改革我国户籍制度实现城乡统一劳动市场，本文主要内容关键词为：城乡论文,户籍制度论文,我国论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
户籍管理制度是我国一项很有特色的管理制度，它对中国劳动力市场的形成及劳工关系的 特点有重要的影响。改革开放二十年来，我国户籍制度为适应经济发展的需要，已做出了许 多重要调整，这包括居民身份证制度的建立，小城镇户籍制度改革，大中城市正在试点的蓝 印户口制度和特大城市的临时居民证制度等等，但这些改革距离我国建立城乡统一劳动市场 的目标，尚相距较远。对我国户籍制度改革的方向和未来，及其与劳动力市场建设的关系， 目前社会上存在着不同的说法，本文拟从我国户籍制度的功能入手对这一问题进行一下探讨 。
一、户籍制度在中国不同社会发展阶段的功能
户籍管理从其本质上讲，是以户为单位对人口的统计和管理。古人称，“登录人口之册曰 户籍”。据历史记载，我国商周时期即已开始建立户籍管理制度，至秦汉之后逐步趋于成熟 。秦代建立了标准的“名册”制度，规定“‘四境之内，丈夫女子皆有名于上，生者著，死 者削”。在户籍管理方面实行“户籍相五法”，规定居民迁徙，必须“谒吏更籍”，“不得 擅迁”，擅自脱离户籍谓“亡命”发现后要治罪。汉朝则在秦代户籍与更赋(即力役)相统一 的基础上，进一步实施了户赋制度，即户籍与赋税的结合；宋代强化了自两汉以来的保甲制 ， 并把户籍分为业户和客户进行两类管理；明代创建了黄册制度和城镇民户的家牌制度，并开 始对民户的职业情况进行统计和注册。清代在宋明两代保甲制度的基础上，将印牌制度由一 般民户延伸到寺院僧道及旅店寓所，并在户籍管理中对被政府认为具有威胁性的人口实行另 册管理，令牌、甲长、邻佑随时防范。同时清代对户籍编审和调查制度也日趋严密和完善。 规定“凡民，男曰丁，女曰口。男年十六为成丁，未成丁也曰口。丁口系于户。凡腹民计于 丁口，边民计于户”。并规定所有户籍三年编审一次，逐级汇总上报。综合起来看，户籍制 度在我国封建社会主要具有两个功能，即以税赋为主体的经济功能和以保甲制为中心的政治 功能。政府依靠严格的户籍制度对农民征收人头税和分配徭役以建设公共工程，并防止农民 私自迁徙外地；通过与户籍制度直接相关的保甲制、连坐制对农民进行监督和控制，避免出 现反抗封建统治阶级的现象发生。清中叶以后，随着“摊丁入亩”制度的全面实施，将全部 丁银摊入田亩征收，不再按人头征课，改变了我国历史上自秦、汉以来一直实施的以人头税 为主的赋税制度，每户的赋税不再受人口增加的影响，户籍的编审逐步失去了征收赋税的意 义。政府的赋税从人头税、土地税并举过渡到主要从土地所有者身上征收，户籍制度的税赋 功能随之减弱，户口的政治功能成为封建户籍制度的主要功能，劳动力的流动也逐渐频繁起 来，从而推动了我国东北、西北等边疆和少数民族地区的经济开发，并使人口得以迅速增长 。这一户籍管理制度一直延续到中华人民共和国的建立。1949年以后，随着中国社会主义制 度的建立，依照计划经济体制的需要由政府配置劳动力资源成为意识形态和形势发展的客观 要求，户籍制度再次被政府用来作为配置城乡人口和劳动力的有效工具。从1958年起，政府 实行了严格的以城乡分离为主要特征的户籍管理制度，对农村劳动力和城镇劳动力实行分开 管理，除非政府有计划的招收，农村劳动力不能自由进入城镇寻找工作，中小城市的劳动力 也不能自由迁徙到大城市，以使城镇人口的增长与农业生产的增长相一致。由于国家有效的 控制措施以及农业劳动生产力增长缓慢，我国经济发展和城市化的进程被严重滞后。文化革 命中受左倾政治路线的影响，很多城镇青年被下放到农村，从而使本来就十分严重的农村隐 性失业问题更加严重，这一进程直到中国改革开放以后才得以转变。
改革开放以来，政府在户籍管理方面采取了逐步松动的政策，适应经济市场化的深入进行 ，国家在1985年实施了居民身份证制度，省却了过去外出需开具介绍信的麻烦，为外出做工 的农民和城镇职工提供了便利，使传统的户籍制度逐步适应动态经济的需要。随后很多中小 城市已相继对已在城市购置住房的农村劳动力办理城镇户籍，一些大中城市也已开始试办蓝 印户口制度，全国小城镇户籍制度改革正在深入进行。这些无疑是令人宽慰的，但如果从全 国来看，这一改革尚处于早期阶段，距离形成全国城乡统一劳动市场还有很远的距离。我国 传统城乡户籍制度的一些重要特征仍然存在。
二、传统户籍制度对我国劳动市场和劳动关系的影响
我国传统户籍制度对我国劳动市场和劳工关系产生了深远的影响，由于实行户籍管理上的 城乡分割，直至改革初期，我国城乡之间劳动力流动率一直很低，基本上处于凝固状态。这 种凝固化的二元劳动力管理体制适应了计划经济条件下集中管理和调配劳动力的需要，但是 这种分割也严重损害了经济效率。从收入分配角度看，长期的城乡二元劳动市场的分割是形 成我国计划经济时期城乡之间较大收入差异和城镇熟练与非熟练劳动力之间收入分配不合理 的重要原因。按着市场经济的理论，如果农村存在大量的初级劳动力资源，由于城乡收入差 别存 在，必然会有大量农村剩余劳动力流入城镇，形成城镇初级劳动力资源的过度供给，形成城 市中熟练劳动力与非熟练劳动力之间的较大收入差距。然而，由于我国过去多年来一直实行 城 乡劳动力分离管理的政策，以及分配领域“平均主义”思想的多年作怪，直至80年代末城市 中熟练劳动力与非熟练劳动力之间收入差距都很小，大大降低了工资应有的刺激作用，对 城镇国有企业的“大锅饭”的分配体制起到了推波助澜的作用。
这一城乡劳动力管理格局随着我国经济体制改革的深化已经发生了很大的变化。这种变化 一方面是劳动力管理政策造成的，即政府放松了对城乡劳动力流动的部分限制，允许农民自 带口粮进城做工、经商；另一方面是由于起源于1979年的农村经济体制改革，特别是农村联 产承包责任制的推行极大地提高了农业劳动生产率，使农村出现了大量剩余劳动力，同时城 市经济体制改革和城市市场经济的发展又为农村剩余劳动力流入提供了大量的就业机会。
从农村向城镇的劳动力流动形成了所谓“民工潮”，对城市经济的发展起到了不可缺少的 推动作用，同时也给城市交通、住房及生活管理的现代化提出了更高的要求。从流入城市的 劳动力看，除极少数具有经营和技术才能的人才在城市取得了稳定收入和住房条件，得以长 期 生活在城市外，绝大多数劳动力都属于“候鸟型”的或过渡型的。这些“候鸟型”的劳动力 就象日本早期的兼业农户一样，在经济扩张和迅速发展时期进入城市做工、经商或从事其他 能够取得收入的职业，而在经济低速发展或经济调整时期，又重新回到农村从事收割、播 种等农业劳动，成为城市繁荣和国家经济发展的一支不可缺少的劳动力大军，而政府又不必 过多的为这些人的社会保障承担更多的责任。这些进城劳动力由于城市户口和住房及其他福 利条件的限制，除极少数经商致富或能长期从事具有一定技能职业的人以外，大多只能在城 市的企事业单位从事临时性的以体力劳动为主的工作，形成了我国城市独具特色的临时工制 度。
由于至今仍存的户籍制度方面的影响，大量进城的外地农村劳动力在子女入学、国有企业 职工招聘、公务员录用、社会保险待遇等方面与城市本地职工相比处于不平等的地位，从而 限制了外来劳动力获得理想职业的可能性，在一些国有企业甚至形成了“正式工看，临时工 干”的局面。在城市下岗、失业问题日趋严重的情况下，政府劳动管理部门特别是一些大中 城市的政府部门为了迅速解决国有企业职工的下岗、失业问题，甚至产生了“腾笼换鸟”的 想法。1994年11月17日劳动部发布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，规定了对 跨省流动劳动力就业(其实质是进城农民劳动力就业)的若干限制。该规定第5条规定：只有 在本地劳动力无法满足需求，并符合下列条件之一的，用人单位才可跨省招用农村劳动力： (1)经劳动就业服务机构核准，确属本地劳动力普遍短缺，需跨省招用人员；(2)用人单位需 招 收人员的行业、工种，属于劳动就业服务机构核准的，在本地招足所需人员的行业和工种； (3 )不属于上述情况，但用人单位在规定的范围和期限内，无法招到或招足所需人员。不难看 出，种种规定的基本出发点是限制使用外地农村民工，其核心则是要优先满足当地劳动力就 业需求。1998年5月，武汉市决定用清退农民工的办法腾出就业岗位以安排下岗职工，规定1 2种行业，24个工种不准使用外来民工，已经使用的一定要清退。1999年北京市规定要加大 对用人单位使用外地人员的审批力度，将允许使用外地来京做工人员的行业、工种缩减至20 0个，并在32个工种中限制使用外地人。这些被限制使用外地人的行业包括：金融、保险、 邮政行业。限制的工种有：各类管理人员、营销人员、业务员、公司职员、文秘、会计、出 纳、收银员、商店营业员、汽车驾驶员、调度员、售票员、检票员、计算机录入员、打字员 、民航乘务员、客运员、列车员、报务员、话务员、无线寻呼业务员、核价员、各类抄表员 、分析员、检验工、计量工、电梯操作工、库工(仓库管理、保管、计帐)、发行人员、描绘 图工及星级宾馆、饭店、旅馆的服务人员和办公室人员。范围之广，令人咋舌。在这样一种 政策氛围下，农民工很难按着自己的理想进行职业选择，他们在工资待遇、劳动争议处理及 维护自己合法权利方面均无法与他们的城市同行看齐，进而深深地伤害了他们的自尊。这样 ，我国计划经济时期存在于城乡之间的二元劳动市场，随着国家经济市场化进程的推进和户 籍制度 的改革，逐步演变为城市内部的二元劳动市场。成为我国经济学界和社会学界研究的新课题 。
三、改革我国户籍制度，实现城乡统一劳动市场
随着我国市场经济的逐步深化，这种城市内部存在的二元劳动力市场模式显然必须进行改 革。从现阶段户籍制度的功能来看，封建社会户籍制度的赋税功能早已不复存在，由于劳动 力流动的日益频繁，户籍制度政治功能也已大大削弱。现阶段户籍制度建设的任务应是保障 劳动者的基本权利和维护社会公共秩序，并在此基础上有效地推动经济的发展。从这个角度 看，我国当前正在实行的小城镇户籍制度改革，只是整个户籍制度改革的前奏，一些大中城 市试行的“当地需要，当地收益，当地负担，当地有效”的蓝印户口制度也应仅仅被看作是 一种过渡措施，户籍制度的管理必须实现“蓝印”“红印”并轨，从“事前迁移”向“事后 迁移”的变革，与管理方式上与国际接轨，最终建立起劳动者平等基础上的城乡统一劳动市 场。
从当前来看，在我国实现城乡劳动力市场整合的条件已基本具备。这包括经过十几年的改 革开放，我国市场经济体制已初步确立，城市居民原有的各种补贴已大部分被取消，城市居 民对外来劳动力在城市的经济存在已经在心理上逐步予以接受。更为重要的是，我国特殊的 农村土地制度为城市户籍制度的改革提供了安全保障。不同于世界上大多数国家的我国农村 联产承包责任制，将农村土地按人口或劳动力多寡平均分配给每一个家庭进行耕种，由于不 允许土地买卖，可以避免许多发展中国家由于土地兼并所可能造成的农民的流离失所，而产 生的对城市就业和公共设施所施加的巨大压力。中央政府确定的“严格控制大城市，合理发 展中等城市，积极发展小城镇”的城市化方针固然有其合理性，但也明显存在保守的倾向， 从规模经济的理论来看，一定的城市规模是保持城市活力和繁荣的重要前提。因此，除了我 国现存的若干特大型城市应在户籍管理方面有所限定外，大量中等城市甚至较大规模的城市 都应放开户籍方面的限制，允许有一定收入来源、有居住场所的外来人员在城市居住生活。 要通过户籍制度改革，使户籍制度与劳动者就业、子女入学、社会保险等方面脱钩，还户籍 以其本来面目，成为纯粹的登记制度，变堵为疏，必将有利于人口的合理流动。通过扩展现 有的300个中小城市，发展2000个县城，从5万个乡镇中选择一部分作为新城市的成长点等方 式，适度集中农村人口，形成规模经济，可以减少分散的小工业所造成的难以治理的环境污 染问题，实现农村剩余劳动力的转移。必须纠正“城市保护主义”的错误做法和由此实施的 对农民工的各种就业限制，从平等竞争的市场规则出发，改变一些城市政府实行的企业招用 工人必须“先城镇后农村，先省内后省外”的规定。政府劳动管理部门和户政管理部门应统 筹考虑城乡劳动力的就业问题，将企业的用人自主权真正归还给企业，禁止以任何形式歧视 农民工，使外来农民工能够尊严地生活和工作。这样一个政策将有助于逐步消除存在于城市 内部的以城乡户籍划分为标志的二元劳动力市场，提高国有企业经营效率和市场竞争力。大 量农村劳动力稳定而持续不断的进入城市将有利于抑制城市初级劳动市场上工资成本的上升 ，推迟城市老龄化时代的到来，保持我国制造业产品在世界贸易领域正在逐步增强的竞争力 ，最终形成城镇人口占总人口绝大多数的现代化社会格局。
农村劳动力流动和向城市转移是人类社会经济发展的必然趋势，是中国实现工业化、现代 化的必经之路。城乡劳动力的有效配置对中国市场经济体制的最终确立和国民经济的长期高 速发展具有不可替代的意义。只有建立统一的城乡劳动力市场，不以牺牲任何一方为代价才 是协调城乡就业关系的根本方向，才能从根本上实现社会的富裕和公正。