WTO对我国制定统一行政程序法典的影响，本文主要内容关键词为：法典论文,行政论文,我国论文,程序论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
加入WTO是我国当前适应经济全球化发展、最具有时代意义的战略步骤。由于WTO多边贸易 协定的性质是调整成员方政府间的国际条约，是世界贸易组织向成员方提供的法律框架和法 律手段，它所规定的权利与义务主要是适用于成员方政府对国际贸易立法和行政管理活动， 特别是成员方政府在进出口边境、国内商品与贸易市场上为保证公平竞争的管理活动，而不 直接适用于贸易主体的商业交易行为。（注：我国已有学者对这方面进行了研究，如石佑启：《WTO对中国行政法治建设的影响》，《 中国法学》2001年第1期；杨解君：《加入WTO与中国行政法的任务》，《中国法学》2000年 第6期。）因此，WTO协定的大部分内容都可转化为成员国国 内 的行政法，成为国内行政法体系的重要的组成部分，这对成员国行政法治建设的影响无疑将 是极为深远的。可以预测，随着我国加入世贸组织并参与WTO的贸易规则，我国现有的行政 主体的理论、行政相对人的权利制度、行政公务员制度、行政行为司法审查制度、涉外行政 诉讼、部门行政法学的研究等方面，都将受到影响。（注：姜明安：《我国行政程序立法模式选择》，《中国法学》1995年第6期；杨海坤、黄学贤 ：《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第91页。）这对我国的行政法治建设是一种挑战 ，但更是一种机遇。本文试图探讨WTO与我国行政程序法典的问题，旨在揭示WTO协定对即将 制定的统一的行政程序法典在立法宗旨、立法的基本原则以及主要的程序制度等三方面的影 响，以期引起学界的关注。
二、关于统一行政程序法典的立法宗旨
从世界范围来看，各国的行政程序法典基于各自的历史与现实的因素确定了大致体现三类 价值目标的立法宗旨。如日本、美国、英国的行政程序法侧重于保护公民的权利，法国、中 国的澳门与台湾地区既关注保护公民的权利又主张推进行政效率，而西班牙、德国、奥地利 的重心在于对行政效率的追求。对于我国的行政程序法典的宗旨，行政法学界已作了极为有 益的探讨。主要的观点有两种：一种是认为应当兼顾提高行政效率与保护公民的合法权益。 （注：章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版，第111页。）另一种则主张效率优先，公平为补充。（注：另外如1990年的《违反水法规行政处罚程序暂行条例》、1992年的《环境保护行政处罚 办法》、1995年的《土地权属争议处理暂行办法》等程序法律规范的立法宗旨都是为了提高 行 政效率。）从行政程序立法的实践来看，主要把行政程序视 为 行政机关执法的一种工具，目的在于提高行政效率。如1987年的《行政程序法规制定暂行条 例》第1条规定：“为使制定行政法规的程序科学化、规范化，提高工作效率，保证法规质 量，根据《中华人民共和国宪法》与《中华人民共和国国务院组织法》的有关规定，制定本 条例”。1990年的《技术监督行政案件办理程序的规定》第1条规定：“为使技术监督行政 案件办理程序规范化，保证办案质量，提高办案效率，制定本规定”。（注：曹建明、贺小勇：《世界贸易组织》，法律出版社1999年版，第38-41页。）
然而，WTO协定所体现的行政程序的宗旨却呈现出无论与我国行政法学界占支配地位观点， 还是与我国行政程序立法的实践极大的反差。即它的宗旨既不是偏重于追求行政效率也不是 兼顾提高行政效率与保护公民合法权益，而是要求各成员国的政府为各国的贸易商提供服务 、赋予各贸易商更多的信息与权利、减少贸易与投资壁垒，从而保护与增进、内外贸易主体 的权利，它与日本、美国、英国等国家的行政程序法的宗旨大致相类似。
WTO协定的基本法律框架是：关于货物贸易的多边协议，《服务贸易总协定》，《与贸易有 关的知识产权协定》，《关于争端解决规则与程序的谅解》与复边协议。（注：关于通知程序的分类，笔者吸取了加州大学伯克利分校陆思礼教授的相关观点。2001年7 月27-29日，由国家行政学院行政法研究中心与亚洲基金会主办的WTO与中国行政法制度的改 革 国际研讨会在上海举行，陆思礼教授作了《WTO所要求的通知义务及其相关法律问题》的报 告，在这篇报告中，他谈到了WTO所要求的通知义务的分类问题。）这些规则体系涉 及到的行政行为的程序包括行政确认程序、行政调查程序、行政处罚程序、行政许可程序、 行政征收程序、行政给付程序、行政救济程序、争端解决程序、行政评定程序、行政合同程 序等等。这些行政行为的程序涵盖了海关、卫生、产业、金融、证券、价格、司法、保险、 医 疗等各个领域，它们都贯穿了一个基本的指导思想：即要求各成员国的政府尽司能的为贸易 商提供服务、减少对贸易企业正常交易的武断干预、扩大贸易商的权利，为国内外贸易主体 提供平等、自由和公开的竞争条件，而绝不是提高行政效率。具体主要体现在以下两个方面 ：
（一）规定大量的通知程序。据初步统计，在WTO协定中要求成员方履行的通知程序多达200 项，它们主要集中在关于货物贸易的多边协议（包括《1994年关税与贸易总协定》、货物贸 易理事会管辖的12个领域的协议），《服务贸易总协定》，《与贸易有关的知识产权协定》 中。这些通知程序大致可以分为以下几类：（注：曹建明、贺小勇：《世界贸易组织》，法律出版社1999年版，第33—37页。）
1.即时通知程序。它是指当出现成员方为行使WTO下的某项权利的情况时，它必须向WTO相 关机构或与其行使权利有关的其他主体通知这些情况。例如，如果某成员方要行使其在争端 解决谅解协议下的权利，就必须首先通知另一个成员希望进行正式磋商的意图。即时通知程 序的作用在于促使各成员方在公平、信任与合作的氛围中开展贸易活动。
2.一次性通知程序。它是指WTO协定要求各成员方政府在某一协定对其生效时，一次性通知 WTO相关机构它当时所实施的与该协定有关的大量的措施、规范性文件。如《进口许可证程 序协议》在某一成员国生效时，该成员国应提供其在本国原先所实施的有关进口许可方面的 法律、措施。该项通知程序的作用在于为WTO相关机构审查该成员国的贸易政策提供基础。
3.定期通知程序。它是指WTO协定要求各成员方以六个月、一年或其他一个具体的时间段为 基础，经常通知WTO相关机构与其他成员间或贸易商关于其贸易、与贸易有关的投资和知识 产权等方面政策、措施的变化情况。如《贸易政策评审机制》要求各成员向贸易政策评审机 构定期通知贸易政策与实践。该项通知程序的作用在于使WTO相关组织和其他成员国及时了 解某一成员国贸易政策的变化情况，保证贸易活动的稳定与连续性。
WTO协定所要求的成员方政府履行通知程序义务，其目的是确保WTO体制内部的透明度，使 其他成员方的政府和从事贸易活动的实体及时的获取成员方公布的有关贸易、与贸易有关的 投资及知识产权等方面的政策、法律制度信息，以确保贸易活动的连续性与可预测性，从而 为国内外的贸易商提供客观、公平、自由的贸易环境。它体现了保护与增进国内外贸易商合 法权益的价值目标，而不是为了推进行政效率。
（二）规定了诸多体现统一、公平与合理价值要求的行政程序。《与贸易有关的知识产权协 定》第41条规定，实施知识产权的程序应是合理与公平的，该条第2款与第3款分别规定：合 理公平的程序应当是低费用的和及时的，不应当过高或者包含不合理的时间限制或无保障的 拖 延；程序的应用方式应当不至于构成对合法贸易的障碍，成员方政府应当为防止滥用提供保 障；对于案件的是非曲直的决定应当仅仅依据证据，对于依据的证据，双方当事人应当获得 听证的机会；关于案件是非曲直的决定应陈述决定理由。《服务贸易总协定》第6条规定， 在特定服务部门承担了具体的承诺，每一成员方应当保证其普遍实施的影响服务贸易的所有 措施，以合理、客观和公正的方式进行。《货物贸易总协定》第10条规定，缔约方应当以统 一、公正和合理的方式实施法律、规章、判决和决定。从WTO协定对行政程序时规定来看， 它突出了以下两方面的特征：
1.涵盖面广。从涉及的协定来看，它包括了WTO协定中的最为基本的部分，即《关于货物贸 易的多边协议》（包括《1994年关税与贸易总协定》、货物贸易理事会管辖的12个领域的协 议），《服务贸易总协定》，《与贸易有关的知识产权协定》以及复边协定等所有领域；从 涉及的行政管理事项来看，包括海关、卫生、产业、金融、证券、价格、保险、医疗、知识 产权、农业等各个方面；
2.强调公正、合理。为达到这个目的，它要求行政决定的作出仅仅依赖于书面的证据，必 须为利害关系人提供证据与辩解的机会，行政决定应当由独立的机构做出。
由此可见，从WTO协定规定的行政程序来看，它所体现的宗旨既不是单纯追求行政效率也不 是兼顾提高行政效率与保护公民合法权益，而是要求各成员国的政府为各国的贸易商提供服 务、赋予各贸易商更多的信息与权利、为国内外贸易活动提供一个公正、合理的环境，以最 大程度的增进与保护各贸易主体的权利。它与我国目前占支配地位的理论和实践中通行的做 法存在明显的差异。为了适应WTO的要求，我们认为我国的行政程序法典的宗旨应当与WTO所 体现的行政程序的宗旨接轨，即它应当是偏重了保护与增进公民、法人和其他组织的合法权 益。（注：江必新等编著：《行政程序法概论》，北京师范大学出版社1991年版，第25页。）
三、关于统一行政程序法典的基本原则
我国已有学者对行政程序法典的基本原则作过不少理论分析。主要的观点有三种。一种观 点认为我国行政程序法的基本原则是依法行政原则、民主原则、公正原则、基本人权原则和 效率原则；（注：章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版，第101-116页。）第二种观点认为行政程序法的基本原则应当是公开原则、公正原则、复审 原则、顺序原则和效率原则；（注：章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版，第75-77页。）第三种观点则提出了合法性原则、合理性原则、公开原则 、参与原则、顺序原则和效率原则。（注：胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第476页；姜明安主编：《行政法与行 政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第267页。）
然而，WTO协定所规定的行政程序的基本原则却体现出与我国学者所概括的不尽一致之处。 即使是形式上一致的基本原则如公开原则、公平原则在内容上也存在很大的差异。这些差异 应当引起人们的高度重视。
如前所述，行政程序涵盖了WTO协定的最主要的部分，涉及了十几个行政管理事项，包括了 数十种行政行为。我们认为WTO协定所规定的行政程序基本原则主要是统一原则、公平原则 与公开原则。这些基本原则将大大丰富我国行政程序法典基本原则的内容。
（一）统一原则。行政程序统一原则可以说是WTO协定中的非歧视原则与国民待遇原则在行政 程序法中的体现，它的基本思想是各成员国的缔约一方保证缔约国另一方的贸易主体在本国 境内享受与本国贸易主体同等的待遇。主要包括三个方面的含义：一是中央与地方政府制定 的与贸易、货物和知识产权有关的行政性法律、法规、政策与决定措施的效力层级问题；二 是上述与贸易、货物和知识产权有关的行政性法律、法规、政策与决定措施的统一实施问题 ；三是对实施过程中出现的不统一与歧视性对待提供救济途径问题。这些规定对我国制定行 政程序法典提出了三方面具体的要求：(1)统一协调中央与地方各政府行使抽象行政行为的 权力，特别是中央各部委与地方政府发布的行政规章、决定与措施之间的效力层次以及经济 特 区，经济技术开发区等实行特殊的关税、税收和特殊管理制度的地区政府发布的行政规章、 决定与措施的效力问题，即在行政程序法典中要有权限条款，管辖权、职责及权限冲突条款 ；(2)需要明确行政行为的成立、有效与无效和可撤销的条件，并统一规定各类行政行为的 程序如调查程序、强制程序、执行程序、处分程序、许可程序等；(3)需要规定监督、救济 与责任机制条款。对行政执法、特别是行政规范性文件创制过程出现的不统一情况予纠正。 可以肯定，这些要求是为目前我国行政法学者所忽视的。（注：张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第610页；姜 明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第265—266页。）我们认为统一的行政程序法典 必须规定统一原则，并在条款上对该原则有所反映。
（二）公平原则。按照行政法学界通行的观点，行政程序公平原则的功能主要是控制行政主 体的自由裁量权，它要求行政主体所选择的行政程序必须具有可行性、科学性、合理性与正 当性。在适用范围上重点是行政主体的行为。（注：姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，《法制与社会发展》1998年第2期；方世 荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版，第130—133页；章剑生 ：《行政行为说明理由》，武汉大学出版社2000年版。）但是WTO协定所要求的行政程序公平原则 却强烈的体现出它自身的丰富个性，不论在功能还是在适用的范围上都与我国行政法学通说 存在明显的差异。与行政法制统一原则存在类似之处，公平原则也可以视为是最惠国待遇原 则与国民待遇原则在行政程序法中的体现。依据最惠国待遇原则，行政程序公平原则要求： 在他国的双方或多方的公民、组织之间，成员国应平等的对待，即成员国不论在制定行政规 范 性文件还是具体执行行政决定与措施时都应平等的适用于他国双方或多方主体，而不能出现 对一成员国适用这种规则或程序而对另成员国在同样的情况下却适用别的规则或程序，或要 求一成员国履行此种行政程序义务而对另成员国在相同情况下履行彼种行政程序义务。根据 GATT1994的规定，国民待遇原则与最惠国待遇原则有着同样广泛的适用范围，该原则对行政 程序公平原则要求：在本国公民、组织与他国公民、组织之间，成员国应平等的对待，即成 员国不论在制定行政规范性文件还是具体执行行政决定与措施时都应平等的适用于本国与他 国双方或多方主体，而不能出现对本国主体适用这种规则或程序而对他国主体在同样的情况 下却适用别的规则或程序，或要求本国主体履行此种行政程序义务而对他国主体在相同情况 下 履行彼种行政程序义务。由此可见，WTO协定中的行政程序公平原则在功能上特别强调成员 国政府行为的非歧视性，而不是控制其自由裁量权，在适用范围是突出了本国的行政相对人 与他国的双方或多方行政相对人，而不是行政主体自身的行为，这些要求与我国现有学说是 存在差异的，统一的行政程序法典应当体现这些差异。
（三）公开原则。对于行政程序公开原则，我国学者的观点基本一致。其内容主要是：行使 行政权的依据公开、信息公开、决定公开，目的在于防止行政权的滥用与扩大公民的参与机 会。（注：章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1993年版，第143页。）WTO协定规定的行政程序公开原则同样显示出与我国行政学界的通说不一致之处。 公开原则可以视为透明度原则对行政程序的要求。根据GATT1994与“乌拉圭回合”达成的协 议，透明度原则适用于WTO整个协议，成为其最为基本的原则之一。它要求影响货物贸易、 服务贸易、知识产权保护、外汇管制的一切行政措施，包括法律、法规、规章、法令、 指令、行政指导、政策和其他措施迅速公布。根据透明度原则的要求，行政程序公开原则的 内容主要是：从公开的主体来看，除了行政机关、法律与法规授权和委托的组织行使行政权 力的过程与结果需要公开外，部分在形式上虽不具备行政主体资格，但在实质上行使公共权 力的并影响货物、贸易的公平交易与竞争的组织（如经营性、协调性的社会中介组织，像律 师、会计事务所，广告公司等）的行为过程与结果也需要公开；从公开的对象来看，制定抽 象行政行为（行政法规、规章、规章以下的规范性文件）的程序与结果要公开，发布行政决定 、命令与措施政策的结果要及时公开，行政执行程序（如行政许可设定、颁发或拒绝许可的 条件、许可的费用等要公开），特别是一些影响行政相对人的内部行政程序要公开；对公开 要有法律保障。在WTO协定中，为确保透明度原则的实现，规定了成员国政府需要履行大量 的通知义务，并专门建立了贸易政策评审机构。在统一的行政程序法典中，为确保公开原则 的实现也应有专门条款规定相应的机制，如行政相对人的获取信息权利，行政主体说明理由 义务等。由此可见，WTO协定中的行政程序公开原则无论在公开的适用的主体还是公开的对 象与保障上都提出了与我国现有理论更高的要求，我们认为这些要求在统一的行政程序法典 也应有所体现。
四、关于统一行政程序法典的基本制度
从我国现有的关于行政程序的基本制度来看，主要集中在听证制度、回避制度、说明理由 制度、审裁分离制度、信息获取制度、告知制度等。（注：姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第269页。）这些基本的程序制度在WTO协定中 都有体现。但是，WTO协定中也有一些重要的程序制度，或不为我国行政法学界现有理论所 重 视或现有的理论与WTO协定的要求相差很远，并且在实践中也存在重大的误区。特别是行政 时效制度。按照目前我国行政法学界的通说，行政时效的基本价值取向是实现行政效率。有 学者认为，行政时效是行政效率原则所衍生出的一项基本制度。（注：如按照《治安管理处罚条例》第39条的规定，治安处罚行政复议、行政诉讼规定的相 对人的复议申请期限和起诉期限均只有5天；又如《医疗事故处理办法》、《食盐专营办法 》，《土地违法案件处理暂行办法》、《人民警察使用警械和武器条例》等法规只规定了行 政相对人服从行政秩序管理的时限，而对行政主体的行政行为却没有规定应有的时限。
）另有学者则明确指出， 行政时效的法律意义是及时排除行政程序中的不利因素，提高行政效率。从实践的层 面来看，这里的所谓“行政效率”又被片面地落实为：其一，它主要是指秩序行政中的行政 效率，如命令与服从行政法律关系中的效率、行政处罚与被处罚法律关系中的效率等；其二 ，它尤其强调的是行政相对人对行政机关的服从效率。
WTO协定所规定的时效制度却呈现出与我国现有的理论与实践巨大的反差。它具有以下两方 面的显著特征：
第一，注重严格规定政府行为的行政时效，强调行政行为要有效率，而不是贸易主体行为 的时效。WTO规则与原则体系所规定的时效制度，大多适用于各成员国的政府，规定了各成 员国政府的具体行政行为或行政司法行为以及发布行政决定、命令等的抽象行政行为必须按 协议规定的期限实施，否则将产生一定的法律后果。如《反倾销协议》第9条反倾销税的征 收第3款(a)项规定：当反倾销税额是按照追溯到以往基础来估算时，最终支付反倾销税责任 裁定应尽快作出，在提出要求作出反倾销税最终估算的数额之后，通常在12个月之内作出， 但最长不得超过18个月。任何追款项目应尽快支付，根据本项规定，通常应在作出最终责任 裁决后的90天之后。在任何情况下，如果退款不能在90天之内支付，当局应在被提出要求时 作解释。这一条款规定了当局即各成员国政府支付退款的时效期限，并规定了违反时效将承 担的法律后果，即当局应在被提出要求时作解释。
第二，行政时效强调适用于各成员国政府的服务行为，要求服务行为具有效率，而不是秩 序行为。在WTO多边贸易协定中，行政时效的基本点就在于约束各成员国政府的服务行为， 它要求成员国政府按协定规定的期限，对其他各成员国政府的贸易商赋予权利、减免义务、 给予优惠等。如WTO规则体系中的《进口许可手续协议》第2条自动进口许可证程序第2款(ii i)规定：凡呈交的许可证申请内容正确且手续齐备的，可当即批准，或在行政管理的可行期 限内予以批准，但此期限以十个月为限。
显然，WTO规则中的这些要求，对我国当代行政时效制度提出了必要的标准。事实上，如前 所述，WTO规则中的其他程序制度，例如公开制度、情报获取制度、告知与通知制度等，在 适用主体、基本的价值取向、内容等方面也提出了相应的标准。由此，我国行政程序基本制 度必须作出相应的变革与更新。
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