试论建立村民监督委员会的重要意义——基于对陕西农村建立村民监督委员会制度的调查，本文主要内容关键词为：村民论文,委员会论文,陕西论文,重要意义论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D61 ［文献标识码］A ［文章编号］1005－8273（2011）05－0035－06
2010年9月下旬，中国社会科学院廉政研究中心的多名同志赴陕西，就陕西农村普遍建立村民监督委员会的情况作了实地调查。本文就是在这次调查的基础上写成的。文中既反映了陕西省建立村民监督委员会的由来、主要做法以及一些有益经验，也有着笔者关于强化农村基层民主监督、完善乡村治理的若干思考。
一、村民监督委员会制度的由来
村民监督委员会制度发端于陕西省澄城县罗家洼乡杨家陇村。2003年2月，这个村的党支部书记杨积淼联系到一家企业，拟投资150万元，在村里建一座麻纺厂。为吸引企业投资，村上把废弃的旧祠堂无偿提供给麻纺厂使用。村里一些群众不理解书记的这个行动，风言风语四起。为取得群众的信任，杨积淼琢磨着成立一个群众信任的组织，让他们监督自己和村干部。他经过反复思考，向党支部和村委会建议，由群众推举一些德高望重、议事能力强的人，组成一个监督委员会，监督村里的各项工作。这个组织最初被称为“党员群众代表议事会”。村干部把招商引资的原因和整个操作过程详细地向议事会代表们汇报，接受代表们的监督。然后由代表们分头上门入户向群众介绍情况，解答群众的疑惑，很快化解了群众的怨气，保证了麻纺厂建设工程的顺利进行。
2006年夏天，澄城县委书记吴蟒成到杨家陇村进行新农村建设调研，了解到村上建立村民监督组织的做法，立即指示罗家洼乡党委总结杨家陇村的经验，在全乡进行试点。2006年9月，罗家洼乡党委和乡政府经过试点总结，首先在杨家陇村正式挂牌成立了全省第一个“村民监督委员会”，随后在全乡21个行政村推广。[1]2007年12月11日，澄城县委、县政府决定在全县农村普遍建立村民监督委员会。2008年，渭南市委领导多次到澄城县调研。当年9月，在全市推广村民监督委员会制度。
渭南市的做法受到了陕西省纪委的重视。陕西省纪委在组织大量调研的基础上，组织人员起草了《关于在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作的意见》，这个文件于2009年2月10日由省委办公厅、省政府办公厅联合下发。至此，村民监督委员会制度在陕西省农村全面推开。
二、建立村民监督委员会的意义
村民监督委员会制度发端于杨家陇村是一个故事，但这个故事的背后却隐藏着规律性的东西。
1998年国家颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确指出，要通过这部法规，在我国农村实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，但在此后的实践中，这“四个民主”的后三个“民主”缺乏有力贯彻。
陕西民谚针对村民自治状况说：“初任村官是好人，真抓实干成能人，一经宣传成红人，放松监督成‘狂人’，发展下去成罪人。”这句民谚反映了村干部当选以后因缺乏监督导致的后果。陕西省的一些干部和群众认为，按过去的实践看，在没有强有力的公权监督的情形下，村民自治很容易蜕变为“村官自治”。
为什么会发生这种情形？通过深入调查与思考，我们认为这里有三个问题需要回答：第一，村委会干部为什么需要监督？第二，村委会干部为什么不能“自我监督”，而需要外部监督？第三，上级政府机构为什么不能直接行使对村级权力机构的监督职能？通过在陕西省的实地调查，我们对这三方面的问题有了一定的认识。
（一）加强对村级公权的监督是中国国情决定的
一般来说，任何公权都需要监督，村级社区的公权也不例外。但是，监督需要成本，因此，好的制度设计应尽可能减少监督的必要性。在一些西方国家，基层社区并没有明显的党派竞争，党派之间的监督力度比较弱。同时，基层社区多实行“议政合一”制度，由社区公民委员会（相当于议会）产生执政机构。但在高层政权机构，议会是独立的，可以发挥对政府的监督作用。基层社区略去一个独立的监督机构，大大降低了监督成本，节约了公共支出。这种政权结构之所以能正常运行，与基层政府的职能简单有关。基层政府主要承担简单的公共服务职能，如社区治安维护、环境保护等。西方国家的教会组织也能提供一些公共服务职能。
我国农村公共事务的复杂性远甚于西方国家的基层社区。我国农村的人口规模很大，按美国的统计标准，我国大部分村庄可以是一个“城市”的建制；我国村庄的权力机构，如党支部和村委会，也是国家落实各项农村政策的最终执行者；农村集体还具有很多经济发展职能，村级权力机构控制了多少不等的集体财产，特别是控制了一些与土地有关的权力；很多村级社区还有一些经营性财产。这就意味着村级公共权力与村民的利益有极大的相关性。除此之外，村级权力机构还承担着大量公共服务职能。对于这样一个复杂的权利系统，在公共权力实施机构之外，建立一个独立的监督系统是十分必要的。
从调查所获得的信息看，凡是权利关系复杂的村级社区，农民群众对公共权力监督的呼声都比较高，村民监督委员会的设立更受农民重视和欢迎。
农村经济体制改革固然可以简化村级权力机构的职能，但从我国的国情看，短期内不可能使村级权力机构的职能有大的变化，这意味着建立村级社区监督机构有长远的现实意义。
（二）建立独立监督机构才能确保监督的有效性
关于村民自治的最初立法暗含了一种提倡基层公共权力机构自我监督的理念。1998年的法规将村民委员会定义为“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，将“民主监督”看作村民委员会的内部事务。对于要不要设立独立于村委会的监督机构，这部法规语焉不详。2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，提出了设立村务公开监督小组和村民理财小组的意见，并规定村务公开监督小组成员由村民代表会议或村民会议在村民代表中推选产生，而村民理财小组成员则由村民代表会议或村民会议在村务公开监督小组成员中推选产生。这项规定对这两个小组成员的候选人提名和选举程序都没有提出明确意见，而在实践中这两个小组的候选人多由村委会干部提名，由村民代表会议投票选出。这种情形使得监督小组很容易成为村委会的下属机构，监督变为“自我监督”，导致监督小组的职能大大减弱。另外，民主理财小组也没有普遍成立，在陕西也是如此。①
依靠村委会自我监督的理念，在理论上存在缺陷。村民的选票固然可以对村委会干部发生影响，但这种影响是三年一次，而监督的必要性则存在于经常性工作中。有关法律也有关于罢免村干部的条款，但启动罢免程序并罢免成功是小概率事件，不足以对村干部形成重要威慑。村务公开监督小组和民主理财小组不具有很强的权威性，要使监督具有威慑力，必须建立独立于村委会的监督机构。陕西省在农村普遍建立村民监督委员会制度的举措显然有利于摆脱此种窘境。
（三）独立监督机构的建立增强了上级党和政府对农村工作的领导与服务功能
我们在陕西省的调查中了解到，在村民监督委员会普遍建立之前，上级党和政府对农村事务的领导存在一定的障碍。有的干部尖锐地指出，在我国农村现实情况之下，按旧的思路搞村民自治，意味着“亡党亡国”。这个说法不免情绪化，有明显的偏颇之处，但也不能认为毫无道理。在现实中，的确存在上级党和政府在农村难以展开工作的情形。难道党和政府的意志一定不能与村民选举的权力机构的要求相契合？如果真不能契合，是否就意味着我们的理论是荒唐的？如果理论是“正确”的，现实问题又如何解释？笔者作为理论工作者，认为这些问题必须给予回答。
党和政府的宗旨是全心全意为人民服务，党的优良作风是密切联系群众。村委会干部是由农民按照民主程序选举产生的，理应代表农民的利益。若以这两方面为大前提，党和政府与村民委员会之间就应是水乳交融的关系。然而，问题似乎不是这么简单。我们需要对我国农村社会的特性作一个深入剖析，以判断民主政治在我国农村社会究竟获得何种基础。
我国传统农村社会并不是由高度专业化的农民构成的。社会学家认为，传统村落社会是一个“熟人社会”，而“熟人社会”的公共权威最好由乡绅构成，形成“乡绅治理”体制。这就是说，民主政治要嫁接在传统农村社会之上，不能不说是犯了一种历史逻辑错误。当然，我国现实中的村落已经不再是简单的传统社会，市场关系已经对村庄经济发生极大冲击，从这个意义上说，引入民主政治为基础的治理方式是适宜的。但是，由于我国的户籍制度存在弊端，市场经济并没有使传统村落社会完全解体，其突出表现是家族关系仍对村落的公共生活有极大影响。在这种影响之下，民主选举的意义就大打折扣，由此产生的乡村治理方式与党和政府的政策目标存在一定冲突，就不足为奇了。
如前所述，我国农村干部承担了很大的经济管理职能，干部岗位的“含金量”比较高，而村庄的血缘关系极有利于经济学家所说的“内部人控制”的形成。为了争得这个岗位，干部竞选中一方面利用家族势力帮助，另一方面则使用贿选方法实现目标。这种情形让民主政治的意义受到侵蚀。上级党和政府面对这种局面也难以实现目标。
概括地说，我国农村社会结构仍然存在系统性的缺陷，不利于民主政治在乡村公共治理中发挥积极作用。这正是上级党和政府难以处理好与村民委员会关系的症结所在，也是一些干部不能对村民自治作出积极评价的根本原因。显然，这不是民主政治本身出了问题，而是由于我国农村现实与民主政治的契合程度还不高，引发了问题。摆脱窘境的办法是对现阶段乡村民主政治格局作出调整，创造出一种有利于上级党和政府对乡村治理发生积极影响的机制。陕西省在农村普遍推行村民监督委员会制度的举措上正体现了这种用意。
三、陕西省在农村普遍推行村民监督委员会制度的基本做法
陕西省各地农村在建立村民监督委员会制度的工作中，尽管做法不同，但在若干重要方面有着如下共同点。
（一）党组织对村民监督委员会的建立和运行发挥了领导作用
陕西省的有关文件规定，村民监督委员会成员的候选人由村党组织提名。这对党组织发挥对村民监督委员会的领导、控制具有关键意义。有关文件还规定，村民监督委员会的选举在街道党工委指导下进行，选举结果报街道党工委备案；村民监督委员会召集村民代表会议、对村委会账目的审计等事项，要经村党组织同意；村民监督委员会每年要向党组织和村民代表会议报告工作。所有这些规定把加强党的领导的意图体现得十分明显。
（二）陕西省各级纪委是推动村民监督委员会制度建立的主体
陕西省在农村普遍建立村民监督委员会，主抓这一工作的是各级纪检部门。在这项工作的推进过程中，省里各级纪检部门组织了大量调研工作，后续的许多具体工作也由纪检部门组织落实。省里有关文件也规定，村民监督委员会主任可由村党支部纪检委员或德高望重的村民担任；如村民委员会无正当理由不按法定程序和民主议事规则处理公共事务时，村民监督委员会干部可按程序向街道党工委、办事处和纪工委反映。
（三）村民监督委员会对村委会有广泛的监督权和约束权
陕西省的有关文件规定村民监督委员会在下述方面行使监督权。
1.对日常村务公开情况进行监督。包括对村集体财务收支、宅基地分配、水电费收缴、计划生育指标安排、征用土地补偿费收支、集体各类资产的收益分配等事项的监督。
2.对村民委员会重要决策进行监督。包括对村集体土地的转让租赁和开发（包括城中村改造、新农村建设等）、村集体经济项目的立项和承包、村级财务预算决算、集体资产处置、村民委员会成员及有关人员报酬标准制订；公益事业建设等事项的监督。
3.对村民会议或村民代表会议的决议执行情况进行监督。
4.对村干部廉洁情况进行监督。
特别值得注意的是，陕西省有的市县还规定了村民监督委员会对村民委员会违反法律法规、损害群众利益的决定拥有否决权。村民监督委员会在必要时可召集村民代表会议对村民委员会的工作进行质询。
（四）注重村民监督委员会运行的程序性和工作的独立性
陕西省的有关文件规定，村民监督委员会按照职责权限独立履行监督责任，不参与具体村务的决策和管理。村民监督委员会必须对村民会议或村民代表会议负责并报告工作。村民监督委员会对村民反映的问题应及时予以回复；对反映情况属实的，应在10天内反馈所采取的措施。相关文件对村民监督委员会的组成、人数和任职资格也作了规定。党员和村民代表会议可以对村民监督委员会及其成员进行信任度测评（参会人数必须过半），村民监督委员会信任票达不到会议人数一半的，自行解散，其成员信任票达不到会议人数一半的，成员资格自动解除。
四、陕西省推行村民监督委员会制度的主要成绩
从陕西省的调查中我们了解到，广大干部群众对村民监督委员会制度都予以高度评价。有的基层干部有批评意见，但也不是否认加强监督的必要性，而是怀疑这项制度的长远效果和可持续性。对村民监督委员会制度根本意义的判断还需要更长期、更深入的调查，但就陕西省过去一年的工作看，这项制度已经发挥了积极作用。
陕西省广大干部群众对这项制度的积极评价主要包括以下几个方面。
1.村民监督委员会制度促进了农村党风廉政建设。陕西户县提供的资料表明，由监委会成员查处腐败问题要比一般农民群众的举报、监督的效力更高。户县纪委的研究报告指出：建立村民监督委员会实现了村务监督由单纯财务监督向各项村务监督转变；由兼职监督向专职监督转变；由事后监督向全程监督转变；由上级垂直监督向上级和群众共同全方位监督转变，创造出了新时期加强农村党风廉政建设的一条新途径。[2]
2.村民监督委员会在把握民意、促进群众工作方面发挥了积极作用。在农村重大公共事务决策中，农民的信任往往是工作成败的关键。村民监督委员会成员通过细致的工作，与农民群众反复沟通，发挥了“协商民主”的桥梁与纽带作用。
3.村民监督委员会的建立有利于农村社会稳定。从陕西省一些市县提供的资料看，村民监督委员会制度建立以后，农村地区的集体上访数量明显减少，群体性事件的发案率也明显下降。陕西省有关文件要求，村民监督委员会必须作为接待农民群众上访的最前沿机构，主动化解社会矛盾，满足农民的合理要求。
4.村民监督委员会制度有利于加强上级党和政府对农村工作的领导作用。村民监督委员会建立以后，上级党和政府对农村工作的领导多了一个渠道，工作目标更容易实现。
此外，建立村民监督委员会还可以解决村委会任期这个难题。多年来，各地干部一致要求修改法律，延长村委会任期，由三年一选，改为五年一选。有关决策者对这个调整有疑虑，担心任期太长不利于村委会干部的自我约束。而建立了村民监督委员会以后，有了对村干部的日常监督，农民群众对村干部的约束力得到了加强，因此村干部任期延长至五年也不会有太大弊端。
概括地说，与之前相比，陕西省普遍建立村民监督委员会制度，强化了农村民主监督，初步形成了监督的独立性，产生了有效的监督机制，有利于维护农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。陕西省的这个做法至少是我国农村渐进改革的一个重要步骤，它在一定程度上解决了本文第二节提出的几个问题。这个改革步骤能否具有更大的意义，还将取决于相关配套改革以及这个改革措施本身的完善。
五、进一步的思考
陕西省农村普遍实行村民监督委员会制度，取得了重要成效，给笔者很大启示，由此也引起笔者的一些思考。
（一）建立村民监督委员会制度必须坚持以村民自治为前提
建立在民主选举基础上的农村民主自治制度，是我党在农村实行的一项基本制度。从我国国情看，尽管实行这个制度的经济基础和大的政治环境还有一些不适应，但从基本面和基本趋势看，实行这个制度是必要的。我国进入城市化加速时期，传统村庄将会衰落，未来专业农户的居民点将有较少的人口，并将附属于城市社会。在这一背景下，村民民主自治将有必要移植到城市社会。这个转变过程会很长，需要20年乃至更长的时间。所以现阶段，加强村民民主自治，不仅有利于更好地实现乡村治理目标，还会为我国积累民主政治的经验，意义十分重大。
陕西省在建立村民监督委员会制度中，产生了一个“三委关系”概念，有一定的现实意义，但这个概念也有模糊不清的问题。笔者注意到，陕西省的市县文件规定，村民监督委员会对村干部进行监督，其中包括党支部委员会的干部。同时，文件又规定村民监督委员会接受党支部的领导。这种权力安排仍意味着在“三委关系”系统内存在自我监督的问题，监督的独立性问题没有完全得到解决。
在这里，我们遇到的仍然是一个“党的领导”问题，只不过以往我们谈的是党对村委会的领导，现在谈的是党对村民监督委员会的领导。笔者以为，是两个彼此相关的认识方面的缺陷让我们陷入理念上的困境：一是党对自治的领导被等同于党对自治机构的领导；二是党对自治机构的领导被看作游离于自治机构之外的领导。这两种认识问题要纠正，否则，我们在村民监督委员会制度的完善中也摆脱不了认识的困境。
党对农村民主自治工作的领导，也体现了党的领导的意义，而且是根本性的意义。但这个理念并不否定党对农村事务的具体领导，笔者也不赞成党组织游离于村庄自治机构以外发挥所谓“领导作用”。在农村，应该贯彻中央“两办”文件的“四个提倡”，积极推动党政合一进程。具体说，农村党组织领导成员（如党支部委员会委员）要把当选村委会委员当作自己的政治使命。如果我们进入党组织的领导人做不到这一点，又何谈对村委会的领导？在某些情况下，有些基层领导者没能当选村委会干部，可能给他们带来一定的压力，但这种压力正好促进基层党组织改进作风乃至调整领导班子。这也有利于党的基层组织增强活力，与农民群众打成一片。
建立上述“党政合一”的农村治理方式，不仅促进了“党要管党”，还保证了“党要管政”，有利于加强党的领导；同时，因为党组织“管政”是通过当选村委会干部来实现的，与村民自治的制度设计实现了完全融合，没有任何冲突。
有了上述“党政合一”的基础，也就解决了村民监督委员会的独立地位问题。在这个基础上，可以要求村民监督委员会不去监督党支部，而仅仅监督村委会。在法理上说，因为村委会并不领导村监会，村监会的独立性是可以保障的。
（二）实行配套改革，降低村干部权力的“含金量”
笔者在许多农村地区调查，包括在陕西农村的调查，有一个基本发现：农村社会稳定程度与村干部岗位的“含金量”成反比。所谓干部岗位的“含金量”，是指村干部所掌握的经济利益分配总量。一般来说，村集体的资产越多、价值越大，村干部岗位的“含金量”也越大。在一定情况下，村干部岗位的“含金量”越大，干部违法乱纪、侵害农民利益行为的发生率也越大，引起农民抱怨的几率也越大，导致农村社会不稳定的可能性就越大。当然，这个规律只是对一般情形的描述，并不能解释所有情形。
村干部掌控的最大资产是土地。越是在城市郊区，土地的价值越高，干部权力的“含金量”也就越高，城郊农村地区的社会稳定问题也就越大。我国实行土地承包制改革以后，干部对土地的支配力有所下降，但仍握有大量权力。
按照制度设计原理，应该尽可能减少干部权力的“含金量”，以降低对干部的监督成本。如果给了干部岗位很大的“含金量”，再去设计一种高成本的监督制度，对社会效益是一种伤害。在我国乡村治理的总体设计中，也应该考虑这种关系。加强监督是必要的，建立村民监督委员会制度也是必要的，但更基础性的改革是调整经济关系，减少干部权力的“含金量”。减少干部权力“含金量”需要配套改革，主要做法是认真贯彻中共十七届三中全会精神，对集体经济有一个重新认识。今后再讲发展壮大集体经济，主要应是指发展农民专业合作社，而不是发展由村委会控制的传统的集体经济。村委会主要应做好公共服务工作。
从国家层面看，应加快农村土地制度改革。改革的主要办法也要按照十七届三中全会确立的“明晰产权、用途管制、节约集约、严格管理”原则，切实维护农民群众的权益，并逐步把土地管理权从村委会干部手中剥离出去。如果实现了这个改革目标，乡村治理中的监督成本就可以大大降低。
（三）村民监督委员会制度本身需进一步完善
陕西省目前建立的村民监督委员会制度总体上是比较完善的，但进一步改进的空间还是存在的。为此，笔者提出若干讨论意见。
第一，利用村民监督委员会制度加强村规民约的制订和约束力，并监督村规民约在所有村民中的有效实施。村民自治的本义是允许农民在不违背国家法律的前提下，有自主决定公共事务的权利。凡是法律不禁止的，农民都可以做。村规民约的制订是村民自治的重要权利，但这方面的事务在我国农村普遍表现不好，特别是村庄景观的形成几乎处于自发状态。今后应该将村规民约的制订和监督执行纳入村民监督委员会的日常工作中。
第二，进一步细化有关村民监督委员会行使否决权的规定。对村委会的决策拥有否决权，是村监会的关键权能。陕西省有关文件在这方面的规定还不够细致，现行规定是村委会的决策违背国家法律时，村监会才可以否决。笔者以为，否决权行使的条件还可以放宽，即使村委会的决策没有违背国家的法律，只要村监会认为村委会的决策不妥当，也可以行使否决权。当然，村委会也可以对村监会的否决提出抗辩，并可通过一定的程序进行“反否决”。总之，这方面的规定要细化，不能过于简单。
第三，给予村民监督委员会干部与村委会干部相近或相等的报酬，以增强村民监督委员会的权威性。目前，陕西省各地对村监会干部已经发放了一定报酬，但报酬水平显著低于村委会干部。这种状况不利于树立村监会干部的权威性。笔者认为，村监会干部报酬的平均水平，不应低于村委会干部平均报酬的70％；如有条件，也可使他们获得同等报酬。
第四，授予村民监督委员会罢免村委会干部的提议权。现行的《村民委员会组织法》对村民行使罢免村委会干部的权利已经有一些规定，但在实践中罢免权很难成功行使，以致罢免权的威慑力很低。建立村民监督委员会可以使罢免权的行使更加规范，并方便操作。在修订《村民委员会组织法》时，可以考虑授予村监会罢免村委会干部的提议权，规定只要村监会成员一致同意罢免村委会干部，就可以启动罢免程序。
注释：
① 据民政部组织的调查，2006年我国农村成立民主理财小组的村庄占到村庄总数的比例不超过30％。在陕西省调查期间，我们也发现有的村庄没有民主理财小组。