论依法治国必须加强和改善党的领导，本文主要内容关键词为：依法治国论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为建国基本方略提了出来，随后，今年3 月全国人大九届二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》把依法治国这一基本方略写进了宪法。这是我国人民政治生活中的一件具有里程碑意义的大事。它必将极大地推进我国政治、经济、社会、文化的全面进步。从党的十一届三中全会以来，我们国家在发展社会主义民主、健全社会主义法制方面做了许多卓有成效的工作，取得了有目共睹的成就，但要真正达到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治目标，真正建成一个社会主义法治国家，还有很长的路要走，任重而道远。
中国共产党是中国社会主义革命和建设的领导者和组织者，这种领导地位是历史上形成的，是由我党的性质所决定和人民所拥护的，是在宪法中肯定了的。要建设社会主义法治国家，必须依靠党的领导。离开党的领导，谈法治则法治失；依靠党的领导，谈法治则法治兴。要坚持和加强党的领导，就必须努力改善党的领导，这是邓小平同志多次强调的关于党的建设的一个很重要的理论观点。其中，邓小平理论关于改善党的领导的一个重要方面，就是正确处理党的领导与依法治国的关系，其基本点，就是写进宪法和党章的这句话——“党必须在宪法和法律的范围内活动”（注：见《中国共产党党章》总纲。）。一方面，党要领导人民制定宪法和法律，要善于把党关于国家重大事务的主张，经过法定程序变成国家意志。另一方面“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事”（注：转引自中共中央政策研究室编，《邓小平党的建设理论学习纲要》，党建读物出版社1998年版，第29页。），“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”（注：转引自中共中央政策研究室编，《邓小平党的建设理论学习纲要》，党建读物出版社1998年版，第30页。）邓小平还要求我们必须尽快学会处理这个新的课题。
如何尽快学会处理这一新课题，我认为，首先需要在思想上进一步明确树立以下几个基本观点。
一、“人民立法”的观点。我国宪法明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”（注：见《中华人民共和国宪法》第二条。）立法权乃是人民最基本的政治权利。我国一切法律和法律制度，都是由人民制定的。在程序上是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的。而人民代表是人民选举产生的，必须代表和执行人民的意志，去行使人民授予的制定法律的权力。因此，是“人民立法”而不是“为人民立法”，这两者虽一字之差，却反映了两种根本不同的立法观。我们党的各级组织和广大党员，不能因为党领导人民制定法律，而模糊了“人民立法”的基本观点。必须明确，一方面，党的领导也必须代表人民的根本利益，反映人民的根本愿望和要求；另一方面，在立法的程序上，党只有建议权，而没有决定权，党不能越权立法，更不能以党代法。
二、民主和法制统一的观点。社会主义的民主和社会主义的法制不是一对矛盾的概念。当然，作为法制或叫法统，则是任何社会任何国家都有的。有的法制是与民主根本对立的，如封建专制国家；有的法制则是为少数人的民主服务的，如西方资本主义国家。而社会主义的民主乃是人民的民主即是绝大多数人的民主。这种真正的民主的对立面是专制、独裁而不是法制。相反，这种绝大多数人的真民主尤其需要法制来保障。比如，尽管毛泽东同志在与黄炎培先生的那段著名谈话中早已深刻地认识到民主乃是防止政权嬗变的法宝，但由于没有健全的法制予以保障，最终出现了“文革”那样严重破坏民主的悲剧。所以，邓小平同志反复强调，“要使民主法律化、制度化。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1991年10月第二版，第359页。）邓小平同志在历次讲话中，从来都是把发展社会主义民主、健全社会主义法制并提，其道理也在这里。
三、尊重和保障人权的观点。我国的一切立法，都应是以保障人民的基本权利为本位。江泽民同志在党的十五大上庄严地提出了尊重和保障人权的问题。人权问题应该是在民主革命时期我党最早提出来的，正如朱镕基总理今年3月15日在答中外记者问中所说的“人生而平等，天赋人权的观念，我早就知道。我们接受了‘五四’运动的影响，‘五四’运动就是为民主、科学而奋斗，所以后来我们在共产党的领导下，一直进行着反对专制独裁、反对反动政权侵犯人权的斗争，我们今天怎么可能反过来压制人权？而且只有我们才知道中国如何才能实现保障人权。”“人权”绝不是资本主义国家的专利，而且他们的人权记录并不光彩，最近以美国为首的北约野蛮轰炸主权国家南联盟以及公然袭击我驻南使馆的野蛮暴行更是暴露了他们所谓人权的虚伪面目。我们的人权，才是人民的人权，真正的人权。对于人的人格尊严、人身安全、财产安全和公民政治权利等各种基本权利，都必须用法律加以肯定下来，切实加以保障，这应成为我国依法治国的基本出发点。我们要切实记取“文革”的教训，绝不能让那种肆意践踏人权、无法无天的人间悲剧重演。
四、确立宪法和法律的权威。江泽民同志指出：“宪法是国家的根本大法，在国家生活中具有极其重要的作用。”“宪法具有最大的权威性和最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法是法律体系的核心和基础，是依法治国的根本依据。”（注：江泽民同志在中央民主协商会上的讲话。）但在实际的国家生活中，也时常发生有的党员领导同志无视宪法和法律的尊严，有法不依，甚至知法犯法的情况。究其原因，除少部分党员有特权思想外，很重要的带有普遍性的原因是不少党员领导干部长期以来形成了一种思维定势，即重政策，轻法律，认为政策是党制定的，党员必须执行，而法律不是，因此，可以执行也可以不执行。这实在是一种误识。毛泽东同志曾经说过“政治和策略是党的生命，各级领导务必充分注意，万万不可粗心大意。”（注：《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年6月第2版，第1298页。）毛泽东同志的这段话并未过时，即使在今天，在强调依法治国的情势下，政策也还是重要和必要的。“依法治国，建设社会主义法治国家”就是一个大政策、总政策。关键是我们不能把政策和法律对立起来。从建设现代国家来讲，要建设一个富强、民主、文明的社会主义国家，没有法律是万万不可以的。法律比政策更具有权威性、长期性和稳定性。对于广大人民，政策只能起引导的作用，一般不具有强制性，而法律则不同，既然人民制定了法律，就具有强制性，任何人都必须遵守而不能违犯。党的政策，如果需要人民去执行，则应当通过立法程序，上升为法律。因此，我们党在领导人民立法和执法的过程中，必须克服重政策、轻法律的思想，而应确立宪法和法律高于政策的思想。
五、是“依法治国”而不能“依法治民”。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力来自人民，宪法和法律是人民制定的，人民依照宪法和法律的规定，管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务。人民是治国的主体，依法治国的精髓就在于作为法治主体的人民的法治权。人民可以而且应当依法治军、依法治政、依法治法、依法治教等等，但唯独就是不能“依法治民”。如果人民自己制定的法律是用来统治人民自己，那就意味意法律的异化、国家政权的变质。人民自己立的法，人民自己当然应当遵守，违法的也要受到法律的制裁，这正是为了维护和捍卫人民的整体权益，这与“依法治民”是根本不同性质的两回事。现在不是所有的地方党组织、人大、政府都明确这一点的。如有的地方只是把普法教育的重点放在广大人民群众头上。对人民群众进行普法教育当然是必要的，但更重要的是要对着国家的公务人员，要他们知法、守法、依法办事、公正执法。又如，在向人民群众进行普法教育时，有的地方不是把重点放在使人民群众知道运用法律的武器来捍卫自己的合法权益上，放在依法监督国家机关和公务人员的执法守法上，而只是把教育重点放在人民守法上。这都反映了某些党组织、某些公务人员思想认识上的偏差。
六、牢固树立领导就是服务的思想。邓小平同志说过：什么是领导，领导就是服务。言简意赅，内涵十分丰富，实际上把我们党的性质、任务、工作路线和工作方法，以及我们党的优良传统作风都概括了。我们党在推进依法治国的进程上，同样的，也必须坚持领导就是服务的思想，坚持领导与服务的统一。现在我们各级党的领导干部中极少数是建国前后参加革命工作的，许多50年代参加工作的同志也已陆续退出现职。60年代以后参加工作的已成为干部中的主体，他们不可能像老革命那样，对革命有功，可以居功自傲，但他们文化程度比较高，思想比较解放，知识面较广，因此也可能恃才傲物。现在，在少数年轻干部身上滋长了不少官气，喜欢下级对他歌功颂德、拍马奉承，什么是为人民服务，在他们的头脑里没有根。他们不愿受法律的约束，有法不依，乃至于知法犯法、贪赃枉法，如果依了他们，那还怎么能够实现依法治国的目标呢？因此现在在全党各级党组织和广大党员中，普遍地进行“领导就是服务”的教育，牢固确立“领导就是服务”的观点，是非常必要的。这乃是加强和改善党的领导，推进“依法治国，建设社会主义法治国家”的最重要、最关键的一环。
其次，需要在加强和改善党的领导上采取一些相应的措施。
一、充分发挥党内民主、尊重党员的民主权利，是培养和提高党员民主法制意识的首要一环。党员的民主观念强，是党员政治觉悟高的一种表现。但我们党内曾长期存在着一种错误认识，认为党员在党内要民主，是党员觉悟不高的一种表现，甚至把正当的民主要求当作是闹无政府主义。这很不利于调动党员为党的事业而奋斗的自觉性和积极性。党员的合法权益理应受到各级党组织的尊重和保护。在这个问题上，我们党的认识是逐步成熟，并经历过一番曲折的。党的六大以前党章无党员权利、义务的条款，只有对党员的纪律要求。党的七大、八大党章，是我党建党以来最完备的党章之一，有了党员的民主权利和义务的条款。九大、十大、十一大的党章，乃是在“文革”期间或受“文革”影响尚未消除的情况下制定的，党章中把对党员权利条款取消，剩下的就是“党员必须做到”。党的十二大党章，在邓小平同志的领导下，经过拨乱反正，对党员的义务和权利，又恢复到了与七大、八大相似的条款。当然，我们说充分发扬党内民主、尊重党员的民主权利，绝不意味着，可以削弱或取消对党员义务和纪律的要求，恰恰相反，只有充分发扬党内民主，党员的政治觉悟提高了，责任感增强了，党员才能更自觉地履行党员的义务，遵守党的纪律。同时，党员在党内生活中提高了民主的觉悟，养成了民主生活的良好习惯，就能更好地尊重并且发挥人民当家作主的权利，推进民主法制的进程。党员的民主权利，在现行的党章中已有了明确的规定，关键在于执行。这里需要特别强调提出的，是党员的知情权和参与权的问题。应当承认，我们不少党组织对党员的上述权利尊重不够的现象是时常发生的。党内的许多重大事情，作为一个普通党员不得而知，党外人士问起无言以对。党内重大的决策，事先也都不征求广大党员的意见，留给党员的只有执行，久而久之，党员的思想也麻木了。对这种不合理不尊重党员权利的行为习以为常，不正常的成了正常，正常的反而会被误认为不正常了，这就很难调动党员的政治热情、积极性和责任感。过去战争或地下时期，限于环境和条件，强调保密是完全必要的，不可能也不允许广泛征求下级组织和广大党员的意见。现在情况已经发生了根本的变化，已从革命战争时期转到和平建设时期，不能再沿用过去小范围内传达或征求意见的方法了（当然不排斥涉及党和国家国防、安全等方面的机密）。“知情才能出力”，党员也只有在知情之后，才能真正地把党的工作当作自己应尽的义务和责任，积极地去完成，并且才能真正敢于联系自己所工作的单位、部门的实际，创造性地开展工作，勇于承担工作中所应负的责任。随着国家政治生活的民主化、法制化，必然会深刻地影响到党内生活的进一步民主化、法律化，也只有这样，党才更有能力带领群众推进民主化、法律化过程。
二、必须进一步加强和健全民主集中制。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度。十一届三中全会以来，党的民主集中制得到了加强和健全，在理论上也有了发展，过去提出的“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”中的第四句发展为“全党服从党的全国代表大会和中央委员会”（注：见《中国共产党党章》第十条第一款。）。几年来，党的全国代表大会和地方各级代表大会，也都能依照党章的规定，定期召开。在选举各级代表和选举各级委员会成员时，也都能坚持实行差额选举的办法。这都深得广大党员的拥护，但也有进一步改善的必要。按照现行党章规定，各级代表大会每五年或三年才召开一次，选出的代表，代表大会开完了其代表的实际资格也结束了。党的八大时曾实行代表常任制，但遗憾的是只开了二次代表大会也就不再开了。这对于充分发挥代表的作用，是有限的。再如，作为党的代表大会的代表，绝大多数是党的各级书记，其他方面的代表人数很少。名为代表大会，实为党的各级书记会议，这也不利于调动和发挥全党各方面党员的积极性。在代表大会闭会之后，党的各级委员会全会每年也不过开一至二次而且都是用扩大会议的形式，列席的人数比出席的人数更多，实际上开成了干部工作会议。还值得一提的是下一级党的委员会书记在五年或三年中因为不能坚持做满一届，届中就调走了，很多书记、常委都是由上级直接任命的，出现了委员是选举产生的，而书记、常委是任命的不正常现象。甚至有的基层党组织到换届选举时，上届选举产生的委员全调走了，余下的全都是任命的，这样的党委严格说来应当叫做临时党委或工委了。我们的差额选举制度也有值得完善的地方。现在各地的书记甚至常委是等额选举的。为什么书记、常委不可以实行差额选举呢？我们应该相信党员的觉悟，他们会选出自己满意的领导人。
按照民主集中制，我们党的各级委员会，实行集体领导，书记也只有一票。但现在不少地方的党委书记，对上级要求民主，对同级和下级则强调集中。所谓集中就是集中到书记一人，越到下面这种情况越发严重，书记不点头，什么事也办不成。许多决策上的失误，都与书记的个人专断有关。没有充分的民主，是不可能有正确的集中的。另一方面，我们现在有的地方党组织，不仅民主发扬得不够，而且正确集中也不够。少数地方党委对待中央的方针、政策、规定，采取了各取所需的实用主义态度。“上有政策，下有对策”，“打擦边球”，“遇到红灯绕道走”，就是这方面的典型表现。许多中央的正确政策，就是这样被有的地方的歪嘴和尚念歪了。
三、必须依法加强和改善党对国家权力机关、行政机关和司法部门的领导。党的领导，这是宪法规定了的，但由于宪法乃是国家的根本大法，只能作出原则的总的规定，不可能定得很具体，操作上就给各地方党的领导留下很大的自由活动空间，具有很大的随意性。因此，为了改善党的领导，在一些具体方面，应对党的领导原则、方法等等都有专门立法明确加以规定的必要。如，必须明确规定地方党委应当尊重法律的规定，使人大、政府的主要领导人，除了特殊原因外，都应任满一届，而不要中途随意调动。这样才有利于工作的稳定，又有利于他们在任期中做出成绩。但现实工作中，常常不到届满就因“工作需要”而调动了。有的地方人大、政府走马灯式的五年内换了三任。有的上级党组织推荐的下一级人大、政府的领导人，在人大选举时落选了，上级党委就把他直接任命为同一级党委的领导人，这从表面上看并不违法，实际上是对国家法律的轻视，是对人大的不尊重。
又如，对党政分开如何操作也应明确规定。党政分开是改善党的领导的一个很重要的方面，是邓小平理论中的一项重要内容。党的领导主要是方针、政策的领导，思想、政治、组织上的领导，而不是包办政府部门的行政工作。但现在有的地方不是这样，党政不分，以党代政的现象相当严重，越到下面这种情况越突出，书记代替了政府的首长，不经书记点头，政府首长说了也不算数。党委实行的是集体领导制，而政府实行的是首长负责制。按理政府各部门的党组书记，应由部门的党员负责人担任，但现在的地方党委为了便于安排干部，或其他方面的原因，在政府部门已经任命有党员负责人外，再配备专职的党组书记，造成了下级干部不知听谁的。政府开会，部门的党组书记因不是政府组成人员可以不参加，但部门党员负责人开会回来，却还要向他传达汇报，工作中互相扯皮，影响工作效率。不是在加强党的领导，恰恰相反，是削弱了党的领导。
再如，党委如何做到既能加强对司法部门的领导，又能保证司法的独立性，也应有所规定。这也是改善党的领导的一个重要方面。现在，各地方党委下都设有政法委，政法委的组成人员，多数由公、检、法三家的主要负责人组成，重大案件都要报请政法委研究决定，这如何能保证司法的独立性原则呢？我们应当记取“文革”中公、检、法三家联合办案的教训，避免重蹈复辙。
四、必须依法加强对各级党的组织和党员的监督。现在群众最不满意也最关心的是贪污腐败现象问题。缺乏监督的权力，必然导致权力的腐败。谁来监督我们的党呢？以往有些人总是少提甚至不提人民来监督。人民能否监督党呢？人民是国家的主人，国家的一切权力来自人民，人民群众当然有权监督我们执政党。邓小平早就说过党的监督来自三个方面，其中一个方面就是人民群众的监督。针对新时期出现的新情况、新问题，他又强调要扩大群众对党和党员的监督，明确要求特别要更有效地把群众监督引入对不正之风和腐败行为的治理。当然，人民对党实行监督，也必须依法进行，这样才能保证监督的质量和有效性。也使人民在行使监督权时，可以得到法律的支持和保护。
实行对党的监督，还要纠正观念上的一个误区，即认为党组织作出的任何决定总是完全正确的。这不符合辩证法，也不符合党内的实际情况。我们党在通常的情况下所做出的决定，一般说来是科学的、正确的。但人不是神，人不可能不犯或小或大的错误。也不能认为领导机关或领导干部，就一定都比下级或人民群众高明。恩格斯早就讲过科学性是不能法定的。特别是针对我们党的执政党地位，邓小平同志曾说过，在中国谁有资格犯大错误，就是中国共产党，犯了错误影响也最大，因此党应该特别警惕，党要领导得好，就要受监督。
我们现在党内的许多工作，都强调保密，暗箱作业多，人民不知底里，无法参与监督。其实在现在建设时期，除了涉及国家安全和国防机密等外，实无太多保密的必要，更不能以保密为借口，不让人民有知情的权利。过去最神秘的工作是组织干部工作，现在稍有改进，但也仍然羞羞答答，这就很容易产生用人上的不正之风。有思想不正的干部，就以保密为由，搞地下权钱交易，跑官、买官、要官。从现在揭发出的许多用人不当、坏人当道的情况充分说明了离开了人民的监督，就会给党的工作带来多大的损害。领导干部收入公开申报制度，喊了多年，雷声大，雨点小，这难道也涉及到国家机密？一些人不敢申报，正说明内中有鬼。
要依照党章的规定，加强党的纪律检查机关的监督工作。现在的党的纪律检查机关对一般党员执行党纪比较容易，但对领导干部执纪就难了，尤其是对同级党委的纪律检查则更难。这是因为现在的纪检部门都在同级党委的领导之下，干部都是由同级党委配备任免。这就可能出现这种情况，你如果碍手碍脚，不到你监督的时候，就把你换下来了。因此，关键在于纪检机构的独立性。纪检机构应当不受同级党委的任命或通过，应直接由党的代表大会选举产生，或报上级纪委批准任命，不受同级党委的制约，纪检工作的责任只对上级党委和纪委负责，只对全党和人民负责。只有这样，才能真正实现邓小平同志说的“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1991年10月第二版，第332页。）
对党员干部的有效监督，还要坚持法律面前人人平等的原则。这也是邓小平关于监督理论的一项重要内容。但是，司法部门对于违法犯罪的嫌疑人是党的领导干部的，敢不敢或能不能直接依法处理呢？从道理上讲，除非他是人民代表，都不享有豁免权，但在实际工作中，司法部门是不敢直接贸然依法处理的，都必须经过党的纪律检查机关审理之后才移交司法部门处理，这就实际上给党员领导干部享有超越法律的权力，使某些人不把国家的法律放在眼里。也使某些人对领导干部的犯罪行为“法外施仁”。这也是产生司法不公以至于司法腐败的原因之一。
五、必须依法规范地制定党内条规。十一届三中全会以来，我党在组织建设方面，对党的各级代表大会制度、党内的选举制度、组织生活制度、干部选拔考核制度、基层组织工作制度、反腐倡廉制度等等，都制定了相应的规定或条例，以便各级党组织和广大党员一起遵循。这样比较齐全完备的规定和条例，是过去所没有的，是党的建设向着民主化、法制化方向迈出的一大步。现在对各级党组织和广大党员不是无章可循，而是基本有章可循了。但从进一步加强和健全党的民主化建设以适应依法治国的建国基本方略的要求来看，还有进一步加强和健全的必要。我们党除了党章的通过和修改是经过党的最高权力机关——党的全国代表大会通过之外，其他各种条例、规定，都是经过党中央批准颁布施行的。但其中许多条规并没有说明是经过中央全会或中央政治局或其常委会通过的，是何年何月何日通过的，而且有的规定是以“暂行”或“试行”的形式出现的。各地方出台的有关党内的规定，也大致如此。这就不能不削弱作为规定、条例的权威性，给党员以不规范、不郑重的感觉。
六、为实现依法治国的政治目标，有必要对党章及党内条规作必要的修改和充实，以使党内生活进一步民主化、制度化。“依法治国，建设社会主义法治国家”已写进宪法，为使党章与宪法相适应，也应把这条写入党章。“国家监督法”已列入九届全国人大的立法计划，与此相适应，也有必要制定党内的监督条例。最近党和国家领导人一再强调提出要做到政务公开、司法公开，要做到公开、公平、公正。在党内生活中也有党务公开规定的必要（当然不是所有党内的事情都能公开的，这应有别于政务），要有个详尽的可操作性的公开规定，使广大党员领导干部便于操作，便于执行，使那些思想作风不正，想以权谋私，搞权钱交易的人无以售其奸。这些，对于加强和改善党的领导，推进依法治国的进程是非常必要的。
积极推进依法治国的进程，党中央已作出明确的决定，到2010年基本实现。这是一个伟大的工程，不可能企求在很短的时期内实现，必须审时度势，因势利导，有计划、有步骤地进行。中国是一个有着二千余年封建统治的国家，封建专制思想根深蒂固。我党领导中国人民向着反动派作殊死的斗争，为建立理想的民主的社会主义共和国而奋斗，但由于长期处于战争环境中，比较注重从社会制度上去摧毁封建制度，而对思想文化上清除封建主义则显得不足，人民中乃至共产党员中残存的封建思想还不少。中国有的是民本的思想传统，而没有民主的思想传统。毛泽东同志在批评斯大林错误时曾说过，像苏联国内出现的肃反扩大化在西方很难出现。毛泽东同志的话，不幸也说中了中国，50～60年代以来，政治运动不断，违反民主的事件频频发生，直至发展到“文革”这样无法无天的地步，这也是中国缺乏民主传统的明证。十一届三中全会以来，邓小平同志的一大功绩，就是强调了要发扬社会主义民主、健全社会主义法制。经过20年来的民主法制建设，积累了正反两方面的经验，我们今天才有可能提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的建国方略，可见道路之艰辛曲折，得来之不易。我们还应该清醒地看到民主发展的滞后性。至今许多人的头脑中，封建思想的残余还是很深的。传统势力是一种非常可怕非常顽固的势力，要想在一个早晨清除干净是不可能的。因此必须树立长期建设的思想，一边进行民主法制的再教育，一边建立健全有效的法律制度。只要我们坚持“依法治国”的原则和方向，迈着坚定的步伐，我们就一定能够胜利地达到目的地。
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