省级以下财政转移支付保障义务教育发展的绩效、问题与改进_转移支付论文

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       中图分类号：F08; G40-054 文献标识码：A 文章编号：1673-1298(2014)04-0082-06

       分税制改革后，伴随着事权的下放与财权的上收，地方政府相对有限的财政保障能力与教育事业发展需求间的矛盾愈发突出。尤其在农村税费改革后，国家取消了农村教育费附加和教育集资等行政事业性收费和政府性基金，虽然减轻了农民负担，但也加剧了基层政府财政的“空壳化”，使本已捉襟见肘的县乡义务教育经费更加短缺。为弥补地方政府在教育发展方面的经费缺口，国家加大了财政的义务教育投入力度。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》和2003年国务院《关于进一步加强农村教育的决定》等文件确立了“以县为主”的财政投入体制；2005年，国务院颁布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，实施中央和地方分项目、按比例分担农村义务教育经费保障的“新机制”，大幅提高了公共财政对农村义务教育的保障力度；2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，将义务教育全面纳入财政保障范围，实施国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制。

       随着义务教育经费统筹层次逐步提高，上级财政转移支付往往成为省以下地方政府义务教育经费的主要来源。国家审计署2012年公布的针对县级财政资金的专项审计报告表明，所调查的54个县公共财政支出的49.39％依赖于上级转移支付，其中，中西部45个县的公共财政支出对上级财政转移支付的依赖程度高达61.66％，其公共财政总支出中的77.23％又被用于满足国家有关教育、农业等法定支出的增长要求及中央有关部门达标增支政策安排的支出。[1]由此可见，上级转移支付在基层财政收支过程中扮演了极其重要的角色。我们认为，省以下的财政转移支付，是考察财政是否充分发挥充足、公平、有效保障义务教育发展职能的重要维度。对省以下财政转移支付保障地方义务教育发展的绩效进行科学评价，剖析其中存在的不足，不仅具有重要的理论研究价值，也是进一步深化制度改革的基础。

       一、取得的成效

       近些年，尤其是2005年实施“新机制”以来，我国通过强化纵向的财政转移支付，调整了中央与地方的义务教育财政保障责任划分，进一步加大了财政对义务教育的投入力度，有力地推进了义务教育的发展。

       第一，地方义务教育生均经费支出水平迅速提高。表1中列出了2002—2011年地方义务教育生均经费支出的变化情况。无论是地方初中生均经费支出还是小学生均经费支出，均快速增长。尤其是在“新机制”实施后，地方义务教育生均经费支出增速明显加快，2007年的增幅甚至达上年的30％左右，其后虽有所回落，但2008、2009、2011年的增幅仍达20％以上。伴随着投入力度的加大，地方义务教育经费短缺的状况得以部分缓解。

      

       第二，财政预算经费支出比重提高，公共财政保障水平不断提高。实行“新机制”后，农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。为弥补县级及以下财政的经费缺口，中央及省级政府还将“两免一补”、公用经费及校舍维修费等也通过财政渠道解决。这使得地方财政性教育经费的支出比重大幅提升。2005年后，公共财政预算内义务教育经费比重快速上升，到2011年，地方小学、初中经费支出中，超过80％均由公共财政预算经费支出(见图1)，义务教育经费支出的公共性特征愈发凸显。

      

       图1 地方义务教育财政预算经费支出占义务教育总经费支出的比重(2002—2011)

       数据来源：历年《中国教育经费统计年鉴》。

       第三，城乡义务教育经费差距大幅缩小。“新机制”实施的初衷，主要是解决“以县为主”体制下因县乡财政能力不足而导致的农村义务教育经费投入问题。就政策的实施效果而言，“新机制”基本实现了提高农村义务教育经费保障水平，缩小城乡差距的政策目标。图2计算了地方农村义务教育生均经费与地方义务教育生均经费的比值，这一比值越接近于100％，表明城乡间义务教育经费保障水平的差距越小。计算结果表明，2002—2011年间，城乡义务教育经费投入差距正在稳步缩小，到2011年，小学、初中的比值均已超过90％。新近的一些研究发现，在一些经济发达省份，农村中小学的生均经费甚至超过了城市。[2]财政转移支付在均等城乡教育经费方面的效果十分明显。

       此外，“新机制”实施后，伴随着转移支付力度的加大与“两免一补”等政策的落实到位，地方办学过程中的教育乱收费得以有效遏制，弱势群体受教育权利的保障水平不断提高。与此同时，由于确立了中央与地方分项目、按比例分担的转移支付模式，使得政府间财政对教育的转移支付，开始逐步步入规范化管理的轨道，为进一步完善公共财政制度奠定了基础。[3]82

      

       图2 地方农村义务教育生均经费与地方义务教育生均经费的比值(2002—2011)

       数据来源：历年《中国教育经费统计年鉴》。

       二、存在的问题

       尽管取得了以上成效，但也毋庸讳言，建立一个符合我国国情的财政充分保障义务教育发展的制度体系是个长期的过程。从目前的情况看，省以下财政转移支付在保障地方义务教育发展方面，仍存在不少问题。

       第一，地方义务教育经费仍然存在较大缺口。卜紫洲等人应用Evidence-based方法，对我国县级财政教育投入充足度进行考察，结果表明，2002—2006年间我国县级财政教育投入充足度仅能达到最低支出标准的80％左右，存在20％的缺口。[4]2012年，中央对地方的一般性转移支付和专项转移支付中的教育转移支付已达2 681.09亿元，[5]但各地方政府普遍反映经费缺口仍很大。一些西部省份尽管是上级转移支付重点扶持的对象，但其薄弱的基层财政依然无法给予义务教育发展以充足保障。如新疆基于区域内基层统计数据的估算表明，到2020年，95个县(市、区)全面完成学校标准化建设和推进均衡发展任务的资金缺口高达490亿元。[6]即便是在经济发达的广东省，由于人口规模大、外来人口子女就学人数众多、上级转移支付数额不足等原因，义务教育的保障水平也十分低，2012年广东省在公共财政教育支出占比已达19.16％的情况下，小学生生均经费仍只排全国倒数第二名，初中排全国倒数第一名。[7]

       第二，转移支付均等地方政府教育供给能力的作用有待加强。尹恒利用2000—2005年的县级数据，发现一些因素法转移支付项目，虽定位于向财力弱的地区倾斜，但其均等县级财力的效果并不理想，上级转移支付一定程度上忽视了地区间基本公共服务的均等化。[8]黄斌重点分析了“以县为主”和“新机制”改革对县际财政教育支出差异的影响，发现虽然两次改革对缩小县际生均教育事业费差异有一定效果，但也造成了教育支出水平处于中上和中下水平县级单位的支出分化，而县际间财力差异的不断扩大，又抵消了改革在均等教育支出方面所取得的成效。[9]王善迈等人在用学生数对县际生均经费差异进行加权后，发现我国义务教育经费支出差异的变化受省际差异和省内差异的共同影响，其中，省内差异的影响有逐渐增强的趋势。[3]59这些研究均表明，省以下财政转移支付在均等县乡政府财力，缩小教育投入差异方面仍有较大改进空间。

       第三，转移支付不够规范，使用效率有待进一步提高。就总量而言，目前的财政转移支付总量规模并不算小，但由于在标准计算、过程管理、责任监督等方面均存在缺陷，大量上级转移支付往往沉淀在中间环节，难以到达财政困难最严重的地方。2007年国家审计署在对全国54个县的农村义务教育经费专项审计调查中发现，有8个县未按规定落实应承担资金，总计少承担资金1 350万元，占应承担资金的72％；有29个县的财政、教育部门滞留应拨付到中小学的农村义务教育资金1.1亿元，占其同类经费总额的45％。[10]省以下教育转移支付被大量截留、占用及不规范使用，经费使用效率低下。

       三、原因分析

       分税制改革后，中央与省财政逐步加大了对下的财政转移支付力度，以解决因财权上移而导致的基层财政“空壳化”问题，这对改善基层政府公共服务供给状况起到了积极作用。但正如前文所分析的那样，相对于大幅增长的财政教育转移支付，其绩效却并不能令人完全满意。从省以下财政在教育保障过程中普遍存在的经费短缺、分配不均与效率不高等问题来看，对财政转移支付的研究仍需深化。

       由于我国转移支付主要通过纵向的财政拨付实现，因此对省以下的义务教育经费保障情况进行分析，需要同时考察中央与省两级政府的财政转移支付，这样我们才能判断，在财政转移支付的链条上，到底是哪个环节出了问题。[11]表2计算了中央财政对地方进行转移支付后，中央、省级财政收支占全国财政总收支的比例。结果表明，在接收了中央转移支付以后，地方财政并未出现严重的失衡，其收入占比还高于支出占比。这表明，就整体而言，中央对省一级的财政转移支付基本发挥了补足地方收支缺口的功能，它并不是省以下地方政府财权与事权不匹配的主要原因。以上问题，更多地还是由于省级以下地方政府使用和管理上级转移支付经费不当所致。

      

       现有的研究，比较一致的看法是，转移支付在保障义务教育发展的过程中，其本身存在着制度缺陷。诸如政府间财政责任不明确、转移支付额度计算方法不科学、经费划拨与使用过程监管不力等问题，都使得在向基层政府实施义务教育财政转移支付的过程中，经费的使用效果难以达到政策预期。在这方面，现有的研究文献已经做了比较充分的阐述，本文不再赘述。

       除此之外，在中国独特的财政分权与行政集权相结合的制度框架下，地方政府官员出于追求政绩与职位晋升的需要，往往在教育投入问题上具有较强的机会主义行为动机，这同样是造成以上问题的重要原因。[12]

       改革开放后，中央政府通过建立以经济增长指标为核心的政绩考核体系及以此为基础的官员晋升机制，在经济与社会管理方面进行分权化改革的同时，实现了对地方官员的有效约束与激励。[13]但这同时使中国的地方政府面对着独特的激励结构。与西方联邦制地方政府更多地因选民压力而表现出“对下负责”的特征相比，中国的“府间竞争”更多地表现出“对上负责”的特征，其行为动力很大程度上来源于政治晋升激励而非地方居民提高福利水平的需要。[14]义务教育投资和能迅速体现“政绩”的经济建设投资相比，外部性强，见效缓慢，往往无法有效调动地方政府的财政投入积极性。[15]

       第一，这种激励扭曲造成了地方政府的财政支出偏离本应承担的公共服务责任。李祥云等人在财政分权的视角之下，对中国县级义务教育财政支出不足的原因进行了分析，他们发现由于缺少足够的教育投入激励，县级政府在财政投入保障的次序上，往往首先考虑的是财政供养人口和社会稳定，然后是服务于地方经济增长的基础建设，诸如教育这样的公共服务开支往往会被这两类开支挤占。在引入了地区虚拟变量后的回归分析表明，这种挤占教育经费的现象还存在着地区差异，即中西部的县级义务教育支出主要被财政供养人口支出挤占，而东部地区则被基础建设支出挤占。[16]

       第二，提高了经费监管难度。由于在这样的激励机构下，对地方政府最有力度的约束与激励主要来自于上级政府的政绩考核和职务委任，因此对地方公共服务水平与质量感受最深的地方居民，反而难以对地方政府使用和管理上级转移支付的行为施加决定性影响。同时，由于政府间客观存在着信息不对称，这就使得来自上级政府的财政监管，在实施的过程中往往会面临诸多困难。Liu等人通过对西部某贫困县的个案研究发现，即便采取了专款账户管理这样相对严格的监管措施，基层政府仍可通过增加人员和办公开支的方式来挪用教育、农业的专项转移支付。在Liu等人考察的西部某县中，地方政府为了利用快速增长的义务教育转移支付，将大量财政供养人员安置到教育部门，以“节约”本级财政人员经费支出。2002—2004年间，该县将60％的新职工安排进并不缺人的学校，其中有相当部分根本就不是教师，而是各类管理人员。那些偏远山区的学校，尽管缺少教师，却无法得到有效的补充。[17]这种“隐性”挤占教育转移支付经费的做法，不但大幅增加了监管难度，也使得大量教育专项转移支付经费处于增钱不增效的低效运行状态。

       第三，现有研究还发现，在没有解决基层政府教育投入激励不足问题的前提下，简单地增加财政对教育的转移支付反而可能进一步降低地方基层政府利用自身财力提高教育保障水平的积极性。张欢等人通过分析109个农业县在农村税费改革前后教育经费支出的变化情况发现，在上级转移支付力度大幅增加后，县级财政教育支出的努力程度反而下降了，教育经费支出占县级财政支出的比例不升反降。[18]刘亮等人基于河北省36个县的数据，重点分析了教育专项转移支付对县级教育投入的影响，计算表明，上级政府教育转移支付每增加1万元，县级财政教育投入会减少1.563760万元，教育专项转移支付的挤出效应十分明显。[19]

       第四，经费管理行政色彩浓郁，影响经费分配的公平性。周飞舟基于对黑龙江省县级义务教育专项资金使用情况的分析，发现由于项目分配并未纳入制度化管理，对其合理性、公平性及使用效率缺少可信的评估机制，基层政府往往会采取虚报需求或夸大本级财政的困难等非制度手段，来获得更多的义务教育专项资金。而在“跑”项目的过程中，拥有经费分配权的部门与个人的寻租行为，不但为违规与腐败提供了滋生的土壤，往往还使得经费的分配过程成为拉关系、走后门、请客送礼的交易过程，导致本已有限的教育经费分配更加不均，大量转移支付经费无法到达真正需要的地方。[20]

       四、政策建议

       基于以上的分析，我们认为，可从两个主要的方面来采取改进措施。

       一方面，进一步完善省以下财政转移支付制度。第一，减少转移支付中间环节，积极推进省直管县改革。如前所述，省以下的转移支付是发生经费截留、挪用的主要环节，减少中间环节将有效避免这一问题。张光在考察转移支付对浙江、湖北、陕西三省县乡财政教育支出影响的过程中发现，相对于经济发展水平，省以下政府间财政制度的安排对县乡财政教育支出的影响要更为显著。浙江省由于采取了省直管县的体制，政府间的财政关系相对湖北、陕西而言，更向县乡政府倾斜，县级财政获得了更多的上级转移支付，能够更为从容地安排县域内的教育支出。[21]第二，以县为对象，在综合考虑财政能力、教育需求、地区特征等因素的基础上，构建科学规范的转移支付模型，定量计算转移支付额度，避免这一过程中的主观性和随意化。就模型的功能而言，既要补偿基层政府因财力不足而导致的教育经费缺口，同时也要发挥激励基层政府利用自有财力进行教育投入的作用，遏止基层政府利用信息不对称索取更多上级转移支付的机会主义行为，提高基层财政教育投入的努力程度。[22]第三，加强对义务教育转移支付的监管，大力推进相关政策法规的制定。目前我国对数额庞大的转移支付进行规范管理的，仅有1995年国家财政部门制定的《过渡期财政转移支付办法》这一部部门规章。该办法行政色彩浓厚，缺少刚性约束，已严重滞后于现今的转移支付管理形势。如何通过法律、法规的完善来规范财政对义务教育转移支付的监管，使之步入制度化、法治化的轨道，已成当务之急。

       另一方面，应在一个分权化的制度框架内，通过改进地方政府治理来完善省以下财政对义务教育的转移支付。与当前通过提高财政集中度来解决地方教育供给不足与失衡的政策努力方向不同，主流的财政与公共品供给理论认为，地方政府在了解地方资源禀赋和居民的福利需求方面，比中央政府具备更大的信息优势，因此分权有利于提高资源的配置效率，[23]而地方政府间为争取政治和经济竞争优势而展开的“标尺竞争”，又使公共品的供给能够得到优化，从而更好地满足地方居民的需求。[24]丁维莉等人认为，尽管存在着一些问题，财政的分权体制仍不失为当前激励地方政府提高教育供给质量和效率的有效机制。[25]基于前文的分析，我们认为，简单地上收义务教育财权，未见得是解决问题的最好办法。要解决义务教育转移支付过程中基层政府的道德风险问题，必须对其激励结构进行优化。第一，应健全并完善全面合理、科学高效的地方政府官员政绩考核体系，提高教育在地方官员政绩考核与职务晋升中的权重。第二，强化对基层政府的问责，严格杜绝截留、占用、挪用义务教育转移支付；对经费使用过程中的违规行为，要及时追责，提高地方政府机会主义行为的成本。第三，推进地方政府政务公开和强化公众监督，增加财政转移支付经费使用透明度，适当扩大地方民众参与政府管理的机会。由于地方民众对自身教育福利状况有着更直观、更深切的感受，民众参与度与话语权的提升，无疑将使地方政府在义务教育经费保障方面，更加关注民众的需求。

       收稿日期：2014-06-23

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