国内外城市环境管理经济方法的比较与借鉴，本文主要内容关键词为：环境管理论文,国内外论文,方法论文,城市论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[文献标识码]A[文章编号]1009-0061(2009)01-0131-03
一、城市化的环境影响与城市环境管理
城市化是人类社会进步发展的必然趋势和文明发展的象征。城市化通过人口、产业和文化的集聚促进经济增长，对国民经济的发展做出了重大贡献。但城市化的集聚效应使城市人口持续增长，生产和经济活动更加频繁并高度集中，加大了对自然资源与环境的需求和消耗，产生严重的生态环境问题。城市发展正面临资源耗竭、环境污染和生态破坏等问题。这不仅威胁着城市和周边地区人们的健康和生命安全，也会使人类社会面临不可持续发展的危机。探求建立经济发展与环境保护双赢的城市社会的方式已成为世界各国政府的共同目标。城市环境管理是有效实现上述目标的重要方式之一。
城市环境管理的方法一般分为经济和非经济两类。美国的布兰德把环境管理的经济方法定义为“改善环境而向污染者自发的和非强迫的行为提供金钱刺激的方法”(张兰生，1992)。管理者依据国家的环境经济政策和环境法规，利用价值规律的调节作用，运用价格、税收等经济杠杆来调节各方面的利益关系，促使污染者自发控制污染物排放，以实现环境和城市经济协调发展(张敦富，1994；宫学栋，2001)。非经济方法的实施通过政府部门以法规条例或行政命令的形式直接或间接限制污染物排放，或通过运用技术和加强宣传教育达到改善环境的目的。
西方各国政府较早运用环境经济方法，如环境税、交易许可证等手段；允许企业对环保设施加速折旧，对清洁原料和产品减免税费等。1992年召开的联合国环境与发展大会明确强调要广泛地采用环境经济手段，肯定了污染者付费原则、环境成本内在化等环境经济手段在实现可持续发展方面的作用。我国运用环境经济方法还处于起步阶段，与西方国家存在较大差距，只有借鉴西方各国的成功经验，城市化才能朝着可持续的方向发展。
二、国外城市环境管理经济方法
(一)征税方式
OECD国家根据污染物排放的质与量征收排污费(税)，已分别在排污收费、产品和管理收费、税收差别、补贴手段和押金——返还制度等不同方面设计了收费制度。
1、排污收费。排污者按其排放污染物的质量和数量征收费用，包括水污染费、大气污染费、噪声污染费和固体废弃物污染费。(1)大气污染收费。瑞典大气污染征税及其在减少大气污染方面卓有成效(曹凤中、马登奇，1998)。1991年对硫化物征收污染税，结果矿物燃料排放的含硫量比环保法规所规定的界限还要低40％，轻油的平均含油量一直低于0.1％，不到环保法规界限的1/2。加拿大的大气排污收费制度规定，当厂商的实际排放低于允许排放时，可以修改许可证并降低收费。(2)水污染收费。法国、德国和荷兰建立了完善的水污染收费制度。法国1968年制定的水资源管理制度将管制法规和经济方法相结合，规定若厂商排污超过规定标准，按估计的排放量征收。如果厂家能证明其实际排放量低于有关部门的估计值则可以降低收费。1980-1992年间，法国城市废水净化量占废水排放量的比例由30％上升到42％，工业排放的氧化物减少28％，重金属减少了39％。荷兰的污染收费及其不断上涨的趋势使得对企业在防治污染的投资方面产生决定性的影响，当污染收费率每上涨1％，就能使污染减少0.5％～1％。(3)噪声和固体废弃物收费。德国、法国、瑞典等国实行了噪声收费，收入一般用于噪声削减。美国、法国、挪威等国家实行了对润滑油的收费，所收费用主要用于废油处理。瑞典对化石燃料中含有的碳和硫收费，较高的碳税费率已使一些热电厂从化石燃料转而使用生物燃料。瑞典、挪威等国对能产生废弃物或可回收的包装材料(产品包装)收费。
2、产品和管理收费。前者指附加在生产或消费过程中有污染或者已为它们配备处理系统的产品价格之上的一笔费用，其作用有两个：通过产品价格的上升减少这些产品的使用量从而促使生产者生产污染更小的产品；筹集资金的作用。后者指有关部门提供服务而收取费用，包括许可证费、注册管理费等，其目的是把部分财政负担让污染者而不是一般公众来承担。
3、差别税收，指对具有不同环境影响的产品在现有产品税之外以税收形式附加不同的收费，对有污染的产品实行正向收费，对无污染的产品实行负向收费。OECD国家对含铅和不含铅汽油征收差别税，同时采用一系列环保法规来强制出售无铅汽油，使得含铅汽油的市场份额大为减少。
4、补贴手段和押金——返还制度。补贴手段在OEDC多数国家中被广泛使用，补贴资金来自环境税收、费用、许可证和收费等。如法国通过贷款来鼓励工业减轻水污染，美国为市政水处理厂的建设提供补贴；挪威为了促进有机农业的推广，对有机农业进行短期的补贴。押金——返还指购买具有潜在污染性产品的经济主体将支付一笔附加费用，这笔附加费用将在他们把产品或其包装返回到指定的回收或者处理中心时退还给他们。瑞典、挪威、丹麦等国都对金属容器、塑料容器和玻璃瓶等实行了这种制度。
(二)排污权交易
排污权交易可以激励企业减少污染排放，实现资源的使用价值最大化。排污权交易的低成本、公平性、灵活性等诸多优点使得国外许多国家广泛运用这种方式(OECD，1996)。美国是排污权交易政策的发源地，排污权交易的经验也主要来自于美国。美国最初限制污染排放的法规主要集中在技术方面，要求工厂用“最佳实用技术”和“最佳可行技术”控制污染物的排放。这种规定按每一种污染物的特点专门制定，很少考虑实施的高昂成本，使法律规定难以执行。随后产生了在总量控制下对个别排污口灵活调整的变通性想法。最初仅局限于同一工厂内不同排污口的局部调整，随着总量控制范围的逐渐扩大，同一区域内不同工厂之间也可以进行调整，由此产生了排污权交易的构想(陈宗团、徐琳瑜、余进等，2004)。一般来讲，主要采用的交易方式有大气排污交易、酸雨定额交易、废物交易、温室气体(GHG)排放权交易。
1、大气排污交易。美国最早对大气污染排放实行了排污许可证交易制度。1976年开始建立许可证制度，1982年首次颁布排污交易政策并在后来经过几次修订，允许对排污削减信用进行交易。德国允许对标准规定的大气污染物质进行某种方式的相互抵消，这种方法称为抵消和容量节余，是一种类似于交易制度的方法。
2、酸雨定额交易。为控制酸雨，美国推出二氧化硫排放权交易，根据历史上燃料消费和严格规定的排污率，为排污的公用事业单位分配排放额度。当某公用事业单位在年末把排放降低到其拥有的定额之下，就可以将多余的定额出售或转让。美国环保局每年举行拍卖会，建立市场价格机制，并为排污设施提供购买所需配额的途径。任何厂家、个人都可以在拍卖中购买排放额，而独立的电厂可以获得优先购买权。二氧化硫排放权交易制度既给工业提供了灵活性，又不断改善了大气质量。
3、废物交易。通过使用废物处置可交易许可证对废物处置管理施加市场压力。根据废物许可证制度，政府部门对填埋或焚烧的废物量确定总的限度，然后给企业颁发或拍卖废物处置许可证。有能力再使用和再循环其包装和物料的公司可以将其剩余的废物处置权卖给再使用和再循环较为困难的公司。这种制度应该尤其适用于那些产生大量难以再循环废物，如塑料、合成材料及电子产品的行业。
4、温室气体(GHG)排放权交易。由于环境问题的普遍性、跨地域性，许多环境问题需要各国的共同努力。世界银行设立了对二氧化碳等地球温室气体排放权交易所必需的碳素基金。由该基金出资给发展中国家用来削减GHG排放事业，计划把削减部分作为排放权分配给出资国，从2000年4月开始运作。
三、国内城市管理经济方法
我国第一次环境保护会议于1973年召开，自此环境管理经济手段在曲折中发展。1979年开始实行排污收费制度，到目前已经制定和实施了多种环境经济手段来实施城市环境管理，并取得了一定成效。
(一)环境税
我国的环境保护投资费用经历了由最初的仅仅来源于国家，到20世纪80年代的由污染单位负责出钱，一直到现在的大范围污染收费这一过程。目前的环境管理费用来源包括开征生态环境补偿费、引进外资治理污染、从信贷环节上控制污染等，环保投资由当初的单一的国家一元化发展为投资主体多元化。为了与污染者付费原则(PPP)相对应，我国于1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》，规定了“谁污染，谁治理”的原则。1982年国务院发布《征收排污费暂行办法》。部分城市、地区于1980年前后开始征收水资源费，1988年颁布实施的《中华人民共和国水法》明确规定了实施水资源费制度，并在2002年进行了修订，新的《水法》也明确规定了收取水资源费，全国各地正在逐步推行。我国现已形成了一套具有中国特色的排污收费制度，全国范围内对污水、废气、固体废物、噪声、放射性等各类污染物的各种污染因子，按照一定标准收取一定数额的费用(李克国，2001)。
(二)排污权交易
我国的排污权交易产生于大气污染防治由浓度控制向总量控制这一转变过程。以前围绕大气污染防治工作，出台的“排污收费”、“环境影响评价”等措施都是以浓度排放为主要评价标准的。1985年上海在黄浦江上游实行总量控制和许可证制度，这是我国排污权交易的试行，当时提出的“总量指标有偿转让或交换”原则为排污权交易提供了政策依据。之后到1990年初就成功地实现了多例排污指标的交易(曹东、王金南，1999)。20世纪90年代以来，浓度控制评价方式向总量控制转变。1991年国家环保总局在16个城市进行了排放大气污染物总量控制和许可证制度的试点工作，并取得了很好的成效。2000年出台的《中华人民共和国大气污染防治法》标志着我国污染控制战略由浓度控制向总量控制转变。实施总量控制必须有适当的方法进行配套，排污许可证制度就是这种配套方法之一。这为排污权交易的开展创造了契机。2001年江苏发生了我国第一例二氧化硫排污权交易，并于2002年底完成了首例异地二氧化硫排污权交易。此后，国家环保总局于2002年3月发出通知，在山东、山西、河南、江苏、上海、天津、柳州等七省市开展二氧化硫排污权总量控制及排污交易政策实施的试点工作(陈宗团、徐琳瑜、余进等，2004)。因此我国的排污权交易还处在初始阶段。
四、经验借鉴
(一)征税方式的经验
借鉴美国、日本等许多国家通行的排污收费、超标加重收费并罚款的成功经验，将现有的超标排污收费制度变为达标排污收费，超标排污加倍收费的制度，排污收费手段的设计中增加当事人减少排放则降低收费的内容，以便强化削减污染的政策效果。改进收费依据，由浓度收费过渡到排放总量收费，浓度指标与总量指标相结合，采用多因子叠加收费取代单因子收费。对同一污染源中多种污染物叠加收费，污染者承担其污染行为的全部责任，以符合污染者付费原则。扩大排污收费制度覆盖面，根据“使用者付费原则”，对居民垃圾和生活污水等实行收费试点，以控制城市环境污染。还要注意将环境经济手段和其他配套措施相结合，使得削减排放的效果更加明显。
(二)排污交易权方式的经验
国际上排污交易权制度主要应用于大气污染领域，这种制度证明在节约政策成本方面有明显的效果。但由于该制度的建立和有效运行是一项相当复杂的工作。世界上目前只有美国等少数几个国家进行了有限的运用，实践经验的积累不够充分。一般来讲，排污交易与排污收费制度结合运用，能发挥更大的作用。克服环境问题的外部不经济性需要一个较为完善的市场经济机制，这是排污交易能够有效实行的必要条件。可参照国外的经验将初始排污权无偿分配给企业，使各排污企业在起点上都没有经受损失。要根据各地的实际，拿出不同区域和不同条件下的排污权分配方案，保证分配的合理性。环境监管部门可以采用类似中央银行公开市场业务的做法，进行排污权的交易操作，传达有关政策信息，对城市环境管理中出现的重大问题及时作出反应。