论我国财政转移支付制度改革中的问题及出路，本文主要内容关键词为：制度改革论文,出路论文,转移支付论文,财政论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政转移支付制度是现代市场经济条件下处理中央与地方政府之间财政关系的基本模式，它在很大程度上决定与影响着一个国家经济改革与制度创新的公平与效率。我国财政转移支付制度作为宏观财政政策的基本中介参数，对宏观调控体系的优化与经济发展的区域协调均起到了明显的调节与推动作用，但还存在着诸多问题与缺憾，严重抑制了财政转移支付制度内在潜能的有效释放。有鉴于此，本文就其中隐含的问题与出路做一系统分析。
一、存在问题
从严格意义上讲，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现区域经济增长与公共服务水平的均衡化为宗旨而实行的一种财政资金转移制度体系。它是目前世界大多数国家与地区财政体制的重要组成部分。我国现行的财政转移支付制度，存在着一系列亟待解决的问题与不足。
问题之一：转移支付规模过大，导致中央政府宏观调控功能弱化。根据《1995年中央和地方预算执行情况报告》统计，1995年中央财政对地方政府的税收返还和专项补助共计2470.62亿元，相当于中央财政总收入3845.13亿元的64.25%，而当年地方政府财政收入为2945.79亿元，中央对地方政府转移支付相当于地方本级财政收入的83.87%；1996年，中央财政对地方转移支付达2637.35亿元，占中央财政收入总量的72%。在此条件下，中央政府能真正用于平衡各地过分悬殊的财政收入水平与经济增长水平的财力极为有限，从而不可避免地形成区域经济发展对资金需求与中央政府财力不足之间的矛盾，不利于政府宏观调控目标的实现。
问题之二：地区差异日趋扩张，平衡协调作用难以发挥。从本质上讲，财政转移支付制度运行的基本目的在于消除中央与地方财政之间的纵向和横向的双重不平衡，推动区域经济发展格局的协调与均衡。但在我国现行财政体制条件下，这种目标却很难实现。究其原因，一方面是由于我国现行税收返还制度的依据是以1993年度各地区财政收入为基数并逐年递增。这种“基数法”不可避免地将传统财政包干体制中的财力不均带入分税制度中，从而形成“富者多返还，贫者少返还”的不合理格局，加剧了财政收入分配中的地区差距。另一方面目前实行的税收增量调节体系，将消费税与增值税增量按7:3分流于中央与地方财政，旨在逐步强化中央财力，同时也鼓励地方政府开辟税源，但问题在于地方财政收入决定于是否有潜在的经济增长空间。发达地区税收增长潜力明显要优于落后地区，而经济落后地区本来财政自我扶持能力就相对不足，经济发展基础先天弱化，从而使增量规模难以扩张。与原有包干制相比，发达地区与落后地区从财政转移支付制度中获取的财力差异不仅没有明显缩小，反而呈不断扩张态势，这也是造成改革以来经济增长区域失衡的重要根源。
问题之三：转移支付方式纷乱复杂，缺乏应有的统一性与规范性。我国目前的财政转移支付方式虽然呈现出多元化的特征，但各种方式之间缺少必要的统一性，原来包干体制中的传统方式与分税制中的创新模式同时并存。概而言之，当前我国财政转移支付方式主要有：①中央财政对地方财政的税收返还；②原来包干体制运行中形成的中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央的上解；③中央政府对地方政府的各类专项补助，主要用于基础设施、重大项目、扶贫开发等；④年终结算补贴，包括中央对地方的结算补贴与地方对中央的结算上解双向交流；⑤随机性转移支付，主要是指中央财政随机性的政策性、补偿性、区域性转移支付。上述转移支付方式的同时并存实际上是新旧财政体制转换过程中的临时配套办法，尽管在一定程度上有助于消除利益冲突与缓解体制转轨摩擦，但从根本上讲，这种转移支付格局不利于现代市场经济条件下中央与地方财政关系的规范化，不利于财政转移支付方式这一经济杠杆内在功能的正常发挥。
问题之四：中央财力严重分散，转移支付根基不足。财政转移支付制度的规范运行，必须要有适度集中的、可由中央政府直接控制的财力做后盾，否则任何制度设计与创新安排都只能是一句空话，财力集中程度直接制约着政府转移支付的规模与宏观调控的拨付能力。从我国的实际情况来看，财政转移支付制度一直为财力日趋分散所困扰。这主要表现为：一方面是财政收入占国内生产总值比重与中央财政收入占全国财政收入比重的逐年降低。另一方面则是预算外资金与体制外收入的急剧膨胀与严重失控。据不完全统计，从1978～1992年，预算外收入年均递增18.8%，而同期国家财政收入年均递增仅为9.8%；到1992年，预算外收入几乎与财政收入持平。体制外收入由于缺乏相应的约束与监管，从而严重削弱与侵蚀了国家财政收入的生存基础。长期下去，将最终使转移支付制度的创新目标因失去财力支持而流于形式。
问题之五：政府职能转换滞后，转移支付定位不准。我国近年来的财税体制改革，较多地注重了利益分配格局的调整，而在机制再造与职能转换方面却明显滞后，从而形成了财政职能弱化超前与职能错位并存的不合理格局，引发了财政转移支付制度运行目标与手段的失调。一方面由于缺乏一套科学完善的计量测算体系和必要的监督约束机制，致使我国财政转移支付格局存在着较大的随意性与盲目性，导致中央政府的宏观调控意图与地方政府财政资金投向的严重背离；另一方面，在具体的财政转移支付过程中，中央政府与中央财政的目标定位模糊，该管的无力控制，不该管的又介入过多，致使政府财政职能运作与现代市场经济的内在要求相比差距日渐拉大。这种政府财政职能弱化与错位并存的局面，必然会极大地制约与阻碍财政转移支付机制的创新与目标的优化，使我国原本薄弱的宏观财政政策调节功能难以达到其预期目标。
二、出路选择
我们认为，当前财政转移支付制度创新的出路选择主要应涵盖以下几个方面：
选择之一：强化中央财政基础，为财政转移支付目标的实施创造最基本的资金动力。市场经济发达国家的财政转移支付制度之所以取得显著成效，一个最基本的前提就是中央政府财力的雄厚与财源的充足。比如美国联邦政府的财政收入占全部财政收入的60%，日本、澳大利亚、加拿大、德国这一比重分别为63%、70%、53%、51%。而我国实施分税制以来，财政收入占GDP的比重持续下降，1994年为11.6%，1995年为10.7%，1996年为10.3%；中央财政收入占全国财政收入的比重表面上虽有较大幅度提高，1994年为55.3%，1995年为52.2%，1996年为53.4%，但如果扣除税收返还及体制补贴两个因素的影响，中央财政收入的实际份额并没有明显增长。这两个方面的不足极大地制约着中央财政转移支付制度目标的转换与体制的创新。有鉴于此，当前财税体制改革的首要选择便是在深化改革、加快发展的基础上，尽快提高上述两个比重，依此来增加中央政府实际可支配财力的规模与比重。与此同时，必须采取切实可行的措施，加强对预算外收入与体制外收入的监管与控制，适度提高中央财力集中程度，防范中央财力过度分散，以便为我国建立税制完整、管理科学、职能到位、高效灵活的全新财政转移支付制度创造必要的动力条件。
选择之二：优化转移支付模式，为转移支付制度运行效率的提高创造组织基础。目前世界各国财政转移支付制度大多采用了一般性补助与专项补助两种方式。前者旨在促进公平与协调区域发展；而后者则是借助于用途限定与附加条件来达到促进效率、增加社会供给之目标。当然，在不同的国家由于国情差异，决定了一般性补助与专项补助的具体实现方式及内在构成各有不同，但二者的有机耦合则是任何国家转移支付制度运作效率优化的基本前提。从我国的实际情况来看，税收返还仍是目前我国财政转移支付的主导方式。但是，伴随着分税制改革的不断深入和中央财政增量的逐渐增大，税收返还在转移支付中的地位与比重应不断降低，在此基础上应逐步采用规范化的转移支付模式，即推行一般性转移支付与专项补助相结合的方式。一方面借助于一般性转移支付来弥补财政缺口，提高地方政府可用资金额度，其分配应与各地的支出需求成正比，与税收能力成反比。另一方面通过多种形式的专项补助资金，借助于目的性强、调节目标明确等自身优势来促进地方政府配套协作，保障地方公共服务水平的适度提高，协调中央政府与地方政府在经济增长中的相互关系。这种专项补助一般应与补助项目的重要性程度成正比，与补助地区的富裕程度成反比。通过转移支付制度具体实现方式的创新，使有限的转移支付资金发挥其最大效用。
选择之三：严格界定转移支付制度的政策目标与运行规模，增强转移支付资金的目的性与针对性。我国目前转移支付制度的政策目标选择与运行规模确定的主要模式是基数法，即以某一年度的财政收支作为基数来确定转移支付资金的具体运作。这种做法最大的缺憾在于其运行过程中的随意性与低效性，从而无法有效地发挥财政转移支付制度的内在调节功能。有鉴于此，为了更好地优化转移支付政策目标与运行，必须逐步实现由基数法向要素法的过渡。具体而言，首先是科学分析影响与决定各级地方政府财政收支的基本要素，主要有基础要素（包括人口、土地、自然环境、行政机构等）、社会要素（包括市政建设、教育、卫生等）、经济要素（包括人均GDP、价格差异、通货膨胀等）。在此基础上，按照各要素对地方财政收支影响程度的大小确定统计标准，并以此作为测定地方政府潜在税收能力与支出需求的客观依据；然后根据地方的税源、税种以及税基、税率等测算出各级地方政府的理论收入；最后根据上述二者的差额推算出中央政府转移支付的规模。这种要素法不仅增加了转移支付制度的科学性与透明度，避免了中央政府与地方政府之间的利益冲突与摩擦，而且可以有效地解决基数法中存在的区域不均、目标模糊、效率低下等问题，从而大大提高有限转移支付资金的使用效率。
选择之四：健全法律规范约束体系，强化转移支付制度的监管与控制。我国现有的财政转移支付制度仍然带有明显的传统体制色彩和双轨制过渡性特征，处于一种无序化的发展态势之中。因此，从长远的发展观点来看，我国政府间财政转移支付制度必须依靠完善的法律制度来保障财政转移支付制度目标的实现。特别是对于转移支付规模的确定、转移支付的具体方式、转移支付资金的拨向、转移支付的监管以及转移支付的结算等环节，均应以法律形式给予严格科学的界定，以此来减少或杜绝财政转移支付制度运行中的盲目性、主观性以及其他人为因素的干扰，确保财政转移支付制度运行的规范性与制度化，从而最终建立灵活有效、科学协调的中央与地方政府的双向财政关系。