调整国民收入分配格局，促进三农问题解决——江苏及全国三农与国民收入分配关系问题的研究，本文主要内容关键词为：收入分配论文,国民论文,江苏论文,三农论文,格局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三农是指农业、农村、农民。在工业化建设50年后的今天，江苏乡村人口仍占到总人口的57.7％（按户籍划分则农业人口占66.4％），全国更占62.3％。农业人口庞大是劳多地少、农业劳动生产率低下和农民相对贫困的内生原因，农业人口庞大是人为的城乡隔离户籍制所致；国民收入分配中的城市倾向是三农长期落后于非农产业、城市和市民的外生原因。三农问题早在上世纪50年代即已有之，改革以来党和国家采取了不少解决三农问题的政策措施，取得了一定的成效，但问题未能根本解决。1997年后农民收入增幅骤减，城乡差距又有扩大，三农问题引起了全社会的空前关注。
三农问题久治不愈不仅使广大农户受累，也使城乡关系失衡，影响了国民经济的协调发展。因此，深刻揭示三农问题的实质与由来，为各级政府决策提供参考，推动三农症结的早日解决便显得迫切重要。
一、农民相对贫困程度加深，三农问题几经反复又趋突出
三农问题的核心是农民，农民问题的核心是收入增长。观察农民收入的增减，固然要作前后年份比较，更重要的是看其与城镇居民的差距是缩小还是扩大，对于收入原本就低的农民来说，如果收入增长落后于市民的话，只能表明其在趋向相对贫困。
改革以来，江苏城乡居民收入差距呈波浪形扩大之势，1978年全省城乡居民收入之比（以农民为1）是1.86，到2001年扩大为1.95，城乡居民收入差距23年扩大了10.5％。根据城乡居民收入波动的幅度，我们可以将这个波动分为缩小（1979～1984年）、波动扩大（1985～1996年）、持续扩大（1997～2001年）三个时期。
（一）1979～1984年，改革举措多管齐下，阶段性地推动了三农问题的解决。这一时期江苏城乡居民的收入比从1.86缩小至1.40，缩小的原因是改革举措多管齐下，农村经济发展加快，农民收入增长快于市民。上世纪八十年代初，大包干体制（家庭联产承包责任制）在我国农村普遍建立，极大地调动了农民久受压制的生产积极性，农业劳动生产率显著提高。如果说大包干是推动三农发展的体制性因素，那么在这前后出台的缩小剪刀差和鼓励农户发展副业和农村工商业的系列措施则是推动三农问题解决的政策性因素。大包干的确立和系列重要政策的出台，对于加快农村产业结构的调整和农村经济品质的提升具有重要的催生、促进作用，不仅农业，农村工商业在这一期间获得空前发展，而且农村劳动力结构凝固的状态被打破，农业剩余劳动力开始加速向二、三产业转移。这5年江苏全省共转移农业剩余劳动力246.1万人，农村劳动力中务农的比重也从90％降至70.8％，年均下降3.2个百分点，而其后（1985～2001年）的17年年均只下降1个百分点。
20世纪80年代初推行的大包干是经营体制的改革，这个改革与前后出台的系列政策一经结合，便在短期内释放出空前的能量。只是这些改革举措未能动摇城乡分治的二元社会结构，从事二、三产业的农村劳动力仍拥有承包土地，人多地少这个痼疾还在，三农发展的障碍犹存。一俟这轮改革举措的能量高峰释放过后，三农发展的步伐就会缓慢，先天的不足注定了这一轮的改革举措效应只能是阶段性的。
（二）1985～1996年，重农政策蜕变，三农问题再次凸显。
1、城乡居民收入比扩大。在经历了收入增长超过城镇居民的一段时期后，1985年江苏农民收入的增幅陡然减缓，从上年的25.5％跌至10％，而当年城镇居民的收入增幅为22.4％。在1985～1993年的9年里，农民收入的增幅有7年落后于市民。与1984年比较，1993年江苏省农民收入增长1.83倍，而城镇居民却增长3.43倍，城乡居民收入比很快从1.4扩大至2.19。为遏制农民相对贫困的加剧，1994年国家又一次大幅度提高了农产品收购价格，这次提价幅度达48.8％，提幅之大为改革以来所罕见，工农商品综合比价指数也因此缩小了0.20。这次农产品提价的效应持续了3年，1996年城乡居民收入比降至1.71，但比值仍较1984年大0.31。
2、农业人口增加，人均耕地减少。这一时期江苏省出现农业人口比重下降，数量上升的局面。农业人口比重下降的主因是城镇的扩建圈地不自觉地将农民转了“非”以及外省人口迁入江苏城镇和发展小城镇，当然，一度闹得沸沸扬扬的把中小城镇户口当商品卖也使一些农民成了市民。
这一时期，城乡二元户籍制并未有实质松动，大中城市的户籍对农民来说仍是森严壁垒，小城镇进入的门槛也不低，通过户籍改变进入小城镇的农民数量少于同期农村新增人口。1996年江苏省农业人口5261.5万，比1984年还多1.1％，人多地少的矛盾在这一期间未能缓解。1996年全省每个农业人口拥有耕地1.25亩，比1984年减少6％。虽然产业结构的调整使这一时期务农劳动力减少14.3％，但因这部分已从事二三产业的农民与土地联系的脐带未断，一遇风吹草动便又回乡务农，1989～1991年全省回流农业的劳动力增加7.4％就是一个例证。
3、改革重点转移，财政支农下降。这一时期三农的发展除沿袭前一时期大包干的模式外（这一模式的活力此时已进入慢释阶段），未有根本性的重大举措出台，相反，改革的重点迅速地转到了城市。
1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“农村改革的成功经验，农村经济发展对城市的要求，为以城市为重点的整个经济体制改革提供了极为有利的条件”。基于这一判断，从1985年起，改革的重点迅速从农村转到城市。在“以城市为重点的整个经济体制改革”的思想指导下，1985年全国和江苏的财政支农资金出现了双降（绝对额和占财政支出的比重），当年江苏省财政支农资金从上年的5.89亿元减至5.15亿元，下降12.6％，占财政支出的比重也从15.1％陡降至10.2％，翌年更是跌至8.7％，这是自1971年以来首次跌入不足10％的低谷内。嗣后1987～1992年的6年里，江苏省财政支农的比重一直在9％左右的低谷徘徊。为了扭转财政支农不力的状况，1993年7月八届全国人大制定的《农业法》规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。当年江苏的财政支农比重回升至11.7％（全国则继续下跌）。1994年后江苏财政支农比重又连续4年下跌，1998年回升至9.2％后，又是接连3年的滑落，2000年、2001年跌至7.2％、6.6％，迭创改革以来的最低纪录。
财政支农力度的下降，除了改革的重点过早移向城市外，也与国家的某些政策举措失当有关。改革以来，国家多次提高粮食收购价格，然而对城镇居民食用粮和工业用粮的供应价格却相对稳定，购销价格倒挂所产生的窟窿一直由财政填补。现在中央财政每年给国有粮食企业政策性亏损的补贴高达600亿元。倘若粮食购销少用计划方式，多用早用市场手段调节，财政的不必要补贴将会减少许多，在增加支农时就会少一些捉襟见肘。生猪供求完全由市场调节的效果早已证明了这一点，后来棉花市场的放开也是一个佐证。
（三）1997～2001年，三农发展困难加大，农民增收形势严峻。1997年江苏农民收入的增幅从上年的23.3％跌入7.9％，1998～2000年3年均在3％上下徘徊，2001年因为实行了税费改革等措施，比较有效的减轻了农民的负担，农民收入增幅方回升至5.3％。这5年江苏城镇居民人均可支配收入增加2189元，上升42.2％，农民只增加756元，上升25％，城乡居民收入比从1.71扩至1.95。
1997年当农产品卖难价跌农民增收乏力的情况出现后，各级政府纷纷出台了优化农业生产结构、推动农产品加工、乡镇企业改制和为农民外出打工开辟绿色通道的措施，措施出台之多前所未有，然而收效有限，收效有限是因为时过境迁，三农面临的环境发生了不同以往的变化。
指望增产来增收的作用已经不大。1997年以来，农产品供求矛盾已从数量不足转向品种结构不适，出现了除少数品种外的全面卖难，5年里江苏省农产品的价格下跌了四分之一。在供过于求的形势下，一味依靠增量只能导致价格进一步降低，增产不增收。
农产品提价的增收空间微乎其微。1997年后农产品提价的客观条件已经不再。一是国内买方市场形成，提价基础不复存在。二是主要农产品的国内市场价格已达到和超过国际市场，小麦、玉米、棉花等土地密集型的大宗农产品国内价格已高出国际市场10～70％，有的品种甚至生产成本价高出国际市场价。受国际市场价格封顶的影响，土地密集型农产品提价的余地几乎没有。
农业结构调整收效有限。江苏省各地都在大力引导农民调整农业生产结构，这种调整就是鼓励农民在每户5亩承包地上做文章。站在县乡村的角度看，什么挣钱种什么可以增收，但如全省都调，增收效应就要减弱，若全国都调，效应更要大打折扣。因为农产品的需求弹性小，此地调整结构扩占的市场便是彼地所失，在国外市场不扩大的情况下，这种调整就是中国农民之间的竞争，这也是农业生产结构大力调整数年收效不显（2001年全省农户人均农业收入比1996年减少5.1％，全国只增0.4％）的原因。
农业剩余劳动力转移难度加大。这几年江苏省乡镇企业经受了改制、重组和更多地用资本替代劳动的增长方式，吸纳农业剩余劳动力的能力减弱。城市为保证下岗人员再就业，也对部分行业作了农民进入的限制。尽管这几年江苏省转移农业剩余劳动力的呼声不小，措施不少，可2001年全省农村劳动力中从事非农产业的比重只比1996年上升1.3个百分点，转移速度明显慢于20世纪90年代中前期。
二、三农问题产生和难治的根本原因
现在，我们越来越清楚地看见了，产生三农问题的根本原因在农民太多，在城乡分割对立的二元社会经济结构及国民收入分配中的城市化倾斜。
（一）农业劳均耕地严重不足。
发达国家的历史和现实证明，只有拥有能够提高劳动生产率、增加商品产出的土地资源，农民才有机会明显增加来自农业的收入，而农业的收入相当程度上决定农民的总收入，因为2001年中国农民纯收入中的47.6％来自农业，江苏也达33％。遗憾的是，建国后城乡隔离的二元户籍制极大地阻碍了乡村人口向城镇的迁徙，加之农村人口过度增长和耕地非农占用偏多，农业劳多地少的状况未有多大缓解。
与发达国家比较，2001年我国农业劳均耕地6亩，江苏为5.1亩，而美法英德各为816亩、258亩、231亩、175亩，就连人均耕地只及中国三分之一的日韩两国农业劳均耕地也高出中国2.1倍和1.1倍。江苏农业劳均耕地只及全国的85％，农业劳多地少又甚于全国。对江苏来说，劳多地少的问题还不止于此。
自1978年以来的23年里，剩余劳动力的转移虽使江苏省农业劳均耕地增加29％，但由于农业兼业户增多和技术进步，农业用工量大幅减少（粮棉油的亩用工量分别下降75.9％、54.2％、72.7％），劳动力数量对土地资源的压力反而增大。要农民在这点土地上做好提高收入的文章是极难的。
（二）一国两制的户籍鸿沟。
1、户籍鸿沟阻碍农民转为市民。20世纪50年代起，我国在苏联模式影响下建立起旨在工业化的汲农补工的计划经济体制，为确保这个体制的运转，国家人为地制定实施了一系列城乡隔离政策，用城乡两种不同的户籍把国人分成市民和农民截然不同两个板块。农村改革前，农民只能务农，不准进城务工经商，就连进城卖点自留地里的蔬菜也遭市管人员前堵后追，因接班、兵转干等极少数合法进入非农部门的农民也先得通过劳动人事部门的农转非摘去农民的帽子方可。那时的市场贸易被禁止，少数农民即使能在城里谋求一份工作，也因无户口无口粮而难持久。改革以后，农民进城的户籍壁垒已有松动，但残余影响仍在顽强地阻碍农民变为城市尤其是大中城市的市民，即使以农民身份进城打工经商，农民也得付出高出市民许多的附加成本。
2、农民进城务工经商的社会附加成本高。
（1）住房和子女教育附加成本高。市民住房通常是低价租赁或福利性购买，农民进城则要按市场价租房，即使农民举家流入城市也得付出子女入托入学的赞助费、借读费。
（2）劳动附加成本高。在城里，污染重、危险大的地方几乎都是农民工在劳作，农民工作起劲地干着城里不可缺、城里人不愿意干的工作，而得到的伤病医疗保障少于城里人，同工不同酬是常有的现象，工资被拖欠更是一年重似一年。2002年1～10月苏南某市劳动监察部门接到拖欠民工工资的投诉3200多起，涉及民工3万多人，比去年同期上升两倍。
（三）倾斜的国民收入分配。
1、制度性负担——农民社会保障缺少。在社会保障上，市民享有退休、不同程度的医疗和最低生活保障线。对农民来说，不存在童工问题，不满16岁者去种田，政府不会去干涉；也不存在退休问题，年老力衰不能劳动只能依儿靠女。城里人干社会主义有工龄，乡下人建设社会主义新农村没有“龄”；工人有工伤，公务员有公伤，农民没农伤，看病得自费。
2、政策性负担——沉重的剪刀差和名目繁多的征收。
（1）剪刀差剪去了巨量农业剩余。建国后为确保工业化所需的原始积累，国家从1953年起实行农产品统购统销，人为实行工农产品的不平等交换。1978年以前，国家通过剪刀差累计从农民手中约取走6000亿元，年均240亿元，同期江苏被剪刀差剪去农业剩余400亿元，相当于这一时期全省农民纯收入的三分之一。改革后国家通过多次提高农产品收购价格，在多数年份里缩小了剪刀差。但由于这一时期农业经济总量增大，在多数年份剪刀差缩小的同时，剪刀差剪去的农业剩余反而增加，1978～1986年年均剪去700亿元，1987年至90年代中前期每年剪去千亿元。
20世纪90年代后半期国内大多数主要农产品已无提价空间，城市某些非农产品的暴利及行业垄断与买卖双方信息不对称有关，绝大多数非农产品已进入市场竞争决定价格的时代，剪刀差的汲取功能开始弱化。
（2）名目繁多的征收。财政支农力度减弱，农民负担就会增加。2001年前，江苏农民的负担包括合同内外两个部分，合同内负担是三税（农业税、农业特产税、屠宰税）、三提（公积金、公益金、管理费）五统（乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路）、两工（义务工、积累工）；合同外负担主要是中央部门制定、各级政府部门层层跟进、加挂和自行出台的各种项目收费。合同外收费的弹性大，往往造成收费范围的扩大与标准提高，当收费部门打着公共品建设和服务的招牌时，更易派出生“三乱”（乱收费，乱罚款，乱摊派），这就是农民为什么会形容“头税（农业税）轻、二税（三提五统）重、三税（三乱）是个无底洞”的缘由。
农民负担沉重的问题在大包干前具有很强的隐蔽性，是通过公社、大队、生产队进行的，农户无直接感受。大包干后，政府的征收不得不直面千家万户，农民对负担的感觉也一下子由间接朦胧变为直接现实，矛盾开始由隐蔽走向公开，征收中的不规范又往往使矛盾激化。1989年后，出现了全国性的农民负担增加超过收入增加的势头，且问题日趋严重。1989～1992年，中国农民仅负担的三提五统年均就增加18.5％，高出纯收入增幅9个百分点；1993年、1994年农民承担的三提五统占上年纯收入的比重达5.7％、7.7％，超过国务院规定的5％上限。
依据中国的国情，即使是上级限制非常严格的政策，在向下贯彻的过程中，也会变得越来越宽，出现法律、政策效力的衰变。大凡一项收费，只要中央和省里开口立项，那么就会像始发的列车一路加挂层层加码。据1993年农业部、国家计委和财政部的联合调查，仅中央各部门下达的要农民出钱出物出工的达标升级项目就有43项，加上地方层层加挂，农民实际负担的达标项目多达七、八十项。这些收费都是用红头文件下达，由乡村干部组织收取，这也是引发征收人员与农产冲突、干群关系紧张、农户上访的原因。
沉重的农民负担一直是中央关注的问题，仅20世纪90年代，中央就下达了10个减轻农民负担的文件，农民负担有了一定程度减轻，被农民称为收费“无底洞”的三乱受到了阶段性的控制，但从生产关系与生产力相适应的程度看，农民负担的治理还未走出治标阶段，农民负担仍然沉重。
3、对政策性负担的法理性剖析。
评价与衡量农民负担的程度，应从国民待遇原则出发，比较城乡居民的负担是否平等。以此衡量，不仅“三乱”是农民的不合理负担，合法的乡统筹和两工也是农民的不合理负担，即便农业税收也存在不合理的成分。
（1）“五统两工”是农民的不合理负担。“五统”主要用于农村公共品建设，理应由财政支出大头，可多年来却错位地推给了农民。农民被迫掏钱越俎代庖地替政府办义务教育（从农村考出去的大学生，毕业后都留在了城里，农民掏钱替城市培养了人才），帮民政部门尽优扶之责，为国防安全服务的民兵训练也成了农民自己的事，定为基本国策的计划生育和作为基础设施的道路建设也无一例外地要农民“买单”。现时农民承担的两工，实质是人民公社时期对农民劳动无偿征用的沿袭，背离了市场经济的原则，尽管费改税3年后它将被停征。
（2）乡镇政府的财权与事权不对称。我国1994年开始实行以分税制为内容的财政分配制度改革，实施了有利于中央财政的税收分享比例，当年中央和地方财政收入中的中央比重即占55.7％，比上年陡升33.7个百分点。在这场分税制的改革中，各级为增进自身绩效都尽可能地上收财权下放事权，地位最低的乡镇政府得到的财权与事权相比明显失衡。以近年各级财政承担的农村义务教育经费比例为例，乡镇78％、县9％、省地11％、中央2％。这种小马拉大车的状况与财政的分配格局极不相称，《教育法》中“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项”这一规定事实上落了空。
竞相下放事权，不仅带来乡镇政府日常工作范围的扩大，而且，为了完成这些工作，又得建立相应机构，增设机构就得增加人员，这些人员的人头费业务费财政只支付一部分，差缺部分除了向农民收取外别无它法。分税制后，行政事业人员的增薪实行中央请客地方买单的作法，不少乡镇屡屡出现因财力不济而“空加”的情况，这也增加了向农民收费的危险，至于超编人员则完全依靠制度外的收费来生存。
（3）政绩显示导致达标升级过频过急。中央部门有时是上级部门经常会在财政不到位的情况下，发起一些全国性和区域性的诸如“普九”、卫生、村级公路、小康和文明村社建设等达标项目建设，这些项目的达标与否成了衡量下级政绩的卡尺，上级要求达标的项目越多，农民的负担就越重。1999年苏中某市对8乡镇109户农户的调查表明，含达标项目在内的43项合同外收费中，县以上政府部门出台的26项，人均合同外负担119.1元，相当于上年农户人均纯收入的3.6％。这些收费除农户直接负担外，通常还有部分由村集体承担。税费改革后，对苏北某县10个村的调查显示，2001年底这10个村因完成上级的达标、形象工程建设累计负债113.6万元，占村级负债的13％。此外，乡镇自行发起的公共品建设也使这10个村负债150.1万元。
（4）取消税前列支使乡镇企业支农职能弱化。20世纪80年代乡镇企业异军突起后，即被赋予反哺三农的职能。江苏特别是苏南乡镇企业除了直接补助农业外，还承担了部分农村公共品建设和社会保障开支，政府也鼓励这样作，允许补农建农资金在税前列支，这实质是让乡镇企业变相替代财政职能。到了分税制改革时，为了公平竞争而把税前列支这一优惠取消。这一取消本身似乎不错，但问题是，如果税收拉平了，政府就应把原先乡镇企业的替代职能由财政再承担起来，可实际上没有这样做。税前列支的取消，令乡镇企业不断收缩支农职能，仅2001年江苏省乡镇企业支付的支农建农资金、教育费附加就比上年下降5％和1％。
（5）农民自我保护机制缺位。工、妇、商、学、个体户及各行业都有自己的专门组织，都可以通过专门组织同政府部门协商对话，保护自身的合法权益，唯独占人口多数的农民没有真正属于自己的组织。农民自我保护机制的缺位造成行政力量的过分进入，乡镇政府通过行政指令将政务性工作向村委会下达，名义上是村民自治组织的村委会，不可避免地成为拿农民钱，办政府事的准政府组织。
（四）资源配置与三农的贡奉不对称。总结20多年来改革开放的实践不难发现，计划经济体制虽已废除，但其理论基础并未被彻底清算，这种理论反映至国民收入分配中就是政府通过财政、金融政策将资源重点配置与城市和非农产业。以2001年为例，国家财政支农支出只占财政总支出的5.1％，与GDP中农业15.2％的份额很不相称。可能有人会说，5.1％的比重也许是合适的，因为国家税收中来自农业的只有3.1％。这种说法是站不住脚的，须知农民对财政的贡奉还有乡镇企业纳税，这块占到国家税收的15.6％。账算至此应该是很清楚的了，2001年农民仅通过农业、乡镇企业上交的税收就占国家税收18.7％，高出财政支农比重13.6个百分点，上交的金额达2352.7亿元，多出财政支出资金1388亿元。2001年江苏省农民通过农业、乡镇企业纳税323.3亿元，相当于当年省财政支农金额的6倍，农业和乡镇企业的纳税额占全省税收的31.8％，高出财政支农比重25.2个百分点。金融政策也表现了过度的城市倾斜。在1990年以来的多数年份里，农村经济总量超过了全国的一半，而农业和乡镇企业从银行、信用社所获贷款的份额最高年份也不过17％，这种资源配置的不对称造成农村资金紧缺，农民收入增长缓慢，农村市场难以较大扩容。
三、三农问题解决的长期性艰巨性
（一）农业剩余劳动力转移的艰巨性。2001年江苏农村劳动力总量为2684.4万，其中农业劳动力1452.3万，占52.2％。按江苏目前农业生产力水平和资源条件，适宜的土地（耕地、桑茶果园、养殖水面）容纳力为20亩一个劳动力，如此则全省有70％的农业劳动力剩余，数量达千万。按年均转移30万计算（转移较快的近3年年均转移量26万）得转移30多年才能将农业剩余劳动力输出完毕，即便如此，劳均20亩的种养面积也只能算小有规模。全国的农业劳动力剩余程度更加严重，剩余率高出江苏5个以上百分点，需要转移的剩余劳动力多达两三亿，转移的时间更长难度也更大。
（二）非农产业吸纳农业剩余劳动力的长期性。一是乡镇企业吸纳能力扩大难。1993年后，乡镇企业发展的整体环境发生较大变化，曾经强调以集体经济为主的江苏乡镇企业一度跌入前所未有的发展低谷，吸纳的劳动力逐年递减，从1993年的947万减至1999年的821万，2001年虽回升至904万，仍较1994年减少43万，下降4.5％。与1997年相比，2000年全国乡镇企业的从业人员减少近800万，下降5.9％。据测算，今后10年全国农村将新增劳动力6000万，农业剩余劳动力的转移任重道远。二是国企改革的深入将继续释放富余人员，这些下岗人员在某些领域内的求职将不利于农民的进入。三是城乡许多企业为了增强竞争力，不断采用资本替代劳动的先进生产方式，仅2001年一年江苏乡镇企业每万元资产的劳动力容纳量就下降了15％。
（三）开拓国际农产品市场的困难性。发达国家解决三农问题时，全球化市场尚未形成，无它国抢占国内市场之虞，我国在着手解决三农问题时，全球市场已经形成。在国内市场饱和的情况下，大多数农产品又因不具竞争优势而难在国际市场立足，某些农产品的国内市场不可避免地还要遭受进口的冲击。
四、从根本上调整国民收入分配的格局
（一）法出行随，加大财政支农力度。《农业法》中关于财政每年对农业投入的增长应高于收入增长的规定颁布9年以来，中央财政有7年逆向行之，江苏亦是如此。所以，各级人大要认真履行监督政府工作的职能，保证财政支农依法而行。
（二）划分相应事权，规范财政转移支付。以分税制为基础的国民收入再分配体制应包括事权、支出、收入及转移支付四个部分，在实行分税制时就应先明确划分中央与地方及地方各级政府之间的事权，根据事权范畴，再确定各级财政的应得，本级财政的正常收支如有缺口，则通过上级转移支付弥补。尽管我国各级政府的财权早已划定，可中央与地方及地方各级之间提供公共品的职责尚未明确，具体的划分仍靠相互临时交涉而定，同时各级之间也未建立起规范的财政转移支付制度。
事权划分和分摊机制建设的滞后是重财轻事的表现，令乡镇政府超负荷地承担了与财权不相称的事权，乡镇除了背债外，只能向农户转嫁费用。因此，在各级政府之间，划分相应的事权，建立起规范的财政转移支付制度就显得迫切而重要，否则，即便实行了费改税，也难保农民负担不会变相增加。
（三）新增财政支农资金重点用于五项建设。
1、支持农村基础设施建设。任何公共基础设施，无论位于城市还是乡村，都属于全社会，都必然对其它经济活动发生影响。比如，乡村路桥的建成，能够缩短城乡时空，促进经济要素流动。可长期以来，农村公用品的建设一直被视作农民自己的事，并规定由当地农民出资出劳。据1999年的不完全统计，全国农民被摊派建设乡村公益性基础设施资金达322亿元。2001年3月江苏农村全面费改税后，三提五统和三乱被废止，农村公共品建设所需资金部分从增征的农业两税及附加中开支，村级还采用了一事一议和在3年内保留两工的筹资筹劳方式，这说明农民负担虽减轻，但农民为农村公共设施建设的主要出资人这一实质未变。财政加大支持农村公用设施建设，可以改变农村面貌减轻农民负担。
2、支持科教兴农，为增加农民收入提供科技保证。
3、支持改善农业生态环境，促进农业可持续发展，为增加农民收入制造预期效应。
4、支持农业产业化发展，为农民带来增收亮点。
5、支持改善农产品质量，提高国际竞争力。
（四）修正金融政策中的偏向。多年来全国农村一直存在资金净流出的问题。据对江苏省34个县3400户农户调查，1984年农户的存贷比为3.7（以贷入为1），1994年升至8.6，1995年达到两位数后便居高不下。2001年这3400户人均存、贷款各为395.6元、35.5元，推及全省为203.5亿元、18.3亿元，存贷相差185.2亿元，这其中相当部分被农转非。论及原因，轻乡重城的金融政策使农村信用社资金来源减少是重要的一条。这些政策规定了财政性存款、建筑业存款不得存入农村信用社，使农村信用社难以吸收低成本存款；规定了农村信用社不得在大中城市设点经营，而商业银行却可以到乡镇设点吸储，商业银行的信贷多面向城镇，这就加剧了农村资金外流。据2001年上半年苏北某县的一项调查，分布在重点乡镇的5个商业银行营业网点的存款有1.18亿元，这些资金全由上级行统一调度，对当地农民的资金需求根本不作考虑。某市的调查也证实了这一点，这个市1999～2001年邮政储蓄增加10.55亿元，同期农村信用社只增5.34亿元，全市邮储资金的70％来自县及县以下，其揽储的资金全都上调，根本不挨三农的边。农村资金外流造成的农村信用社资金短缺加剧了农户的贷款难。江苏省农村社会经济调查队2001年调查的3400户农户1996～2000年借入的资金中，来自金融机构的仅占26.2％，73.8％来自民间借贷。由于主要金融政策的制定在中央一级，所以，农村资金的流出具有全国性。
针对农村资金外流、农户信贷难的情况，朱镕基总理2000年4月在江苏考察时指出：“要采取有效措施支持和引导农村信用社发展，使它成为新形势下农村金融的主力军”，“农村的存款资金必须贷到农村而不能流入城市，农村信用社县联社营业部的储蓄存款也要流回到农村，以满足农民生产、生活和农户种植业结构调整对资金的借贷需要。”根据朱镕基总理的讲话精神，金融政策中的偏向应当修正。在商业银行的农村市场准入上，应从严把握，防止过度吸走农村资金。乡镇邮政网点吸收的资金应规定以拆借的方式按一定比例回流农村信用社，以增强支农实力。
（五）费改税后仍须调整农业税收政策。
1、降低偏高的农业税税率。税费改革后，农业税为计税面积推定粮食产量的7％由农民折现交纳，农业税附加按正税的20％征收，即农民实际交纳的农业综合税率为8.4％。表面看来，农业税8.4％的税率并不高，但若考虑到企业和个体工商户只有销售商品才交增值税，而农业税则按粮食产量计征，其中农户自食自用部分也要纳税，这不合理之处就显现出来了。更何况，城镇个体户的增值税有月销售额600～2000元的起征点，农业税则无起征点。与所得税比较，农业税征收的不公平之处更显，其它行业劳动者的所得税起征点为月收入800元，2001年江苏农村每个劳动力月均纯收入604元依然要交纳。所以，从实际出发，可以降低税率，从平等受益平等负担这一税收的基本原则出发也应这么做。
2、改革不合时宜的农业特产税政策。农业特产税是1984年1月国务院“为了合理调节农林牧渔业生产收入”而设立的税种，标准是根据不同品种按销售收入的8％～31％收取。当时中国面临的是粮食供应不足，粮食生产相对于农特产品收益较低，为鼓励农民种粮，限制农业资源过多投入农特产品生产就成为开征农业特产税的理由。现在，我国粮食已经出现供过于求，迫切要求采取措施鼓励农户调整农业生产经营结构，以适应国内市场需求增加农业收入。特别是入世后，中国农业的比较优势不在土地密集型的粮食生产，而在劳动密集型的农特产品。在这样的背景下继续征收农业特产税，与当前大力倡导的优化农业结构是矛盾的。
（六）建立广覆盖低水平的农村社保制度。一是城市建设和其它非农业征地，政府要从土地收益中让出一块给农民，较大幅度地提高对农民的补偿标准，在此基础上，明确补偿中的一定比例用于交纳失业、养老、医疗保险金，消除失去土地的农民的后顾之忧。二是为农民建立最低生活保障制度。建立低保制度的最大障碍在资金不足，农村费改税后，乡镇财政预算外收入大幅减少，许多乡村被历史债务缠身，再掏钱建低保有困难，再者，这些债务的相当部分也是当初为完成上级的政绩指标欠下的，上级财政有责任加大资金拨付，促成低保制度。三是为在各类企业务工的农民提供养老、医疗、失业、生育与社会保险，为争在“十五”期间建立起广覆盖、低水平的农村低保制度。
（七）依法行政，还村级组织以自治权。为了使村委会能维护农民的合法权益，必须保证村委会的自治性质。首先，将村委会成员的任免权依法完全交与村民，只有当村委会领导的去留不由政府决定时，村委会才能无所畏惧地维护村民合法权益。其次，乡镇政府要切实转变职能，精简机构，减少对村委会的行政干预，要明白乡镇政府与村委会是政府与农民的关系，不是行政的上下级，乡镇政府对村委会的工作只能是指导与支持。
（八）创新农村土地征用、流转制度。
1、农地征用制度创新。我国人多地少，土地后备资源缺乏，现有土地的潜在价值极大，农村土地征用长期存在的价值低估限制了农民收入的增加，因此有必要创新农地征用补偿制度。城市发展和交通等基础设施建设征用农地，除提高对农民的补偿标准外，对商业性用地（包括经营性交通用地），也可探索将原土地承包权拥有者的土地使用价值折算成股份，作为个人股入股。对在农村范围内兴办包括农业企业在内的各类经营性企业，尝试以土地使用权入股，或将土地使用权出租，农民按约定分期获得股息、租金收入。
2、进一步探索农地流转方式。土地作为一种生产要素，只有具有相当的流动性才能与其它生产要素实现更佳结合，所以，必须进一步探索建立土地承包权与使用权的合理分离制度，以促进农地集中，提高劳动生产率。
（九）建立城乡统一的劳动力市场。
在对待农民进城谋生上，普遍存在着农民工会给压力已经很重的城市就业雪上添霜的认识，这是一种事实放大的认识误区。农民工确实在某些领域内影响了城里人就业，但农民进城务工经商会使经济活动总量增大，且农民工本身的衣食住行也带来了新的市场需求，从另一方面增加城里人的就业机会。再则，农民从事的多是城里人不愿意干的收入低、工作环境差、劳动强度大的工作，与城里人基本不是同质竞争。据研究，中国农村劳动力流入城市所产生的就业替代率仅0.1，只要引导得力组织有序，中国农村劳动力的流动完全可以获得双赢的局面。所以，我国应快建立统一的劳动力市场，让农民与市民站在同一起跑线上公平竞争，由用工单位择优录用，市民的生活保障则应由逐步完善的养老失业保险和最低生活保障制度等城市社保体系去承担。
（十）降低城市落户门槛。改革开放后，一些进城做生意发了家的农民，虽居城多年却揭不去那与生俱来的身份标签。所以，降低大中城市的准入门槛，是加速农村剩余劳动力转移的重要一环，这不仅能加速三农问题的化解，也可快步推进城市主导经济，而城市主导经济的快速推进又有助于三农问题的最终解决。
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