关于企业内部劳动规章立法的思考，本文主要内容关键词为：企业内部论文,规章论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
企业内部劳动规章所调整的范围是整个劳动过程和与劳动过程有关的一切方面，包括工作时间、劳动态度，执行各种生产、安全、技术、卫生等规程要求，以及服从管理、听从指挥、考勤、考绩等方面的全部内容。在社会化大生产条件下，企业的内部劳动规章，是组织劳动不可或缺的制度。马克思说：“一较大规模的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人活动，并执行生产整体的运动。一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要乐队指挥。”（注：《马克思全集》第23卷，第367页。）为促进、指导、 规范企业建立完善的内部劳动规章，各个国家和地区都制定了相应的法律、法规。本文拟分析我国企业内部劳动规章的立法状况和目前在实践中存在的问题，并对如何完善此方面的劳动立法，提出笔者的浅见。
一、企业内部劳动规章立法现状和存在的问题
在我国施行改革开放政策以前，我国的企业是清一色的国家和集体所有制。当时，由于重政治、轻生产，不重视法制，在企业的内部劳动管理方面没有形成一套完善的制度，基本上是各个企业根据政策和计划自己行使内部劳动管理权。随着经济体制改革的深入，企业的内部劳动规章、劳动纪律等问题才受到重视。目前我国关于企业的劳动纪律和内部劳动规章的法律、法规及其在实践中存在的问题，主要包括以下几个方面：
（一）关于企业职工劳动纪律的规定
目前主要有国务院的两个行政法规：一是国务院于1982年4月10 日发布的《企业职工奖惩条例》（以下简称《奖惩条例》）。它适用于全民所有制和集体所有制企业的全体职工。该《奖惩条例》规定的奖励为：记功、记大功、晋级、通令嘉奖，授予先进生产（工作）者、劳动模范等荣誉称号；处分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、留用察看、开除，同时可给予一次性罚款。《奖惩条例》还规定了奖励与处分的条件、程序。二是国务院在1986年7月12 日发布的《国营企业辞退违纪职工暂行规定》（以下简称《辞退规定》）。适用范围是国营企业及其所属的医院、学校、科研等事业单位。（注：劳动人事部关于《〈国营企业辞退违纪职工的暂行规定〉若干问题的解答》之第一条，劳动人事部1987年12月13日发布，参见《劳动争议审判手册》，法律出版社1994年版，第285页。）该《辞退规定》采取列举方式，规定了在几种情况下，对经过教育或行政处分仍然无效的职工，可以辞退。
以上两个行政法规存在的问题是：（1）适用范围窄。 从适用的主体范围来看，它们仅适用于国有和集体企业，广大的非公有制企业的劳动纪律问题无法可依。从涉及的内容范围来看，他们只涉及到劳动纪律、奖励和处罚等方面的内容，对企业建立和完善劳动规章不能起到积极的指导和促进作用。（2 ）《奖惩条例》和《辞退规定》之间缺乏协调。例如《奖惩条例》第二十条规定：“审批职工处分的时间，从证实职工犯错误之日起，开除处分不得超过五个月，其他处分不得超过三个月。”在依据《辞退规定》对职工予以除名处理时，是否应受《奖惩条例》规定的期限的限制，在实践中有争议。（3）《奖惩条例》和《辞退规定》是在计划经济和以固定工为主体的劳动用工条件下制定的，带有明显的计划经济下劳动用工制度的痕迹。如关于降级、撤职的规定，已经和目前国有企业的劳动用工状况和管理状况不相适应。此外，从管理的模式看，这种制定行政法规对企业和职工进行直接管理的做法，不符合市场经济条件下劳动关系的“三方协调”原则。
（二）关于企业内部劳动规章的授权性规定
目前的授权性规定分为两种情况，一是国家法律和国务院行政法规对企业在制定内部劳动规章方面的授权。如1995年1月1日施行的《中华人民共和国劳动法》第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”又如在改革开放之初，针对企业内部劳动纪律松弛的问题，国家经济委员会、公安部、国家劳动总局、全国总工会于1981年12月14日下发了《关于转发上海市整顿企业劳动纪律有关文件的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求“企业单位要通过整顿劳动纪律，制定厂规、厂纪，建立和健全有关规章制度。”二是国务院对省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门在制定劳动纪律和奖惩措施方面授权。如《奖惩条例》第二十六条授权各省、市、自治区人民政府和国务院各部门制定实施办法。《辞退规定》第七条授权各省、自治区、直辖市人民政府制定实施细则。笔者认为这些规定存在以下问题：
首先，在授权企业制定内部劳动规章时，没有对企业制定内部劳动规章的程序、内容等问题作出原则性的规定。因此，在实践中造成以下问题：（1）从制定的程序上看， 内部劳动规章多由企业单方面制定。一些国有企业将内部劳动规章交给企业的职工大会或职工代表大会讨论，但很多讨论留于形式。在非国有企业中，内部劳动规章的制定更是业主说了算，不让劳动者参与，对用人单位的管理权没有有效的约束，不能激发劳动者执行内部劳动规章的积极性，在企业中难以形成发展的合力。（2）从制定的内容来看，由于受管理水平、 管理者自身素质的限制，导致实践中企业的内部劳动规章不全面，影响了企业的管理水平和管理效率。同时，有可能会侵犯劳动者的合法权益，如有的内部劳动规章仅规定劳动者对企业的义务，不规定企业对劳动者的义务，挫伤了劳动者劳动的积极性和创造性，不利于在企业中形成发展合力；有的内部劳动规章中甚至有违法的条款，如有的规定女工在劳动合同期内不得生育，有的擅自提高劳动者的结婚年龄，有的对劳动者随意设置罚款等。（3）在授予企业制定内部规章的权利时，并没有对权利加以约束，不利于保护劳动者的合法权益，不利于劳动关系的和谐和稳定。有的企业利用制定内部劳动规章的权利，对劳动者滥设处罚或随意处罚；有的企业不制定完善的内部劳动管理规章，出了问题以后才着手制定处罚措施，依照新规定对劳动者以前的行为进行处理或处罚，引起劳动纠纷和劳动关系紧张，影响社会稳定和经济发展。
其次，授权地方来对国务院的有关规定加以完善，制定实施细则，造成了劳动立法地方化。《奖惩条例》和《辞退规定》都授权各省、自治区、直辖市人民政府制定实施细则，加以完善。这种劳动立法地方化的状况，造成各地的劳动法规不一致，使企业和劳动者难以了解和掌握，难以用来保护自己的合法权益。目前即使是律师和法官，也难以全面了解和掌握体系庞杂的劳动法律、法规。这种状况对执行劳动法律、法规不利，对保护劳动者和用人单位的合法权益不利。
二、关于完善我国企业内部劳动规章立法的几点建议
（一）确立企业内部劳动规章的立法原则
在我国制定企业内部劳动规章的立法中，笔者建议确立以下几个原则：（1）企业有制定内部劳动规章的权利和义务的原则。 我国法律规定企业有内部管理的权利，并没有规定企业有制定内部劳动规章的义务。从依法管理的角度来看，应当以法律的形式规定制定内部劳动规章是企业的义务，以实行规范管理。这能提高我国企业的管理水平，尤其能为私营企业的发展创造一个良好的环境。达到一定规模的企业应制定内部劳动规章，是许多国家和地区劳动立法的要求。如《法国劳动法典》规定，企业雇工达到20人以上者，应当依照法律的规定制定内部劳动规章（注：罗结珍译：《法国劳动法典》，国际文化出版公司1996年版，第58页。）；日本《劳动标准法》规定，单位雇工10人以上者，应当制定内部的劳动规章（注：参见网址：http://www.mol.go.jp./ topics /seidu/kijunkyouku12256000/oldandnew/01.htm。）；我国台湾地区的《劳动基准法》也规定，企业雇工达到30人以上者，应当制定内部劳动规章。（注：参见《台湾劳动基准法》第七十条，《六法全书》，台湾五南出版公司1986年版，第993页。）（2）集体制定的原则。制定内部劳动规章的目的是规范企业的内部劳动管理，提高劳动效率，促进企业生产水平的提高。一个行之有效的内部劳动规章应在集中企业全体劳动者智慧的基础上制定，使企业和劳动者在内部规章方面达成一致的意见，这样才能使劳动者积极主动地执行内部劳动规章，达到制定劳动规章所追求的目标。（3 ）内部劳动规章无溯及既往效力的原则。明确规定企业无权依照后来的规定，对劳动者在规定施行以前的行为进行处罚，这样可以避免用人单位临时设法，随意处罚劳动者，以保护劳动者的合法权益。
（二）关于企业内部劳动规章的内容
建议采取列举的方式规定企业的内部规章制度应包含的内容。一些国家的劳动立法中以列举的方式规定了企业内部劳动规章制度的内容。如《日本劳动标准法》规定，内部劳动规章应当包括以下十个方面的内容：上下班时间、休息时间、休假及有两组以上工人轮班时有关换班的事项；有关退职的事项；规定工人负担膳费、工作及其他开支有关的事项与规定安全卫生规则有关的事项；规定职业训练有关的事项；规定事故补偿、非因工负伤和疾病救济有关的事项；规定奖惩办法、种类及程度有关的事项等。 （注：参见网址： http://www. mol. go. jp./topics/seidu/kijunkyouku12256000/oldandnew/01.htm。）我国台湾地区的《劳动基准法》将工作规则的内容规定为十二项：工作时间、休息、休假、法定纪念日、特别休假及继续性工作之轮班方法；工资之标准、计算方法及发放日期；延长工作时间；津贴及奖金；应遵守之纪律；考勤、请假、奖惩及升迁；受雇、解雇、资遣、离休及退休；灾害、伤病补偿及抚恤；福利措施；劳雇双方应遵守的劳工安全卫生规定；劳雇双方沟通意见、加强合作的方法；其他方面的规定。（注：参见《台湾劳动基准法》第七十条， 《六法全书》， 台湾五南出版公司1986年版，第993页。）建议我国在制定企业内部劳动规章立法时， 借鉴这些规定。这样的规定对企业有以下几个方面的作用：（1 ）指导作用。可以指导企业制定出完善的内部劳动规章。（2）规范作用。 在此种规定下制定出的规章会严谨、规范，有助于规范企业的内部劳动管理。（3 ）促进作用。完善、科学的劳动管理规章的制定和施行，能积极促进企业的劳动管理和劳动生产率的提高。（4）保护作用。 企业按照规范的法律制定出完善的内部劳动规章，无疑会对劳动者的合法权益的保护起到积极的作用。
（三）关于企业内部劳动规章的制定程序
笔者建议采取下列程序制定企业内部劳动规章：（1 ）制定内部劳动规章时应当有企业职工的参与。企业行政在制定内部劳动规章时，应当请职工代表或工会代表参与，在制定时就把职工的有益的建议写入规定中。（2）由职工大会（或职工代表大会）审议通过。 内部劳动规章草案制定出来后，应广泛征求企业中劳动者的意见，并依据意见进一步完善，然后由职工代表大会审议通过。（3 ）报送劳动行政部门审查通过后才能生效。为了保证企业内部劳动规章的合法性，应当将制定的规章报送劳动行政部门审查，送审时应当附有企业工会对内部劳动规章的书面意见及职工的表决结果。经审查无异议才能生效，对有异议的，劳动行政部门可以提出书面的修改意见发送回企业。企业对劳动行政部门的意见如无异议，应当按要求进行修改，并再按法定的程序申报；如对劳动行政部门的异议有不同的意见，可以通过行政复议程序或行政诉讼程序来解决争议。这样的程序规定有两方面的益处：一是在制定规章的过程中有职工参与，劳动者不再被动地受内部劳动规章约束和管理，这有利于企业促使劳动者积极主动地执行内部劳动规章，提高企业的管理水平。二是在制定规章后，由劳动行政部门审查，可以保证企业内部劳动规章的合法性和有效性，促进对劳动者合法权益的保护。
（四）关于企业的罚款权问题
一般来说，针对公民实施的罚款，是指国家的行政执法机关和司法机关因公民违反法律、行政法规和规章而对该公民实施的经济处罚。而根据《奖惩条例》第十一条规定，企业对内部职工有经济处罚权。在实践中，这种经济处罚权是最容易引起劳动争议，也是企业员工怨气较大、比较反感的劳动管理形式。
对企业是否能够对雇员处以罚款或经济处罚，各国的法律规定是不同的。如《法国劳动法典》第L122—42条规定：“禁止罚款或其他金钱性处罚。任何相反之规定或条款均视为未订立。”（注：罗结珍译：《法国劳动法典》，国际文化出版公司1996年版，第58页。）而日本《劳动基准法》则规定可以在企业的内部劳动规则中，设定对劳动者的处罚。日本《劳动基准法》第九十一条规定：“在以就业规则对工人减薪的制裁的场合，其减薪一次额不得超过平均工资一日份的半额，总额不得超过一个工资支付期的工资总额的十分之一。”（注：参见网址： http://www.mol.go.jp./topics/seidu/kijunkyouku12256000/oldandnew /01.htm。）
有的学者认为罚款对企业的管理来说是必要的。（注：李雅云：《企业罚款权探讨》，《中外法学》1993年第三期。）笔者对此有不同观点，认为在我国应取消企业对职工的罚款权。理由有以下几个方面：（1 ）企业罚款权产生于计划经济条件下形成的“终身制”的用工形式。在“终身制”的用工制度下，国有企业和城镇集体企业获得行政处分权和经济处罚权是必要的。然而，随着新的劳动用工制度的实施，劳动者在用人单位不再是“终身制”，在劳动者严重违纪的情况下，用人单位可以解除其劳动合同，采取经济处罚不再是必要的管理手段；（2 ）设定企业罚款权的目的是促使劳动者遵守用人单位的内部劳动规章，并籍此提高劳动效率，但经济处罚不是达到这一目的的有效措施。很多事例表明，对职工进行经济处罚，最容易引起职工的反感，常常激化用人单位和职工之间的矛盾，使劳动关系不和谐，也使罚款所追求的目的难以达到；（3）当前企业的资本构成中，非国有的用人单位大量存在， 在非国有的用人单位中，劳动者和用人单位的经济利益冲突是直接的，因此不应当授予它们对劳动者的经济处罚权。如果一位个体老板对其雇员进行罚款，其性质只能是私人罚款，这对于保护劳动者的合法权益是不利的。
对此问题，笔者建议从以下两个方面加以完善：（1 ）如果劳动者行为给企业造成了一定的损失，允许企业在和劳动者协商一致的情况下，对赔偿问题进行约定。劳动者和企业之间是平等的民事主体之间的关系，有权通过协议来处理彼此之间权利义务关系；（2 ）如果劳动者和用人单位对损害和赔偿问题有异议，不能达成一致意见时，不应允许企业采取扣除劳动者工资的做法，单方面对劳动者处罚。企业可以通过劳动仲裁或劳动诉讼的方式来保护自己的合法权益。
综上所述，笔者建议应尽快制定关于企业内部规章的立法，这对于完善企业内部管理制度，提高企业的劳动效率，保护劳动者的合法权益，和谐劳动关系，促进社会稳定和经济持续健康地发展都有积极的意义。