来，政府变这种传统的“输血式”扶贫为“造血式”扶 贫，目的是通过地区经济增长战略来帮助贫困人口摆脱贫困，此后的十年间，虽然国家扶持 的贫困县个数有所变化，但中国的反贫困目标始终是瞄准县这一级行政单位的。不论从政府 管理成本的角度，还是从贫困人口覆盖率的角度来考虑，通过县域经济的增长来带动贫困人 口脱贫的做法在当时都不失为一种现实的选择。依靠这种机制，中国的贫困人口从1986年的 2.5亿迅速下降到了2000年的2800万。但随着贫困人口的不断减少，扶贫的瞄准偏差也变得越 来越大，从1996年开始，以贫困人口为瞄准对象的小额信贷扶贫方式逐渐受到中国政府的重 视，成为我国区域扶贫战略的重要补充形式。
二、对中国目前反贫困目标瞄准机制的分析
自1986年国定贫困县划定以来，国定贫困县的设立对于政府反贫困斗争的实施和扶贫资金 的集中使用都发挥了重要作用。但是不可否认，随着时间的推移，以县为扶贫目标的瞄准机 制存在的一些弊端也越来越明显的暴露出来：
（一）目前中央扶贫资金的使用过于分散，瞄准有效性较差，漏出增加 瞄准的有效性高低 可用能够到达穷人手中的资源比例的大小进行测度，即P/(P+NP)，其中，P表示到达穷人手 中 的扶贫资源，NP表示到达非穷人手中的扶贫资源(Besley，1993)。1993年，我国贫困人口 的70%以上集中分布于592个国定贫困县，1996年，这一比例下降到60%，而据国家统计局的 测算表明，到1998年底，分布在国定贫困县中的贫困人口只占全部贫困人口的一半左右。也 就是说，在1998年的4200万贫困人口中，只有2100万贫困人口享有中央扶贫资金的使用权， 而用于这2100万贫困人口的扶贫资金又被592个贫困县的2亿农村居民平均使用了，瞄准精度 也就因此降低了10倍以上。
（二）将扶贫目标瞄准于贫困县使得扶贫资金真正用于穷人的目标无法实现 中央扶贫资金 由财政资金、以工代赈资金和贴息贷款三部分组成。其中，财政发展资金和以工代赈资金， 主要用于水、电、公路等基础设施建设和文教卫生等公益事业；信贷资金主要用于生产性项 目，特别是种植业、养殖业和劳动密集型产业。但实际上，由于贫困县存在着巨大的财政缺 口 ，财政发展资金被挤占挪用的现象时有发生；又由于农民收入增加对贫困县的地方财政收入 影响不大，大部分贫困县更倾向于将贴息贷款用于对县财政有益的工业项目，而忽视对贫困 县发展至关重要的种养业项目；而在这三种资金中被公认为效果最好的以工代赈资金在分配 到每个县时也是更多地考虑了项目的可行性而不是贫困状况。
（三）贫困县设定标准的主观性因素考虑过多，加大了中央扶贫资金的漏出量 国定贫困县 的名单是在1986年初步确定的，1993年虽进行了重新调整，增加了一些以前没有得到中央扶 持的特别贫困的县，但基本上还是保留了原来的规模。而在两次贫困县的确定过程中，政治 上的考虑都或多或少的存在着，以至于政府把一些在经济上本不属于贫困县的地区划归到国 家扶持的贫困县范围中来；在各省贫困县数量的确定上又或多或少地考虑了省际间利益关系 的平衡。这些人为因素都大大增加了扶贫资金对于非贫困人口的漏出。
那么，直接以贫困人口为瞄准对象的机制又如何呢？1996年后日益得到中国政府重视的小额 信贷项目就是以贫困人口为瞄准对象的，而且，1999年全国投入的小额信贷资金总量已经达 到近30亿元。勿庸置疑，小额信贷具有瞄准精度高、还款率高等区域瞄准机制所无法比拟的 优点，但是小额信贷就其本身的性质而言，是根本无法满足绝对贫困人口的需求的。首先， 项 目的管理成本过高就是一个突出的问题。小额信贷要进行经常性的小组会议，需要每周还款 ，这无论对穷人还是对管理者而言，管理成本都很高；其次，目前国内大多数小额信贷项目 瞄准的并不是真正意义上的穷人，而是只能称之为“亚穷人”的一类人。出于项目成功率的 考虑，目前的小额信贷项目在区域选择上往往倾向于选取那些交通比较便利、市场发育程度 较好的地区，即使在一些真正落后的贫困地区进行的项目，所选择的“穷人”也并不是最贫 穷的群体，而是一些具备其他收入来源，能够每周还款的“亚穷人”；此外，小额信贷在改 善贫困地区农民生产和生存条件方面的效果不显著，被扶持的农户抵御自然灾害和市场风险 的能力都很弱。
由此可见，直接面对贫困人口的瞄准机制虽然在最大限度上提高了瞄准的精度，但它也不 能 成为一种令人十分满意的选择。因此，考虑中国的实际情况，区域发展战略仍是一种现实的 选择，问题的关键在于选择区域大小的“筛孔”多大为宜。
通过上面的分析可以看出，继续将中国反贫困的瞄准目标定位于县的机制在管理成本上是 可接受的，在瞄准精度上却存在着严重的偏差；将反贫困目标直接定位于贫困人口的机制在 瞄准精度达到相对最高的同时又存在着管理成本过高等一系列问题。而将瞄准目标定位于省 （市、自治区）或地（市）的选择更是不现实的，只会导致更差的瞄准精度，至于管理成本的降 低对目前的情况而言并没有多大的吸引力。也就是说，将瞄准目标定位于县的选择起码是优 于省或地市一级的选择的。这样，在中国扶贫资源传递的各个环节中，瞄准目标的最优选择 能否在剩下的乡、村两级上产生呢？
最近，有人建议实现中国扶贫瞄准机制由县向乡镇的转变，将瞄准目标瞄向所有贫困乡镇（ 世界银行，2000），以便把贫困乡镇以内、以外的贫困人口都包括在国家扶持的范围之内， 提高对贫困人口的覆盖率，有效地减少扶贫资金向非贫困人口的漏出量。这种做法无疑会大 大提高扶贫目标的瞄准精度，另外，农业部每年都有乡镇一级的农民人均纯收入的统计资料 ，在新的范围划定上也不会存在多大的困难，但是，目前乡镇一级的扶贫工作人员力量不足 是摆在我们面前的事实，以乡镇为目标的瞄准机制的建立自然就意味着乡镇一级工作人员的 增加，管理费用就会有所增加。世行的观点认为，人员增加所需的工资支出并不高，“这种 转变所带来的目标瞄准率和工作效率的提高足以抵销费用增加所产生的负作用”。这种看法 表面上很有道理，但事实上，由于乡镇工作人员增加所增加的管理成本并不会仅仅限于工资 的增长，因瞄准精度提高带来的政府管理成本的增加将远远高于世行的估计，原因在于：长 期二元结构的影响造成了中国行政工作人员的素质随着行政级别的降低而下降的状况，乡一 级工作人员的素质普遍低于县一级，而且，这种状况在短时间内根本无法改变，这必然会加 大政府的监督成本；另外，乡一级的金融机构力量薄弱，尤其是负责贴息贷款的农业发展银 行目前在乡一级还没有设立分支机构，资金到乡的设想必然也要求增加银行系统的管理力度 ，而这些因素都是应该包含在管理成本之内的。
既然以乡为扶贫瞄准的行政单元的设想就遇到了管理成本增加和瞄准精度提高之间的矛盾 ，以村为瞄准目标的可能性就更小了，因为以村为基础的瞄准机制意味着管理成本的进一步 增加，这是与我们的预期目标不相符合的。
三、对中国反贫困目标瞄准机制调整的设想
通过上面对各级扶贫瞄准目标的可能性分析可以看出，扶贫资金传递的各个环节都不能恰 好成为中国反贫困瞄准机制构建的最优选择，矛盾的焦点主要在于瞄准精度的提高总是伴随 着管理成本的上升。当然，有效的瞄准本身需要管理成本，以便收集必要的信息和监测受益 群体，问题是如何在瞄准精度和管理成本之间寻找到最佳的结合点。
我们可以将瞄准精度、管理成本等因素看作是决定扶贫效果好坏的重要变量，扶贫的效果 会随着瞄准精度的逐渐提高和管理成本的逐渐降低变得越来越好，既然二者之间存在着反向 变动的关系，它们之间就应该存在着交点，而且必然有一个交点就是瞄准精度和管理成本的 最佳结合点。这个结合点应产生在何处呢？我们用排除法在省、市、县、乡、村各级行政区 域 中进行筛选，因为瞄准县的选择优于省和市，而瞄准乡的选择又优于村，所以，省、市、村 可以被初步排除掉。上面的分析显示，以县为扶贫瞄准目标的管理成本是可接受的，缺点在 于瞄准精度太差；以乡为瞄准目标的机制在瞄准精度上是可接受的，缺点是管理成本偏高。 于 是，我们设想在县级行政单元和乡级行政单元之间寻找瞄准精度和管理成本的最佳结合，提 出二十一世纪中国反贫困战略瞄准机制的构想：政府应首先测定低于国家规定的贫困线标准 以下的乡镇个数，对于那些贫困乡镇个数占该县全部乡镇个数达到一定比例（例如50%以上） 的县，仍以县作为扶贫资金投放的瞄准目标，而不必增加乡镇的扶贫人员编制；对那些贫困 乡镇个数占该县全部乡镇个数比例比较低的县，实行将瞄准目标直接定位于乡的机制，同时 还可从县里抽调部分工作人员到县内有限的几个乡去充实乡一级扶贫工作的力量，以降低工 资成本，提高扶贫工作人员的素质；对于那些不在一个县的地域范围内，又恰恰在地理位置 上相临分布的比较集中的几个乡镇，可以采取类似于过去“三西地区”的扶贫模式，以该地 区为扶贫的瞄准目标，打破地域界限，集中几个县的现有扶贫力量，组织领导该地区的扶贫 工作，而不增设新的扶贫人员。总之，调整的基本原则就是因地制宜，以达到既降低管理成 本又提高瞄准精度的目的。
此外，为了保障反贫困目标瞄准机制的有效性，还应采取如下配套措施：
（一）中国加入WTO在即，入世后，公平与效率的冲突将变得更加明显 政府扶贫的目标不能 再仅限于解决贫困农户的温饱问题，而应扶持“穷人”实现从自给自足的自然经济向市场经 济 的转变，逐渐提高他们适应市场经济的能力。这不仅表现在对贫困地区基础设施建设上予以 扶持，创造良好的市场经济发展环境，还体现在政府对贫困地区市场经济的发展给予适当的 政策倾斜上。
（二）坚持综合性扶贫开发的方针，尤其要注重人的素质的提高 贫困地区之所以落后，除 了恶劣的自然生态条件以外，还有一个重要的原因就是人力资本的素质偏低。在扶贫开发的 过程中，政府应重视“扶贫先扶人”的方针，从身体素质和智力水平两方面来提高人的素质 ，才能从根本上改变贫困地区的面貌。
（三）政府应积极帮助贫困地区开发当地的主导产品，把资源优势转化为商品优势，通过商 品这一载体将贫苦农民和市场联系起来 二十世纪八十年代以来的扶贫实践已经证明，劳务 输出并不是解决贫困地区问题的根本出路，只有引导农民将当地的优势产品开发出来，才能 使贫困地区的劳动力资源得到充分的利用，最终使贫困农民在市场经济中得到好处。
（四）继续强调参与式扶贫的方针 调动广大贫苦农民参与反贫困斗争的积极性，使农民从 被动的服从者转变为项目的积极参与者，同时，鼓励社会团体，民间组织参与到扶贫队伍中 来，在实践中继续探索中国反贫困的有效方式。