当代中国县域政治发展研究三十年述论，本文主要内容关键词为：三十年论文,县域论文,当代中国论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]2096-1243(2016)03-0003-17 一、问题的提出 县域治，天下安。习近平总书记指出，县委是我们党执政兴国的“一线指挥部”。县域政治发挥着政策传递、区域发展和基层治理功能，在协调推进“四个全面”战略布局过程中占据基础性战略地位。从政治学角度看，当代中国县域政治发展研究集中关注改革开放以来当代中国的地方治理现代化，尤其注重通过分析县域政治发展的概念内涵、历史基础、总体现状和影响因素，规划今后我国县域治理现代化的发展战略与政策。总体上看，学术界对该研究的必要性与紧迫性已达成基本共识。 第一，当代中国县域政治发展极大约束和驱动着县域经济发展的速度与质量。这不仅可从理论上得到论证，而且可从一些地方的成功实践中得到印证。“政治发展一方面是社会经济现代化的结果，但它另一方面越来越成为现代化的原因。”[1](P418)具体而言，“县域政治发展是县域经济发展的必然结果，也是推动县域经济发展的政治前提”[2](P84)。实践中，代表性观点认为，浙江省县域经济的长期健康快速发展，与浙江“省管县”的财政和人事体制、强县扩权、县政职能转变有密切的内在关联[3](P116)。因此，如欲发展县域经济，必先发展县域政治，着力调整好中央与地方、政府与社会、城市与农村的关系[4](P45)。 第二，当代中国县域政治发展对于维护基层社会稳定具有重要意义。基础不牢、地动山摇。社会矛盾预防化解的重心应在县域，否则将导致社会矛盾逐级向上聚集，诱发重大社会风险。代表性观点认为，“社会矛盾及其集中反映的群体性事件很容易在那些‘政治应力’最为脆弱的‘接点’部位发生”[5](P2)，因此“县域已经成为社会冲突与社会不稳定的主要地带”[6](P4)。县域社会矛盾预防化解的困难程度，可折射出县域政治体制和运行机制的问题程度。因此，预防化解社会矛盾、维护基层社会稳定迫切呼唤发展县域政治。 第三，当代中国县域政治发展是深化政治体制改革比较理想的切入点。代表性观点认为，县级政权的组织结构、权力职能比较健全，且直接治理县域人民群众，可以说，国是县的放大，县是国的缩影，治县政如理国政，因此县政改革试点的效度比较高[7](P8)。另外，若干县对全国政局的影响力比较小，县政改革试点风险的可控性比较强。比较而言，乡镇政权的权能不够健全且规模较小，乡政改革试点的效度不高；而(地)市、省的规模相对较大，政治改革试点的政治可控性较弱、风险较大[8](P21)。故而，以县域政治发展切入政治体制改革，其效度高而风险低，是推进国家治理现代化的理想着力点。 此外，当代中国县域政治发展对于县域的精准扶贫实施、社会民生改善、反腐倡廉建设以及有序扩大公民政治参与、打通政策执行“最后一公里”，都具有重大的现实意义。因此，有必要系统回顾、评估和展望当代中国县域政治发展研究。 大体看，已有的关于当代中国县域政治发展相关研究述评，可概括为两类。一类是总体述评有关当代中国县域政治发展研究的基本问题和理论框架。比如，有的围绕县域政治发展的概念、特征、内容、功能、困境和路径等基本问题展开述评[9]，也有从县域治理的视角着眼，按照现代国家建构、制度经济学、行政管理学和组织社会学的理论脉络展开述评[6]。另一类是具体述评当代中国县域政治发展研究特定层面的论题与观点。例如，有的述评了当代中国农村政治研究[10]，有的述评了当代中国乡镇治理研究[11]。还有按照省管县、复合行政和县级政权民主建设三条进路，述评了当代中国县级行政体制改革研究[12]。 上述成果均颇具价值。然而，就述评当代中国县域政治发展研究而言，总体述评类成果，失之于宽泛；具体述评类成果，则失之于割裂。本文将从总体上述评近三十年有关当代中国县域政治发展研究，尤其着力从县、乡、村政治发展三个层面进行研究综述，并加以研究评估和展望。 二、研究综述 20世纪80年代后期，刘德厚及其研究团队组织召开了国内较早的一次县域政治体制改革讨论会，此后通过调查研究，梳理了县域政治发展的概念、内容和必要性，并强调了完善县级领导体制、健全县级人大制度、转变县级政府职能、改革县级干部体制和提高县政管理效率等具体问题。尽管其研究对象限于县级政治发展层面，但该成果却具有当代中国县域政治发展研究的拓荒性质[13]。此后近三十年，相关研究成果逐渐涌现，且研究对象拓展到县、乡、村各层级的政治发展问题。 (一)当代中国县级政治发展研究 1.县级行政管理体制改革研究 县级行政管理体制改革是当代中国县级政治发展研究的首要热点。例如，谢庆奎等在个案调查的基础上，分析了个案县的历史沿革、现实环境、县政府的法律地位和管理权限、县政府机构与职能、县政府决策过程与执行机制，进而提出了县政府改革的目标与途径[14]。周庆智通过典型个案县的实证考察，揭示出中国县级行政权力的性质——资源所有权与行政管理权一体化，并指出维持和强化该权力性质的县级行政结构与功能、运行形式与机制，以及由此导致的政治社会后果[15]。王圣诵从县级政府的历史沿革、发展现状出发，纵深探讨了县级政府的权力设置、法律依据及其具体运作，对当代中国县级政府管理改革提供了法理剖析和现实参考[16]。胡伟以诱致性制度变迁和强制性制度变迁为框架，系统分析了个案县政府在社会转型过程中为适应制度变迁而发生的政府行为变化[17]。叶盛楠以个案县农村税费改革为中心，揭示出县域政治运行的两个基本逻辑——压力型体制与地方政府企业化，并指出上述逻辑的相互挤压，是农村税费改革后县政府职能难以有效转变的主要原因[18]。钟伟军基于个案县调查，剖析了县域社会稳定问题的产生背景，从机制(信访)、手段(目标责任制)、网络(网格化管理)和事件(群体性事件)四个层面，描述了县级政府社会管理运作过程，并从地方治理的角度探讨了创新的路径[19]。此外，李晓园、江易华对当代中国县级政府的公共服务能力及影响因素、基本公共服务绩效评估指标体系进行了实证研究和理论构建，为县级政府公共服务职能实现机制奠定了较好的研究基础[20]。 2.县级人民代表大会制度建设研究 县级人大制度创新是当代中国县级政治发展研究的另一个热点。例如，荣敬本等把河南省新密市县乡人民代表大会制度运行机制的调查研究，作为研究中国政治体制改革的微观模型，认为中国政治体制改革应该起始于县乡两级政治体制改革，改革的关键在于“从压力型体制向民主的合作型体制过渡”，目的是“使中央政府、地方政府和人民之间确立良性的互动关系”[21]。何俊志通过分析县级人大制度成长的模式，提出“制度等待利益”的观点，认为依据某种价值设计出来的县级人大制度，必将会接受利益的塑造而逐渐落实为生长出来的制度[22]。申恒胜、王玲基于S省L县人大代表专职化改革的调查，发现基层政治改革过程中，地方官员为了突破体制的约束和规避政治问责的风险，往往遵循一种将政治问题转化为行政问题的运作逻辑，这种行政化逻辑虽一定程度上弱化了国家政策的执行效果，却又巧妙地推进了基层政治发展[23]。唐皇凤总结了县级人大监督体制创新的具体实践和内在机理，认为多重制度价值体系和话语体系之相互冲突，是县级人大制度变迁的动力源泉，而政治行动者之间权力和利益的均衡，是县级人大制度变迁成功的根本保障[24]。李智探讨了县级人大代表选举投票方法的完善问题，认为现行县级人大代表选举采用的全额连记投票法，体现了多数政治的缺陷：一些群体的利益难以表达，且易触发策略性投票行为；解决问题的办法在于实行认可票制，走向共识政治[25]。汪玮基于浙江乐清市人大以“人民听证”推进县级人大监督改革的实践探索，提出了社会公共领域和地方政府体系互动的双轨协商模型，并分析了互动的基本途径[26]。 3.县级党的领导体制改革研究 县级党的领导体制改革是当代中国县级政治发展研究的核心问题。比如，冯志峰认为，县委书记的权力运行问题主要表现为：县委书记的选任机制与任命方式未能相符合、权力运行设计与实际执行未能相融合、监督主体与监督客体未能相吻合。这些问题导致了县委书记的权力腐败现象，即用人腐败、经济腐败、作风腐败、道德腐败和生活腐败，以及县委书记权力运行存在着“心有法则，行无定则”的“弹性定律”。问题的出路在于优化县委书记的选任机制，通过优化县委书记选任流程、强化县委书记能力建设、深化权力监督体制改革，最终提高县委书记权力运行的科学化水平[27]。施新州以县级党委为研究对象，在历史文献分析基础上，考察并描述了县级党委的建立与发展，领导体制的演变及其权力的形成、扩张过程[28]。在县域反腐倡廉体制建设方面，过勇、宋伟强调县级是纪检监察机构改革的突破口，并以典型个案县为例，剖析了县级纪检监察机构工作的现状，探讨了相关改革面临的理论与实践问题，最后在对我国各地创新举措系统总结和借鉴国外基层反腐败经验的基础上，设计了具体的改革方案[29]。 (二)当代中国乡镇政治发展研究 1.乡镇政权的运行状况研究 有研究者专注于事实层面的描述，强调要系统梳理乡镇政权的历史沿革、制度安排与运行现状。比如，以马戎为代表的一批学者，在赓续费孝通的小城镇研究过程中，发现“乡镇政府在小城镇发展中扮演着关键的角色”[30](P6)。因此，这批学者运用社会学与人类学相结合的方法，详尽描述了20世纪末国内乡镇区域各类党政机构、企事业单位和群众自治组织的人员构成、组织体系、结构功能、运行机制和互动关系，尤其着力分析了当时乡镇政府财政收入结构和运行机制、县乡政府关系、乡村政社关系[31]。吴毅采用“讲故事”的方式，对乡域政治的实践状况与运行过程进行了深描型个案研究，生动展现了2003、2004年华中地区某乡镇基层政权、村级组织和农民在复杂的互动结构中博弈共生的过程[32]。叶贵仁细致考察了广东省T镇2001-2009年的静态机构设置和动态行政过程，发现乡镇领导人的权力和责任在行政过程中往往面临诸多外部制约因素，而乡镇行政也表现为科层性和地方性的有机结合[33]。 2.乡镇政权的运作逻辑研究 有研究者在事实描述的基础上，概括出乡镇政权运作的内在逻辑和理论模型。比如，杨善华、苏红在各地农村调查的基础上发现，计划经济时代的基层政权即人民公社属于“代理型政权经营者”，而从20世纪80年代财政体制改革尤其是向社会主义市场经济转型后，乡镇政权逐步转变为“谋利型政权经营者”，表现出较强的自主性和灵活性，在贯彻上级政府的方针政策时具有明显的实用主义色彩[34]。周飞舟通过考察农村税费改革后政府间财政关系，发现改革前依靠农村税费维持运转的乡镇政府，改革后变为依靠上级政府转移支付。总趋势是：乡镇政府从过去向农民“要钱”“要粮”的汲取型政权，转变为向外“跑钱”、借债而与农民关系日趋松散的“悬浮型”政权[35]。谭同学以农业型的楚镇为个案，实证考察了水利站、司法所这两个与农村生产生活联系尤为密切的乡镇服务性机构的设置、变迁及其运行状态，并运用实践中的国家、社会和官僚机器的权力与资源这个分析框架，从理论上解释了乡镇服务性站所的政治生态和生长逻辑[36]。欧阳静通过对桔镇的深度观察发现，由于乡镇政权既处于自上而下压力型体制的国家政权末梢，又直面自下而上的乡村社会顶端，面临着严峻的政治生态环境：财政资源匮乏、基础性权力弱小、基层民生需求日增，因此，像桔镇这样的乡镇政权的运作特征，就是以“策略主义”的逻辑来获取财政资源，并以“基层维控”为县域治理的基本目标，进而导致乡镇政权在官僚化和乡村性之间疲于应付的困境[37]。 3.乡镇政权的改革创新研究 多数研究者注重提出乡镇政权改革创新的对策思路。比如，张静在乡村实地调查的基础上发现，乡镇基层政权因为具有官方授权、层级节制的官僚制特征，所以很难和乡村社会建立共同的利益关联，继而导致基层行政低效和乡村控制困境。只有在基层政权和乡村社会之间建立共同的利益关联结构，以制度化治理的方法，强化基层政府权威的社会基础，方为基层长治久安之道[38]。在乡镇人大制度建设问题上，史卫民详细描述了乡镇人大代表选举和乡镇机关领导人选举的制度运作，以及20世纪末国内乡镇人大选举制度的典型改革探索，并在上述实证研究的基础上，分析了乡镇人大选举制度的若干变化、发展趋势、面临难题和改革重点[39]。李昌平、董磊明等分析了当时乡镇管理体制、七站八所、税费改革、乡村组织的运作情况，并提出了乡镇体制应从官本位体制向民本位体制转变的改革思路[40]。金太军等在苏南和苏北9个乡镇个案调查的基础上，揭示了当时乡镇机构改革面临的矛盾与挑战，并从个性与共性相结合的角度，探索了乡镇机构改革的价值与原则、重点与难点、困境成因与保障措施，最后从国家政权建设的宏观视角，提出了此后乡镇机构改革的对策建议[41]。赵树凯基于全国10省区20乡镇的多年实地调研与访谈，概括了农村税费改革之前乡镇政府“没有发展的增长”这一内卷化趋势，并从“公司化的政府功能”“碎片化的政府权威”“运动化的政府行为”等方面，对当时乡镇政府“制度内卷化”做了理论解释。由于“基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行为逻辑也没有改变，政府运行机制并未发生根本变革”，因此，赵著以“政府制度化”为主线，提出从基层民主、基层自治和法治建设三条进路推进乡镇治理现代化的对策思路[11]。此外，吴理财在其乡镇研究“三部曲”中，首先系统分析了乡镇政府职能从“管治”转向“服务”是农村税费改革后乡村治理转型的必然要求，并分析了乡镇政府职能转变的制约因素、实际探索和推进思路[42]。其次，回顾了当前乡镇管理体制的历史变迁、运行现状，剖析并比较了乡镇改革的三种实践模式，尤其从理论上分析了乡镇改革的动力、路径、约束和发展趋势，探讨了以“压力回应型制度创新”重建现代乡镇治理制度的基本思路[43]。最后，以湖北咸安区为主要表述对象，在点面结合的实证基础上，着力对中西部欠发达地区的县乡关系展开研究，先后论述了县乡关系问题的具体表现、历史嬗变、形成原因、理论模式和调适思路，重点探讨了县乡关系自我调适的局限性[44]。 (三)当代中国村民自治建设研究 1.村民自治的运行状况研究 对于村民自治的一般运行，徐勇展开了系统的制度分析：村民自治具有国家、地方和村级三个层面建制架构；在组织形式上，村民会议和村民代表会议是村民自治的权力机构，而村民委员会和村民小组是村民自治的工作机构，并且前后两者不同的角色组合，形成不同的组织结构，不同的组织结构发挥不同的组织功能；村民自治运行包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项基本活动，每项活动都具有明确的规则与程序，等等[45]。 此后，于建嵘、吴毅运用长时段视角和县乡村综合分析路径，分别透视了两个村20世纪以来村治的百年变迁，尤其对村民自治实施以来的村治运行状况，做了详细的社区个案研究[46]。两者研究的路径、运用的方法，存在差异。前者的研究路径是由外而内、从国家到乡村、由县到乡再至村，考察了岳村结构化于国家政治体系中的渐进过程，并分析了该过程中岳村自身的反应，从而概括出村庄与国家之间的互动关系。后者的研究路径却是由内而外、从乡村到国家、由村到乡再至县，考察了双村的政治原生态，并分析了国家政权介入后，村庄权威与秩序的更迭，以及国家对村庄政治的改造和重塑。上述二者对于把握转型期中国乡村社会变迁都具有独特的价值，也是中国村民自治运行状况研究深化的结果。 2.村民自治的影响因素研究 一是经济基础的影响。一般认为，村民自治制度的有效运作，要求村民委员会履行办理村庄公共事务和公共事业的职能，但履行这些职能要求村民委员会具备来源于集体经济的物质实力。如果集体经济发展滞后，或根本没有集体经济，则必然要加重村民负担甚至大量举债，才能兴办村庄公共事业，最终将制约村民自治作用的有效发挥[47](P104-108)。反之，村民自治运作规范、成效显著的村庄，往往都有较强的集体经济实力。因此，集体经济是村民自治有效运作的物质支撑。而为了发展集体经济，往往使得一些经济能人被选举为村委会主任甚至村支书，从而产生“富人治村”现象[48](P197-202)。这种现象对于村民自治的有效运行而言，自然有利有弊，而趋利避害的关键在于不断健全和完善村民自治运行机制[49](P41)。由此更加凸显了经济基础对村民自治的影响。 二是社会性质的影响。贺雪峰提出村庄社会关联度的概念，以此分析村庄内部的关系和村民的集体行动能力。他认为，村民自治制度在村庄的生长，并未能达到重构乡村秩序的目的，其深层原因在于村庄社会关联度太低，而这种关联度的低下，又与乡村社会的性质及其变化相关。不同于自然村的“熟人社会”性质，行政村属于“半熟人社会”，后者内部的人际关系比较松散或紧张，村民集体行动能力缺乏。人民公社制度破坏了原有的自然村，使得村民自治制度往往在原生产大队的基础上，以行政村为单位试行并实施，行政村的社会性质决定了村庄社会关联度，进而影响了村民自治的实施效果[50]。 三是政治体制的影响。有研究认为，村民自治是国家为解决非集体化改革后农村管理真空和农业基本建设、农村公益事业等公共产品供给失效问题，而主动作出的制度安排[51](P50)。徐勇认为，村民自治的成长，既需要自上而下的体制性行政放权，又需要自下而上的现代社会组织发育。就前者而言，一些县乡政府通过对村干部的“诫勉制”和“绩效考核制”“村财乡管制”等乡村管理体制，控制了村民的人、财、物自治权，导致了村民自治有形式无实质的“空壳化”[52](P2)。这样一种县乡政治体制环境，自然不利于村民自治的成长。因此，必须通过县乡政治体制机制创新，围绕农民的自治权利而建立健全相应的保障和救济机制，才能促进村民自治的落实与发展[53]。 四是文化传统的影响。曹锦清认为，“中国村落农民，历来善分不善合”，并强调“中国农民的天然弱点在于不善合”[54](P166-167)。尽管这个观点被其他一些研究者所批判，但是该观点的影响力却不容置疑。有研究者强调，二千多年的君主专制统治、宗法等级社会和儒家文化浸染，使得传统的“中国农民不能也无法进行政治参与”，从而“缺乏公共精神”，导致当代中国“有相当一部分农民对家庭事务的参与、效忠是绝对的，而对公共事务的参与则是可有可无，对政治生活更是以冷漠而处之”[55](P60)。因此，村民自治的良性运行，必须以民主合作、平等协商为内核的公民文化为制度背景。 3.村民自治的发展对策研究 村民自治建设的突出特点是：基本原则和制度不变，以问题为导向而不断健全体制机制。学术界较为关注的村治发展问题，主要有以下几个方面。 第一，乡村关系冲突问题。一般认为，乡村关系冲突主要表现为村民自治实施过程中，乡镇党委和政府违背村民自治精神，将村委会当作事实上的行政下级和推行乡政的办事工具，行政干预后者的产生和运作，并对其采取命令指挥式传统管理方式[56]。引发和加剧该冲突的原因在于：规范乡村关系的制度供给短缺；乡镇政权在国家政权体系中地位和功能的特殊性；村委会自治组织角色和准政权组织角色的失衡；乡政比村治拥有更多的不对称资源；乡村既得利益群体的阻挠；国家农村发展战略的内在矛盾性[57]。乡村冲突不符合国家法律精神，不利于村民自治的健康发展，其解决之道主要有：一是实现乡政管理与村民自治的有机衔接，可将村委会与乡镇人大从组织上衔接起来，村委会主任、副主任应同时选举为乡镇人大代表。二是改革乡镇政府政绩考核机制，变压力型体制为民主合作制。三是增加制度供给、制定实施细则，由地方立法机构依法明确乡政和村治的职责权限[58]。 第二，两委关系矛盾问题。一般而言，两委关系是指村民自治实施过程中，村党支部和村委会之间的权力关系。两委矛盾只是两委关系的一种不良类型，是指村民自治实施以来，村委会与村支部围绕村治权力而形成的村庄内部矛盾，这种矛盾由于具有一定普遍性而被广泛关注。两委矛盾的表现形式主要有：村支部包办村务，自治功能弱化；村委会过度自治，村支部放弃领导；两委互不相让，争权夺利；两委相互扯皮，村级组织瘫痪[59]。两委矛盾的成因是两种村治组织原则和村治二元权力结构之内部冲突：依农村基层党建以村支部为领导核心之原则，村支书是村治权力核心；依村组法之民主自治原则，村主任是村治行政负责人[60]。化解两委关系矛盾的对策思路主要有：一是采取因地制宜的解决方案。具体包括“两票制”“一肩挑”“一制三化”和“青县村治模式”等实践做法[61]。二是村民自治法制进一步具体化和程序化。修订《村民委员会组织法》等相关法律，划分两委之职能权限，并制定相应诉讼程序和处理规定[62]；区别村务决策指导和具体操作两种职能，让村党支部“掌舵”而村委会“划桨”[63]。三是树立现代民主政治理念。关键是树立还权于民的民主理念，使“为民作主”转变为“农民自主”[64]。 此外，学术界还关注了村治选举中的贿选现象治理、宗族对村治的影响、民主选举之后的村民公共参与、村治腐败现象治理、农村基层维稳等诸多热点问题。这些问题的研究，从理论上推动了村民自治的发展和完善。 (四)当代中国县域政治发展综合研究 1.县乡财政体制改革研究 县乡财政体制改革问题可谓当代中国县域政治发展综合研究的首要热点。贾康、白景明认为，县乡财政困境是社会转型过程中，制度转型有效支持不足所积累的矛盾在基层政府理财上的反映，而县乡财政解困的治本之策，在于制度创新[65]。黄佩华基于1993、1994年河北、贵州和山东三省的实地调查，发现当时县域公共财政最大的问题是基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短缺，而解决该问题的出路在于建立完善省级以下转移支付制度[66]。阎坤依据地方财政分权理论，界定了县乡财政职能，分析了分税制改革后县乡财政困难的表现与成因，最后在解困对策方面，设计了新的县乡政府融资体系和县乡财政体制[67]。暴景升认为，基于历史的逻辑，县制仍然具有顽强的生命力；县制存在与发展的基础是县政，县政的基础是县财政；在分析县制的历史逻辑与县政的财政逻辑基础上，可以设计出公共财政建设为重心的县政综合改革方案[68]。李一花通过系统分析县乡财政的地位职责、总体运行和县乡财政困难的具体表现，认为县乡财政困难既有分税制改革层层上收财力、下放事权等浅层成因，更有城乡公共分配二元结构发展战略，以及法制不健全和行政管理体制改革滞后等深层复杂成因；破解县乡财政困境的根本之策，是改变既有的发展战略并致力于制度创新，从经济发展与政治改革、法治进步相互联动的角度看问题[69]。王恩奉认为，解决县乡财政必须立足县乡并跳出县乡、立足财政并跳出财政，要在财政体制、经济体制和行政体制的综合背景下，对县乡财政问题全面分析；而县乡财政解困的对策，不仅要着力政府间财政体制的规范和财权结构的调整上，还要考虑削减政府层级，通过“省直管县”和“乡财县管”等行政层级优化举措，强化县级财政的基础地位[70]。赵英兰、李勇以公共选择理论为分析框架，认为中央与地方政府的策略性行为博弈，是造成县乡财政问题的根本原因，而解决县乡财政问题的关键，是通过制度建设对各级政府的机会主义行为进行制衡[71]。 2.县乡村治理体制改革研究 县乡村治理体制改革，涉及到县乡村的关系调适、利益协调和权力配置，是当代中国县域政治发展综合研究的另一个热点。总体而言，县级政府作为县域政治的上层建筑和国家的基层政权，应该保留并继续优化，这是学术界的总体共识。但是，对于乡镇政权的存废与重建问题，学术界却颇有分歧。若以乡镇政权的存废和改革为中轴，可以将学术界有关县乡村治理体制改革的观点概括为以下四类。 第一，撤销乡镇政权，推行“县政、乡治”。此类观点在代替现行乡镇政权的改革方案上，有两种不同设计。一是主张彻底的“乡镇自治”方案。具体而言，这种县乡村体制改革方案认为，应撤销乡镇政权，建立乡镇自治组织；健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织[72]。二是主张“乡治、村政、社有”方案。所谓“乡治”即乡镇自治，在实行地级市和县镇乡两级地方自治体的基础上，将现行乡镇政权改革为上级地方自治体依法设立并领导下的次级社区自治体，其财政人事体制由地方自治体统一规定，其职能以社区服务为主、以行政执行为辅，属于不完全的社区自治体。所谓“村政”即在村一级设立乡镇自治政府的派出机构——村公所，由乡镇自治政府委派的1～3名地方公务员组成，行政村还应设立作为议事机关的村民代表会议，除听取村公所的村务工作报告和提供村务咨询意见之外，还可以绝大多数票提出罢免村长的建议报乡镇自治政府批准。所谓“社有”即通过立法明确规定农村土地属于村社所有，村社是由地方自治政府依法设立的公法人，包括村社大会和村社委员会，不具有一般的行政管理职能，只具有专门的土地管理和收益分配职能[73]。 第二，强化乡镇政权，改善“乡政、村治”。该类观点认为现行乡镇政权不但不能撤销和削弱，而且不能脱离实际搞“海选”乡镇长，相反要加强和改善现行乡镇政权的运行机制，使前者真正成为具备法定完备权能的国家基层政权。理由是：现行乡镇政权在宗法社会中居主导地位，如果撤销、削弱现行乡镇政权甚至实行乡镇自治，可能会导致农村传统的宗法制度复辟，甚至导致黑恶势力、宗法势力控制我国农村；现行乡镇政权不是农民的敌人，农民的真正“敌人”是人多地少以及市场机制引发的绝对和相对贫困化，以及日益突出的乡镇政权运行机制与农村经济社会发展形势不适应的矛盾。具体而言：乡镇的上级党委和政府应当以党纪、国法、政纪加强对现行乡镇政权的监督，科学划定上级政府与乡镇政府之间的财权和事权，坚持简政放权、理顺条块关系，同时要做好宏观调控和意识形态工作；乡镇党委和政府要以职能转变为中枢、理顺政企关系，精简人员、依法定编，加强和改善农村基层党建工作、做好农村公共服务和供给农村公共产品、做好本地外出务工经商人员的服务和维权工作[74]。 第三，弱化乡镇政权，落实“县政、乡派、村治”。这类观点认为，乡镇政府权小、责重、事繁，一直未能名实相符而成为基层完备政权；县乡关系实质上是县政府领导下的乡长负责制，权责严重分离。改革的思路：一是夯实“县政”。县级党代会实行直接选举的常任代表制，参与县委决策并落实党内监督；宪法法律应明确规定县政府拥有的权限，实行专职化的县人大代表和县长直接选举制；县政府要落实责任政府理念，既要向上级政府负责，还必须对县人大负责；精简县政府机构，实行大部门体制，突出社会治理和公共服务职能；中央通过垂直领导的党组织系统和司法系统，防止地方主义并确保大政方针和宪法法律在县域的贯彻落实。二是实行“乡派”。乡政府应以名符实，改变为县的派出机构，在有限行政和有限财政的基础上，专事县政府委托的政务，乡财政由县政府编制预算并由县财政开支；乡公所人员要精简、职能要转变，主要完成上级政府委托的政务，并指导村民自治；为农民提供公共服务的乡“七站八所”应转变为中介服务组织。三是优化“村治”。村民委员会协助政府工作，但主要任务是开展好村民自治，村庄公共事务由村民会议尤其是村民代表会议决定并监督村民委员会执行；乡公所可支付报酬选聘村干事，后者负责完成乡公所委托的工作[75]。 3.当代中国省管县体制改革研究 县域政治发展综合研究的又一热点，是从县级政治发展层次向上伸展而形成的当代中国省管县体制改革研究。张占斌结合浙江、海南、重庆等省市的探索，分析了强县扩权和财政省直管县改革的实践，提出了从财政体制到行政体制省直管县改革的配套措施和政策建议[76]。何显明分析了制度环境变迁中的市管县体制的局限与弊端，以浙江省为样本分析了省管县的体制绩效，认为浙江省经济社会发展的强劲活力，与该省几十年坚持省管县体制具有内在关联性；在省管县改革的路径选择上，何著强调了扩权强县、市县分治、区划调整、职责重构和财政均衡的重要性[3]。周仁标着力分析了“省管县”改革的动因，认为直接动因是消除“市管县”体制的弊端，根本动因是促进县域经济社会发展；周著还从心理层面、操作层面、体制层面、政治文化层面、法律制度层面探讨了“省管县”改革实施的困境，并从宏观架构与具体路径两个层面，提出了创新我国地方政府体制的政策构想[77]。王雪丽认为，“省直管县”体制改革的终极目标是要建构“以域代属、按需定责”的区域治理体系；在系统分析“省直管县”体制改革的基础和条件、典型试点省份现状及评估、面临主要难题的基础上，王著提出，转换“省直管县”体制改革的思路为超越区划导向，并且在改革具体推进过程中优化对策的组合方式[78]。吴金群等突出了省管县的前提条件研究，并将该前提条件操作化为8个定量指标，对26个省区做聚类分析的结果，是区分了省管县前提条件不同的5大类省区；在省管县改革现状评估的基础上，吴著指出，由于省管县改革前提条件在各省区成熟程度不同，因此，渐进式的因地制宜和分类推进、而不是全国“一刀切”式的全面展开，应该是省管县改革的推进策略[79]。潘小娟等以浙江、海南、湖北和新疆省直管县体制运行与改革的实证调查为基础，系统分析了省直管县改革的背景与动因、内在机理、影响因素；潘著选取了6个关键影响因素作为量化指标，对26个省区进行聚类分析，认为：“不同类型省区的基本条件存在很大差异，应该依据各自的发展阶段与特点选择不同的改革路径，分类指导，分类改革”[80]；潘著在政策建议部分，将26个省区分为五大类，并明确提出了每一类省区相关改革可采取的不同具体路径。 4.县政治理创新研究 县政治理研究是当代中国县域政治发展综合研究的最新热点。近年来，周庆智和樊红敏有关当代中国县政治理的研究很值得关注。周庆智通过对中国县政治理的历时性长时段分析，认为自清末至新中国的县政治理现代化一直致力于完善两大政治功能：财税汲取功能、社会控制与动员功能。这两大功能决定了中国县政治理的权威结构、职能区分以及社会整合原则与治理方式。周著认为，当代中国县政治理依然体现上述两大功能的不断强化，而今后中国县政治理现代化的方向，是改变旧有的政治功能、权威结构、权力性质，完成面向公共组织的性质转变；而这种功能转变以及确立一种代表公民参与制度化的公共权力原则，将是中国县政治理现代化的基本内涵[81]。樊红敏基于中部地区5个县的整群调查样本，从结构、行为和变革维度透视县域治理的实践逻辑，对县域政治结构化、县域经济发展、县域社会维稳和县域治理改革展开了日常政治分析，进而概括出县域治理运作的行政化动员理论模型，分析了县域经营型政府和权宜型治理的行动逻辑。在对策建议方面，樊著认为，当代中国县域治理改革的双重任务是公共性再造和合法性重塑；根本是重塑县域政府与社会关系；关键是构建公共财政体制；突破点是县级人大改革、干部选拔体制改革和社会治理创新[6]。 三、研究评估 大体而言，近三十年当代中国县域政治发展研究，主要取得了三方面的成绩，存在四方面的不足。 (一)取得的成绩 1.实证研究积累了可观的经验素材 当代中国县域政治发展研究必先准确描述县乡政权的实际运行状况及其成效与问题。一批研究者本着从实际出发的基本原则，对县乡政府的施政过程与村民自治的运行状况展开了有计划的实证研究。比如，众多研究者运用人类学、社会学的诸多研究方法，较为系统地调查了典型乡镇政权、村民自治的外部环境、内部结构、主体关系、日常流程、组织职能和成效问题，积累了颇具规模的乡镇治理和村民自治实证研究成果。有学者通过县市挂职锻炼的方式，深入县乡政权运行的内部现场，凭借参与式观察的方法，获得了许多难以从外部调查取得的县乡政权运行状况的事实素材。还有学者原来从事过县乡党委政府工作，甚至担任过党政主官，他们以局内人的身份开展的一些实证研究，具有很强烈的针对性和现实性。上述研究群体的努力，为当代中国县域政治发展研究奠定了尚属初步但极为重要的事实素材基础。 2.理论研究概括了可验的解释模型 经验事实和行为实践是繁杂多样且变动不居的，因此，实践的逻辑要依靠理论的逻辑加以提炼和升华，否则无法透过现象看本质。对于当代中国县域政治发展研究而言，经验素材的积累只是研究的前提和基础，而理论上的概括才是研究的关键和中心。在县乡政权和村民自治运行状况的实证研究基础上，主流研究群体倡导并形成了一种经验与理论有机结合互动的研究路径，即：从实际经验出发，提炼出概念和理论，再用经验来检验这个概念和理论，从而连接经验和理论，实现抽象概念与具体经验的紧密结合。例如，对于改革开放前后乡镇政权的变化，有学者在经验研究基础上，概括为从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”的转变，并解释了这种转变的内在机理。关于农村税费改革对乡镇政权与农民关系的影响，有学者在实证研究后，提炼出从汲取型政权向“悬浮型”政权转化的理论模型。还有诸如乡镇政权运作的“策略主义”、乡镇政府“内卷化”和“制度异化”等理论模型，都具有独到的解释和预测功能。这些模式拓展了当代中国县域政治发展研究的理论深度。 3.对策研究规划了可取的改革方案 县域政治发展研究突出的一个研究特色，就是不拘泥于事实描述或理论概括，甚至不局限于经验与理论的有机结合与良性互动。可以说，县乡政权和村民自治总体改革的战略规划、政策制定和制度创新，才是当代中国县域政治发展研究的重心和落脚点。总体而言，现有研究成果在乡镇政府体制改革、县乡财政体制改革、县乡政府间关系体制改革和省管县体制改革等基层政权建设具体问题上，展开了系统深入的研究，并提出了一系列积极的改革方案。比如，在省直管县体制改革问题上，提出了各省市应分类指导、分类改革的具体政策建议；在县乡政府间关系体制改革问题上，构思了“县政、乡派、村治”等体制框架；还有诸如纾解县乡财政困境的政策规划和制度创新建议、县委书记权力运行的优化和制约机制创新思考，等等。这些对策研究对于加强和改善我国基层政权建设和村民自治，无疑具有重要的决策参考价值，构成了党和国家为推进改革发展稳定而科学决策的重要思想库。可以说，上述对策研究凸显出当代中国大转型时期学者论政的政治参与责任感，更透射出当代中国一种强调“经世致用”“问题导向”的学术研究大趋势。 (二)存在的不足 1.实证研究与历史研究有待融合 当代中国县域政治发展的实证研究一般局限于当代中国的相关事实描述和理论概括，却往往缺乏历时性长时段历史研究。学者们习惯于运用社会学、人类学基本方法，描述当代中国县乡政权和村治组织的内部结构、外部功能、运行机制及其政治社会后果，但没有集中关注形成上述体制机制的历史渊源和制度路径，历史的厚重度显得不足。就理论逻辑而言，如欲在当代中国县域政治“现在是什么”的研究基础上，追问“现在为什么如此”，必先追溯“过去是什么”和“过去为什么如此”，最后才可预测“将来可能是什么”并规划“将来应该怎么办”。正如周庆智在反思当代中国县级政权研究时指出：“如果不对县级政权的‘历史性因果关系’做出梳理，那么就不大可能把握当今中国基层政治发展的路径依赖和制度变迁，以及它未来的发展和变革方向。”[81](P1-2)因此，当代中国县域政治发展实证研究与古代、近现代中国的县域政治发展历史研究，有待深度融合。 2.理论研究问题意识有待增强 古今中外，都有某些一以贯之的永恒的政治学重大问题，在不同时期不同国家有不同的解决方案及其实践探索，由此形成了蔚为壮观的政治发展史。“所有的政府都面临着它们必须解决的基本问题，这些问题构成了政治的本质。它们是永久的和无法规避的，但是它们又允许有不同的解决方案，这些解决方案使人类得以在不同的取向之间进行选择和替换。”[82](P12)具体到中国县域政治发展研究，必定存在着一个政治学重大问题，历朝历代都着力加以思考、探索和解决，并且又具有不同的具体内涵与时代特征，此即当代中国县域政治发展研究的问题意识。然而，这个重大问题究竟是什么？目前学术界尚无权威性的论证。若不能明晰这个重大问题，则当代中国县域政治发展研究将缺乏一根贯穿古今中外的主线，难以实现各层次和各领域相关研究成果之间的有机整合，最终必然制约当代中国县域政治发展研究的学术质量和理论深度。 3.理论研究框架与方法有待反思 第一，当前研究的总体分析框架有待调整。大体而言，现有成果主要运用了两种分析框架：一是以国家政权建设论为分析框架。从县乡政权建设具体问题出发研究当代中国县域政治发展；二是以社会自治论为分析框架。从村民自治具体问题出发研究当代中国县域政治发展。前者强调自上而下的国家支配和理性官僚化，后者关注自下而上的社会自主和地方民主化，看似截然相反，实际隐含的理论前提雷同，即国家与社会的二元对立。这种理论前提应加以反思。第二，当代中国县域政治发展研究的基本理论框架还不够细致。比如，当代中国县域政治发展的基本概念、具体内容和衡量指标是什么？有哪些因素制约和驱动着当代中国县域政治发展？上述问题均亟待深入研究。第三，当代中国县域政治发展研究的方法论有待进一步自觉。尽管现有一批运用历史分析、行为主义政治分析、新制度主义分析和比较政治经济学分析的相关研究成果，但是，当代中国县域政治发展研究的方法论尚缺乏系统而又深入的反思和厘清。上述理论框架和方法论两大方面的研究不足，制约了当代中国县域政治发展研究的理论提升。 4.对策研究战略性和操作性有待加强 首先，当代中国县域政治的发展对策研究缺乏战略性。县级政权建设、乡镇体制改革和村民自治建设三个层级和领域的对策研究均不少，但将县乡村全部纳入县域政治发展的整体，并系统研究县域总体政治发展战略与政策的研究成果，目前尚不多见。另外，即便有一些对当代中国县域政治发展做系统规划的研究成果，但往往缺乏可操作性。比如，有研究者在探讨县乡村治理体制改革的过程中，曾经提出了一些改革方案，但往往是提纲挈领的论述，缺乏厚重系统的论证与规划，更没有落实为具体可操作的改革方案和法律提案，最终影响了相关对策研究成果的实际应用价值。 四、研究展望 展望当代中国县域政治发展研究，如欲提升该研究的学术水准和资政质量，今后着力点可考虑以下五个方面。 (一)拓展县域政治运行的实证研究 一是拓展当代中国县级政权运行的实证研究。当代中国县域政治运行实证研究的总体现状是：村治强于乡治，乡治强于县治。就县治而言，今后应加强全国各区域典型县的相关实证研究，并加以归类和比较，以形成当代中国县治实证研究的规模效应。二是拓展县乡村治理的衔接和互动机制的综合实证研究。县乡政府管理离不开村民自治协助，村民自治也离不开县乡政府的指导。因此，县治、乡治和村治实证研究不能各自为政、相互割裂，要超越仅仅专注本级政权或村民自治运行的实证研究做法。今后应加强典型个案县的县乡政府管理与村民自治的衔接与互动机制综合实证研究，形成当代中国县域政治运行的整体综合图景。三是拓展县域政治具体问题解决机制的实证研究。县域政治往往是围绕着如何推动县域经济发展、维护县域社会稳定、实施县域精准扶贫等具体问题而紧张运行的。通过加强县域政治具体问题解决机制的实证研究，可以更加具体动态地透视县域政治运行机制的总体现状。 (二)对接县域政治传统的历史研究 在拓展实证研究、加强理论研究的同时，研究者应着力将上述研究对接中国传统县域政治的历史研究，尤其要着力对接晚清、民国和新中国成立以来中国县域政治传统现代化的历史研究。因为当代中国县域政治发展既不是中国传统县域政治的简单循环，也不是割裂中国传统县域政治的凌空虚蹈，而是大转型时期中国县域政治传统的现代化，其中既有新题新解，也有新题旧解，更有旧题新解。所以，研究者应按照略古详今、以史为鉴的原则，爬罗剔抉出中国县域政治传统现代化的基本线索、核心主题、战略目标和转型路径，并着力实现历史研究与实证研究、理论研究的对接。具体而言：一方面要着力实证研究对接历史研究，为实证研究增添历史厚度。另一方面要着力理论研究对接历史研究，为理论研究充实历史经验。通过研究中国传统县域政治的基本内涵及其内在矛盾，可以深化理解当代中国县域政治发展的核心主题、基本内涵、战略目标和路径选择。 (三)深化县域政治发展的理论研究 第一，厘清当代中国县域政治发展基本理论问题。主要包括：县域政治的特殊性；县域政治发展的基本概念与主要内容；县域政治发展的衡量指标体系；当代中国县域政治发展的制约因素；中国传统县域政治的基本特征、经验教训与内在矛盾；中国传统县域政治现代化的基本线索、核心主题、主要目标与路径选择。第二，调整当代中国县域政治发展研究的分析框架。当代中国县域政治发展的进程中，国家与社会不应该是简单的二元对立关系，而应该是互动互益互强关系。党的领导与人民当家作主是有机统一而不是二元割裂的。因此，通过加强政社互动相关理论的研究，将国家与社会的有机衔接与良性互动论作为当代中国县域政治发展研究的新分析框架，可更好地做到理论与实践的有机结合。第三，深化当代中国县域政治发展的研究方法探讨。对于当代中国县域政治运行的实证研究环节，既要继续坚持参与式观察等定性研究法，也要发挥制度主义分析等政治学研究方法，还要积极运用问卷调查统计等定量研究法。在当代中国县域政治发展的战略与政策分析环节，更要从定性到定量逐次展开，增强对策研究的精确度。 (四)加强县域政治发展的比较研究 一是加强当代中国不同区域的县域政治发展比较研究。不同的区域，有不同的县域经济社会发展水平、人文地理外部环境，也有不同的县域政治发展战略和政策选择，更有不同的县域政治发展绩效。可将当代中国划分为东北、华北、华东、华南、西南、西北和中部七个区域，各选择若干典型县，展开一定样本规模的县域政治发展绩效比较，然后具体分析影响县域政治发展的制约因素，最后阐述这些制约因素的具体内涵。二是加强市管县体制与省管县体制下的县域政治发展比较研究。可选择若干发展初始起点基本相同，但实行不同省市县管理体制的典型县，比较市管县体制与省管县体制对县域政治发展的绩效影响，进而为省市县管理体制改革提供实证研究成果。三是加强当代中国与其他国家地区的县域政治发展比较研究。可以选择一些与当代中国类似的转型时期的国家和地区，将这些国家和地区的县域政治发展与当代中国的县域政治发展相比较，以此拓宽当代中国县域政治发展研究的国际视野，并从比较研究中汲取经验和教训。 (五)夯实县域政治发展的对策研究 首先，应从具体问题层面夯实县域政治发展的对策研究。当代中国县域政治发展主要以解决县域发展具体实际问题为重心，具有特殊的问题导向特征。比如，县乡政府应采取怎样的发展战略和政策，才能保障县域经济的健康快速发展、维护县域社会的公平和谐稳定？如何从县域政治发展的角度，治理县域行政腐败或小官巨贪现象？研究上述县域发展中的重大问题，可以凸显县域政治发展的现实意义和应用价值。其次，应从政策过程层面夯实县域政治发展对策研究。县域政府既要因时制宜地执行国家政策，又要因时制宜地制定县域政策。因此，从政策过程的科学化、民主化、高效化出发，可以寻找出县域政治发展的现实路径。比如，如何通过规范决策过程，从而实现县域重大决策的科学化与民主化、落实县域重大决策的社会稳定风险评估？最后，应从体制创新层面夯实县域政治发展对策研究。除学术界已经关注的县乡财政体制改革、省管县体制改革和乡镇体制改革等体制创新热点问题，还要高度重视新时期县乡政府管理与村民自治的有效衔接与良性互动机制研究，努力形成政社互动、民主合作的县域政治体制机制，从根本上解决县域政治发展的路径选择问题。 [收稿日期]2016-01-18标签：村民自治论文; 政治论文; 农村改革论文; 治理理论论文; 行政管理学论文; 村庄规划论文; 制度理论论文; 社会改革论文; 行政体制论文; 财政制度论文; 社会体制论文; 时政论文;