林则徐最先提出官督商办模式与近半个世纪官方办企业方针的实质，本文主要内容关键词为：半个论文,方针论文,实质论文,办企业论文,林则徐论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在近代中国资本主义企业的经营形式中，官督商办曾一度很吸引人们的注意力。那么，究竟是谁最先提出了官督商办模式，官方为什么始终对它很感兴趣？本文拟就这些问题进行探讨。
一
官督商办模式是李鸿章创发的，这在目前史学界似已成为定论。是不是李鸿章呢？我们不妨先来看一件奏折。呈递者是林则徐。但写这件奏折时，林则徐并不是两广总督了，而是流放赦归后在云贵总督任上。
奏折叫《查勘矿厂情形试行开采折》（注：《林文忠公政书·云贵奏稿》，卷9。中国书店1991年版，第274—279页。），针对的是云南矿业。 “云南矿务， 自康熙四十四年归官经理”（注：《光绪朝东华录》，总2452页，总1493页，总1497—1499页，总1533页，总1611—1612页。 中华书局1958年版。）， 到林氏奏折出现的1848年，官办这种企业经营形式，已经持续了近一个半世纪。林则徐通过奏折，向道光帝建议说，云南开办矿厂，“今不妨由官督办”，而由“民间采”。所谓“官督办”，一是“选择殷实良善者，作为头人，责令招募砂丁，逐层约束”；二是官方或“亲驻厂中”，或“时往履勘”；三是地方官员“激励厂民，奋勉从事，不可任其半途而废”；四是官方对矿厂有“统辖弹治”特权，派“驻厂弹压之印委员弁”。可见这样的“官为督办”是以“官”为根本，不脱离“官”，再加进民办中对“官”有利的某些成分。所谓“民间采”，林则徐的奏折里出现有“民办、商办”两种提法，但何为“民办”，何为“商办”，并没有具体作出解释。我们从“招集商民”和采用新的经营形式“官民更何所用其疑虑乎”这些话来分析，“民办”和“商办”实质上是一回事，都指的是民间出资参与经办的官督的企业。有可能两者略有区分在，“民办”的“民”主要指绅士，“商办”的“商”主要指商人，而“官在朝，绅在乡”情况无疑已表明，绅士与商人都是属于非官的民间百姓阶层的。至于商民具体如何参与开办有官督的矿厂，奏折提到，主要应当“朋资伙办”，也就是采用合伙制。实际上，虽然云南矿业从康熙至今都“归官经理”，但“滇省跬步皆山”，矿业丰富，“小民趋利”，“矿旺则不招自来”，使得“偷挖”、“私挖”的私矿厂，此消彼出，总是存在的。当然，也有一些是拿到了官府允准的“山牌”的，但它是民办的，因而也归于私矿厂类。当时的这类私矿厂，“向系朋开，其股分多寡不一，有领头兼股者，亦有搭股分尖者，自必见有好矿，而后合伙”；而且“皆有厂规，其头人分为七长，每开一厂，则七长商议立规”。林则徐在“官督”职责里提到的“选择殷实良善者，作为头人”，指的正是这些“分为七长”的头人。
正是林则徐在19世纪40年代末最先提出了“官督办”、“民间采”主张，也用林则徐在奏折中的用语，这自然可以归纳为官督民办或官督商办。很明显，林则徐提出的官督商办模式，其要点是把私矿厂的财产组织形式——合伙制和官府的行政权力——官权结合在一起了。
为什么要在矿业中采用官督商办经营形式呢？
奏折在开始就提到了：“奏上谕，前因户部奏筹备库款一折，当派宗人府、大学士、军机大臣，会同妥议具奏。兹据另议章程五条，无非就自然之利，斟酌损益，惟在该督抚等，各就地方情形，熟商妥议，立定章程具奏。”可见，是中央政府出现财政困难，就让各地疆吏效力“筹备库款”。奏折接着又说：“查新定章程五条内，如河工漕务，本为滇省所无。盐务则向有定章，并无悬引堕课，自应遵旨，无庸更易。至钱粮年清年款，各税尽收尽解，均无蒂欠。除将应造清册，饬属依限，据实造报，听候稽查，以昭划一外，计滇省所应办者，首在开采一事。”意思很明白，云南省只能在矿业方面，给中央寻求新财源。奏折在另一处又说：“独开官办，呼应虽灵，而在任久暂无常，恐交代葛藤滋甚，倘或因之亏空，参办则有所藉口，筹补则益启效尤，况地方官经管事多，安能亲驻厂中，胼胝手足，势必假手于幕丁胥役，弊窦愈多。”林则徐在这里讲得就很含蓄了。实际上他的本意是，开矿办厂需要先期投入很大一笔资金，既然财政困难，地方与中央都是一样的，官办企业要用到的官款，地方政府从什么地方能够挤出来。至于他摆出的“在任久暂无常”之弊、“经管事多”之由、“假手于幕丁胥役”之害云云，不过是从那些人们都司空见惯的事上，使话表达的能客气一些。第二个原因，奏折里说的就十分明确了：“官有督率之权，而无著赔之累。”官督商办使官方在经济上能够得到的最大便宜。矿厂盈利，官方可以通过税收聚财，如果矿厂发生亏损，甚至破产倒闭，官方没出任何资本，也就没有损失什么。经济损失都由商民承担，因为创办资本都是由商民出的。为了鼓励商民奏折又提出，官督商办的矿厂，对出资并参与经营的商民，“成则加奖，歇则不追”。而且在“成则加奖”方面，对具体参与经营的官方人员，也给予一样的荣誉。这就是，“如能采办数多”，“商给优奖，官请议叙”。
根据林则徐对官督商办模式的阐发，应该说，它还是具有一定的可行性的。但不知什么原因，道光帝并没有表示同意。在手工工场中试行官督商办经营形式的设想落空了。当时谁也没有想到，20多年后，官督商办模式竟成了洋务企业经营形式的主流。
二
19世纪60年代，以洋务自强为核心的经济变革活动，开始由率先兴办的军工企业，向民用企业方向扩展。李鸿章有句话揭示了其中的原因：“船炮机器之用，非铁不成，非煤不济。”（注：《李文忠公全集·奏稿》，卷19，《筹议制造轮船未可裁撤折》。）这就是说， 军工企业的生产，需要大量的金属原料，还需要大量的煤炭燃料。可见，矿业内部已急待着新式企业早日出现。然而在引入资本主义生产方式的时间顺序方面，矿业却让位于航运业，即轮船招商局在1872年第一个办起来了。
众所周知，轮船招商局是晚清最先采用官督商办经营形式的企业。问题在于，轮船招商局为什么就采用了官督商办这种经营形式呢？
在轮船招商局成立以前，中国沿海和长江的航运，由外国资本的轮船公司控制着，“各口岸轮船生意，已被洋商占尽”（注：《李文忠公全集·奏稿》，卷19，《筹议制造轮船未可裁撤折》。）。 当时的水上运输行业，利润率甚高，几乎达100%。因此对于清政府来说， 这无疑是财政收入上的一大损失。这样，“设轮船商局”的要求也就提出来了。最先“创斯议”的是丁日昌。当时他在江苏巡抚任内，并曾“于入觐时面陈枢廷”。总理衙门一直很关注此事，不断“谆请”兼北洋通商大臣的直隶总督和兼南洋通商大臣的两江总督，“预筹定章”（注：《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷12， 《复何小宋制军》同治十一年十月初十日。）。 主张中国应当自己“兴造轮船”的清廷官员，曾国藩为第一人。就总理衙门来看，是强调“官造轮船”，然后“官轮招商雇买”的（注：《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷12， 《复王补帆中丞》同治十一年正月二十一日。）。 用李鸿章的话说，也就是“兴造货船，再筹招商雇用”（注：《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷12， 《复何小宋制军》同治十一年四月二十七日。）。 还是在1867年，容闳的一件奏折就建议，中国新兴办的航运企业，应当是“公司”制的，并且要“俱用中国人合股而成”（注：张国辉：《洋务运动与中国近代企业》，第132页。中国社会科学出版社1979年版。）。 后来李鸿章和曾国藩在“华商领官船”问题上，也一致认为，“须华商自立公司，自建行栈，自筹保险”（注：《李文忠公全集·奏稿》，卷19，《筹议制造轮船未可裁撤折》。）。这就说明， 轮船招商局最初被设计成的模式是股份公司。时隔不久，“津关委员林士志与广帮众商雇搭洋船者，议呈九条，照抄呈览”，提出了两种方案。一是“公凑本银三十万，公举总商承揽，由官稽查”，这应当说近似商办官督。另一个是，“请发公款若干，照股均摊生息”，这应当说近似官商合股。1872年，当筹办轮船招商局的计划制定出来后，李鸿章物色到了既“熟悉海运事宜，轮船生意”、又“自愿以身家作抵，倡此远谋”的朱其昂，授权他作为具体经办人，“酌拟轮船招商章程”。朱其昂所拟“二十条”章程，“其大意在于，官商合办，以广招徕”（注：《李文忠公全集·译署函稿》，卷1， 《论试办轮船招商》。），想要达到的目的是，“由官设立商局招徕，则各商所有轮船股本，必渐归并官局”（注：《李文忠公全集·奏稿》，卷20，《试办招商轮船折》。）。对此，李鸿章解释说，这实际上是几年前容闳等人“原议”的再现，即“先招华商，将素所附搭洋行之船支资本，渐渐拆归官局”（注：《李文忠公全集·译署函稿》，卷1， 《论试办轮船招商》。）。不难发现，说是“各商所有轮船股本，必渐归并官局”，而那“渐渐拆归官局”的部分，仅仅是“素所附搭洋行之船支资本”。但有人可能就理解错了，认为这是以官商合办张网，以官办收网。我想，时人公认最精明的买办商人胡光墉，之所以开始答应朱其昂参加招商局，中途又变卦，和李振玉相继告退，恐怕就与认为此中含有的愚弄商方合股人的成分太浓，不无关系。面对“现在官造轮船内，并无商船可领”的实际情况，李鸿章在《论试办轮船招商》函中表了态：“目下既无官造商船在内，自无庸官商合办。”那要采用什么形式呢？李鸿章指出：“应仍官督商办。”（注：《李文忠公全集·译署函稿》，卷1， 《论试办轮船招商》。）此句中的这个“仍”字，实在是忽略不得。正是由它反映出，官督商办针对着水上运输行业范畴来说，已算不上什么新事物了。
话可以从“江北漕粮改办海运”说起，到了轮船招商局的官督商办经营形式出台，“官督”之下的“商办”，先后输进了三个内容。（一）雇佣商办。同治六年（1867），江北漕粮改为海运，“事属创始”。这时的“官督”，一方面“由藩司、粮道会同督办”，一方面官府派兵巡护出洋的受雇船只。而“商办”，主要是被雇用的沙船，负责装运江北漕粮。这就是“十条”章程中规定的，“江北漕米应雇沙船装运”，“先尽沙船雇用”（注：《曾文正公全集·奏稿》，卷26，《六年江北冬漕并归海运详议章程折》附《江北淮扬通三属同治六年分漕粮海运酌拟章程十条》。）。另外，“商办”还包括“雇”的“商船”加入运漕粮行列，以补沙船临时不足。当时的“商船”概念，是包含着“外洋轮船”和“沿海民船”两部分的（注：《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷12， 《复王补帆中丞》同治十一年正月二十一日。）。前者指商人租赁的洋人轮船，后者指商人购置的船只。（二）租购商办。这是总理衙门的主体意向，即以官府统一“督办”，“招商雇买”本国制造的所谓“官轮”，经营航运业。所以这里的“商办”，既有商人租赁“官轮”，也有商人置买“官轮”。与“官商合办”没能在轮船招商局中实行的根本原因一样，总理衙门的“官督”之下如何“商办”的设想，也因“现在官造轮船内，并无商船可领”，仅仅作为个设想而已。（三）合股商办。这里的合股，吸收了容闳说、林士志说、朱其昂说中的有关因素。特别是容闳倡率于前的“合股”具体内容，以及朱其昂付诸于后的“合股”实践尝试，都对“官督”之下的“商办”的定型，起到了重要的参考作用。
实际上，能以官督商办实行于轮船招商局的经营形式，细追究起来，还是回到了矿业上。李鸿章在阐述航运业“须华商自立公司”观点时，已经提到了这一点。他在强调“臣更有进者，船炮机器之用，非铁不成，非煤不济”后，即说：“曾国藩初回江南，有试采煤窑之议，而未果行。诚能设法劝导官督商办，但借用洋器洋法而不准洋人代办，此等日用必需之物采炼得法，销路必畅，利源自开。榷其余利，且可养船练兵，于富国强兵之计，殊有关系。此因制造船械而推广及之，其利又不仅在船械也。”（注：《李文忠公全集·奏稿》，卷19，《筹议制造轮船未可裁撤折》。）情况已经很清楚了，李鸿章在这里明确提出来的“官督商办”，主要是针对着矿业来说的，并且重点是针对着为军工企业服务的采矿冶炼企业，只不过是昔日曾国藩的“试采煤窑之议”“未果行”，此时又“因制造船械”，才把“官督商办”先期“推广及之”于航运业了。
正是因为曾、李恰恰是基于矿业而联想到了官督商办，所以二人的思想，与林则徐《查勘矿厂情形试行开采折》的思想，有一种潜在的继承关系。如果把双方的思想来对照一下，可以发现，关键部分都具有着共同点。比如，林则徐提出，官督商办矿厂要“选择殷实良善者，作为头人，责令招募砂厂，逐层约束”；曾国藩和李鸿章也认为，官督商办轮运企业“非有熟悉商情，公廉明干，为众商所深信之员，为之领袖担当，则商人必多顾虑”（注：《李文忠公全集·奏稿》，卷19，《筹议制造轮船未可裁撤折》。）。又比如，林则徐主张矿厂必须是“朋资伙开”；曾、李也强调，轮运企业必须是“立公司”。虽然轮船招商局本质上并不属于股份制企业，但它毕竟是采用向社会公开筹集资金的形式创办的，也就是说，创办资金大部分是从社会各方汇聚起来的，这与“朋资”在概念上是相同的。
三
官督商办最先在航运业进行尝试，它的普及，则是在矿业。现据有关资料统计，晚清的30家官督商办的民用工矿航运企业中，有23家是采矿企业，占总数的77%；只有4家是轮运企业，仅占总数的13%。 此外，纺织业有2家，缫丝业有1家（注：根据杜恂诚《民族资本主义与旧中国》（上海社会科学院出版社1991年版），第286—528页“附录”中的有关内容，综合做的统计。）。
林则徐提出要采用官督商办经营形式的云南矿业，追逐着以官督商办办企业的潮流，发生了什么变化呢？
云南的金属矿产，以“滇铜”最为著名。就在林则徐的转换矿厂经营形式的建议未被采纳后，因发生了太平天国等农民起义，云南铜矿厂基本上都“废驰”了。即便有那么几家在勉强经营着，却也是很不景气，连年亏损。在洋务自强运动进入创办民用企业阶段，恢复云南铜矿的生产，自然也就提到议事日程上来。1874年“奏请试办，无异创始”。
1883年，时任云南布政使的唐炯，“为整饬铜务起见”，决定在“滇省产铜各厂”中“参用西法”进行生产，并委派官员以及“选雇”的“精通机器工匠”，前往上海、香港，“向外洋购买抽水、锯铜两种机器”，“一经购就”，即“运回滇省，发给该厂，俾利开采”（注：《光绪朝东华录》，总2452页， 总1493页，总1497—1499页，总1533页，总1611—1612页。 中华书局1958年版。）。这是云南铜矿使用西方先进生产工具采掘的发端。
同年，云贵总督岑毓英和唐炯鉴于“滇省铜务，开办已将十稔”的经营状况，指出主要存在着“砂丁招集不易”、“炉户亏折太甚”、“民间资本不厚”、“地方官办理弊多”四个问题，提出了“裁革使费以绝弊，预借底本以示体恤，宽予年限以资调剂，开新厂以图久远，官商并办以期合作”五条建议，显然其中关键的一条是“官商并办以期合作”，但具体是采用官督商办呢，还是采用官商合办呢，光绪九年二月二十三日的这件奏折里未见阐明。“官商并办以期合作”措施，又主要侧重于办企业资本的筹集。岑、唐二人认为，重点还是“赖外省富商挟资来滇开采”。而所谓“民间资本不厚”，就是一指“本省户鲜殷实”，铜矿厂“废驰”前，也“不过零星凑集，朋充伙办”，矿厂恢复生产后，因人们已几经战火，“常年衣食率多不给，更无余资以谋厂利”；二指“各厂炉户”，同样是“无实本以开新山”。他们说，只有官商“合作”“并办”，才是“顺协人情，鼓舞兴作”之举，断言矿务“一年之间，必有起色，三年之后，决著成效”（注：《光绪朝东华录》，总2452页， 总1493页，总1497—1499页，总1533页，总1611—1612页。中华书局1958年版。）。
数月后，岑毓英、唐炯在五月五日奉折中明确提出了铜矿企业的经营形式，“仿照直隶开平厂务，设立公司，凑集股份，来滇开办”。开平矿务局是1878年创办的，是当时很有影响的一家官督商办企业。矿上设备较完善，所产煤质较好。1881年开始产煤，1882年的产量就达131,893 吨，其中售出煤斤为84,377吨，利润优厚。在同期存在的11家官督商办采矿企业中，唯独开平矿务局可以说得上是成功的。当然，岑毓英、唐炯要对云南铜矿企业搞改革，“仿照直隶开平厂务，设立公司”，首先还是看到了，开平矿务局在11家官督商办采矿企业中，公开“凑集”的“股份”是最多的，即银110多万两。用岑、唐的话说， 这是“众擎易举，可期速收实效”，“实于铜务大有裨益”。当岑毓英得知籍隶广东、请假在籍的广西补用和府张家齐和候选通判关桐春，“家道殷实，办事勤能”，就致函张、关，让他们“招集商股，迅速来滇承办顺宁等处铜厂”（注：《光绪朝东华录》，总2452页，总1493页，总1497—1499页，总1533页，总1611—1612页。 中华书局1958年版。）。岑毓英在十月十八日的《云南矿务拟设局招商开办折》中进一步指出，官督商办也就是“悉由各商出资自为经理，官不过随时保护体恤”，“一切置买机器及应如何雇募匠人施用修理之处，即由商局自行筹划，官不过问”。他还请示在云南设一个矿务招商局，在上海设一个驻沪办理云南矿务招商局，以便“广招商民，凑集股分”（注：《光绪朝东华录》，总2452页， 总1493页，总1497—1499页，总1533页，总1611—1612页。中华书局1958年版。）。自此，云南铜矿企业开始转入“招集商股”的官督商办形式经营时期。林则徐当年构思的官督商办模式，在他曾倾注过心血的滇疆首业中，终于成为一种现实。
四
官督商办企业在甲午战争前洋务派办的民用企业当中，是居于主要地位的。以民用工矿企业为例来看，战前共出现41家，其中官督商办企业是23家，占有56%的比例（注：根据杜恂诚前引书，第33页表3的数字统计。）。这说明，官督商办企业，特别是那些办得很成功的，对19世纪80年代以前洋务企业的发展，起到了极为重要的推动作用。
在航运业和矿业出现了官督商办企业以后，有个叫罗应旒的贵州候补道，于1879年7月率先提出建议，“除机器、船政已经设局外， 其火轮车、电线之类亦当设法次第添设”。“添设”“火轮车、电线”，就是修筑铁路和兴办电报。罗应旒认为，建铁路和电报，需要用款“甚巨”，筹集资金的办法，最好是“招商民集公司举办”（注：罗应旒奏折见《中国近代史资料丛刊·洋务运动》，（一），第170—181页。另于参阅拙文《罗应旒〈敬呈管见折〉的思想价值》（《贵州社会科学》1994年第1期）。）。所谓“招商民集公司”，也就是招商集股。看来罗应旒是倾向于铁路企业和电信企业采用官督商办经营形式的。1880年设立的天津电报总局，原拟是官督商办，因考虑筹款需时，所以就先借助官办名义，由军饷拨出垫款。不到两年，即改为官督商办，招集商股，分期摊还所垫官款。1887年组建的天津铁路公司，是官督商办的。
与上述情况不同的是，1885年，有个叫李福明的富绅，上条陈第一个提出了集资民办铁路的要求。李福明要承办的，是新建津沽路。但是，因为李鸿章坚持要把民间的“捐资倡行铁路”，强行改变为“缴资归官办理”，造成“各商民畏缩中止”，致使民办铁路设想夭折了（注：李福明条陈见《中国近代史资料丛刊·洋务运动》，（六），第184—186页。另可参阅拙文《民办铁路要求的萌发与李福明条陈》（《北京档案史料》1995年第4期）。）。这就说明，对于国民经济命脉企业，官方宁可冒最大风险去官督商办，也决不肯轻易就把控制权让给绅商，任其商办。20世纪初，自办铁路在全国范围内形成了一场运动。昔日的官方没有预料到，此时连他们自己也在1903年颁行的《重订铁路简明章程》中，允许绅商集股修建铁路，即特别规定，一方面，民间集股设立铁路公司承办筑路为合法，并对铁路商办“实有成效者”，给予“优奖”等鼓励；另一方面，地方官有“保护”商办铁路公司的职责，无“干预公司办事之权”（注：《东方杂志》，第1卷，第3期。）。然而没过多久，官方又开始收权了。新的铁路政策的出台，都是意在把铁路商办改为官督商办。1906年官方的言论——“铁路系军国要政，仍官督商办”（注：中国第一历史档案馆藏，光绪三十二年六月十四日上谕。），就是很典型的一个例证。
上面我们提到的官方对官督商办的态度，正反映了自林则徐提出官督商办模式后，近半个世纪官方办企业方针的实质。对官方重视官督商办的表现，我们也应当从两方面看问题，也就是要以政府与经济活动的关系为原点来看问题。首先必须承认，在现实经济条件下，政府在经济活动中的作用是客观存在的。实际上，官督商办经营形式的存在与消失，无非是政府在经济活动中的地位，在不同时期侧重点不同的一种反映。甲午战前，可以说是主张政府积极干预的政策占上风，它强调官方在直接调节经济生活方面的地位，而官督商办企业在这个时期的大量存在，正是官方参与经济调节、干预经济生活的产物。当时航运业和矿业中的洋务企业刚刚问世，国民参与企业投资的意识尚处于蒙胧状态，一些特定的经济领域和经济行为，必须由官方参与才能正常运转。甲午战后，主张经济自由主义政策的观点占了上风，它主要强调官方在间接调节和从外部维护市场秩序方面的地位，而商办企业在这个时期完全取代了官督商办企业，也是不同类型经营形式的企业，一起在市场竞争中求生存、求发展的必然结果。总之，甲午战争后，由于官督商办经营形式自身的致命弱点，由于商办企业具有了强大的吸引力，官督商办经营形式已不能适应新的客观经济环境，也就迅速退出了历史舞台。这里我们就一定历史时期来作客观的评价，林则徐倡发的官督商办模式，对19世纪80年代以前清政府经济变革所起的积极作用，是永远载入史册的。
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