信息技术在国家治理中的双面性与非均衡性，本文主要内容关键词为：信息技术论文,与非论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在世界各地，现代信息技术正迅速地运用于国家治理。然而，信息技术对于国家治理究竟意味着什么，却是一个值得观察、且有待讨论的大问题。在此语境中，我们关注的问题是，在现代国家的制度柜架——国家权力的监控体系和公民权利的保障机制中，信息技术是单面运用，还是双面运用？双面运用所形成的格局一定是对称、均衡的吗？其非均衡格局的缘由、性质及其风险性的后果是什么？如何化解这种风险？本文以我国自20世纪90年代以来先后推行的“双金工程”——“金税工程”和“金财工程”为例，来回答上述问题。之所以选择这两个事例，是因为二者颇具典型的对比意义：“金税工程”是信息技术在国家税收、国家行政系统中的运用，它体现了信息技术的运用对国家权力监控体系的强化；“金财工程”则是信息技术在国家预算监督、国家立法机构中的运用，它意味着信息技术对公民权利保障机制的推进。因此，“双金工程”建设是一个观察信息技术运用于国家治理的典型事例。
一、信息技术在国家治理中的双面运用
在现代国家制度框架中，国家权力监控体系与公民权利保障机制是一种共生结构。按照当代著名社会政治治理理论家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）的分析，现代国家的特色之一就是体现国家权力集中化的国家监控活动极度膨胀。国家“监控”（surveillance）主要指称两类互相关联的现象：[1](P59)一是国家为了行政目标而对信息进行有序化的收集、储存和控制，它为国家对个体和社会的直接监管提供了信息基础，[1](P56)用吉登斯的话说，“民族－国家的行政力量，如果没有信息基础作为反思性自我调节的手段，就无法生存下去”；[1](（P221)二是国家权威机构对个人的行为、活动实施直接的监管，[1](P14)为了实现有效的监控，国家不仅建立了严密的监控体系（警察、税收、边防、海关等），而且借助新技术的运用不断提高国家的监控能力、延伸其监控范围。然而，国家监控虽然充分地体现了国家权力的运行，甚至在每一个方面“都提高了统治阶级或精英牢固地把握权力的可能性。不过，与此同时，这个过程也为控制辩证法带来的反作用所伴随。”[1](P365)这意味着国家监控体系的发展固然为国家行政的有效运作提供了坚实的基础，但同时也为建立公民权利保障机制准备了条件：国家监控的不断扩展弱化了国家对暴力手段的依赖，强化了国家的行政力量，而“行政力量既然依赖于扩张监控以动员社会行为，就必然会增加统治者和被统治者之间的相互联系。所涉及的互惠性程度越高，控制辩证法为从属群体提供影响统治者的可能性也就越大”。[1](P246)基于这种控制辩证法的逻辑，国家监控领域逐渐成为公民“为自己的权利而进行斗争的场所”，[2](P141)国家“监控活动的日益加强反倒提供了许多民主参与的途径”。[2](P150)这样，宪政民主作为保障、维护公民权利的制度安排，就成为对国家监控体系的约束、制衡机制，以防范或者匡正其单面扩展。因此，在理想的意义上，国家权力及其监控体系和公民权利及其保障机制在现代国家中不仅是一种彼此相互依存的共生结构，而且应该是一种双峰对峙的平衡格局。
正是在这种共生结构中，现代信息技术获得了双面运用的机会：它既可以用于国家权力监控体系，也可以用于公民权利保障机制。换言之，现代信息技术成为这种共生结构中的一把双刃剑。当代中国实施的“金税工程”和“金财工程”为我们提供了现代信息技术双面运用的典型例证。
“金税工程”是“中国税收征管信息系统”的中文简称，其英文缩写为CTAIS，是国家税务部门利用现代信息技术手段对征税进行监控管理的一套信息系统。该项工程的建设始于1994年，至今已推进到第三期。它由一个覆盖全国国税系统的网络和四个软件系统组成。推行“金税工程”的好处之一是税务部门可以实现税源监控全覆盖：税务部门借助计算机网络的强大功能，不仅可以全面收集和积累纳税人的各项数据和大量信息，而且还能与工商、社保、海关、卫生、药监、检验、人行、财政等部门联网沟通、交流信息，实现跨部门的信息共享，从而形成一个全覆盖的税源监控体系。在此意义上，“金税工程”可以说是国家为了税收布下的天罗地网。
不过，非常有意思的是，近年来出现了与“金税工程”相对应的另一项工程——“金财工程”，其具体内容是，地方人大常委会通过信息化手段对政府的财政支出、预算执行实行全过程实时在线动态监督。在这方面，上海起步较晚，却率先称之为“金财工程”，获得了该项工程的命名权。广东、四川、河南等省份虽然没有以“金财工程”为名，但实际上已先行一步。以广东省为例，早在2004年广东省人大财经委员会与省财政厅国库集中支付系统就已实现联网，这样，广东省人大常委会可以通过电脑来监控、查询政府每一个部门每一笔支出的详细情况：从政府某个部门向财政厅提出财政支出申请到财政厅的初审、复审、批准、采购、支付，整个过程的每个环节，广东省人大常委会都可以在网上即时查看到。这意味着随着国家布下税收的天罗地网，公民也开始借助人大常委会的平台，通过“金财工程”这个监督机制，构建一个间接监督政府财政支出的网络系统。
在当代中国，“金税工程”和“金财工程”虽然出现的时序有先有后，但二者所构成的并列格局却非常耐人寻味：它从一个侧面鲜明地展示了上述现代国家对称性的制度框架——国家权力监控体系和公民权利保障机制。就性质而言，“金税工程”是国家针对纳税人的一套信息收集与监控体系，它既是国家对公共权力的行使，也是国家管理社会、汲取财政资源能力的反映；而“金财工程”作为地方人大常委会对政府财政支出的监控方式，实质上是以信息技术形态出现的宪政民主的一种具体制度安排，它体现了公民对国家权力的监督与制约，其基石是宪法所赋予的公民权利。从功能来看，国家依靠“金税工程”这个信息系统，极力壮大它的钱袋子，确保公民之税收取之于民；公民则借助“金财工程”这个监督机制，通过公民的代表机关，盯住国家手中的钱袋子，力图使之成为“透明钱袋”，确保公民之税收用之于民。总之，“双金工程”的先后出现清楚地表明，信息技术在国家治理中可以双面运用：它既可以用于国家权力监控体系，也可以用于公民权利保障机制。
二、信息技术在国家治理中双面运用的非平衡格局
现代信息技术在国家治理中可以双面运用，然而，这种双面运用的结果一定是均衡格局吗？从目前信息技术在“金税工程”和“金财工程”中的运用来看，答案是否定性的。因为，“双金工程”虽已形成一种初步对举的格局，但二者发展的情形却极不平衡。
“金税工程”得到中央政府的高度重视，按照统一规划、积极推进的原则，“金税工程”已经发展到项目三期，在各方面都占据着明显的优势，甚至获得了“电子政务排头兵”的美誉。与此相反，“金财工程”才刚刚在一些省市零星试点，还相对弱小，中央政府缺乏投入，重视不够，并且发展相对滞后。我们可以通过以下四个方面的比较，来展示二者发展不平衡的格局。
其一，网络覆盖。从1994年以来，经过一期、二期及三期的不断建设和完善，“金税工程”的网络覆盖范围已有很大的扩展：目前，国税系统的网络建设已经覆盖了县（含县）以上国税机关，形成了国家总局、省局、地市局、区县局的四级广域网，成为国税系统的网络通信支撑平台。按照2002年国家税务总局提出的新的税收信息化建设总体目标，“金税工程”三期还要进一步实现“三个覆盖”：一是要实现网络覆盖所有税种，从“金税工程”二期只涉及增值税一个税种，到“金税工程”三期要覆盖增值税、消费税、营业税、所得税等27个主要税种；二是要覆盖所有工作环节；三是要覆盖国税、地税局，并与有关部门联网。与“金税工程”相比，“金财工程”目前完全谈不上网络覆盖：由于“金财工程”刚刚在广东、四川、河南、上海等省市试点，它远未达功能齐全、层次分明、跨区域的建设目标。
其二，软硬件配置。“金税工程”已在各税务系统中全面推行，且系统强大、运作有效，这无疑得益于良好的软、硬件配置。仅以软件配置来说，在对“金税工程”二期四个子系统进行功能整合、技术升级和业务与数据优化的基础上，“金税工程”三期进一步强化征管功能，扩大业务覆盖面，形成有效的、相互联系的制约和监控考核机制，并建立七大子系统：管理子系统、征收子系统、稽查子系统、处罚子系统、执行子系统、救济子系统及监控子系统。[3]上述七大子系统将使“金税工程”二期的发票管理功能与整个涉税管理功能紧密结合，融为一体，从而全面覆盖基层国税、地税机关的所有税种、各个环节、各个方面的税收业务处理，同时满足市局、省局和总局各级管理层的监控、分析、查询和辅助决策需求。而发展较为滞后的“金财工程”不仅网络覆盖率低，而且软硬件配置完全不能与“金税工程”同日而语。在许多试点省市，软件系统尚在开发之中，而硬件设施则更加简陋，常常是“一台PC机附带一根网线”。
其三，技术队伍。早在实施“金税工程”一期之时，为适应国家税务总局确立的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式变革，国家税务总局成立了信息中心，专门负责征收电子化工作，各省市也相继成立了类似机构，引进和培养了大批人才。到2001年年底——“金税工程”二期时期，税务系统计算机管理人员达到近3万人，其中专业技术人员达1万多人，这些技术人才队伍成为了整个税务系统信息化建设的中坚力量。[4](P13)反观“金财工程”，由于发展滞后，重视程度不够，投入不足，不但未能成立为“金财工程”服务的专门机构，而且根本谈不上技术队伍的组织。
其四，资金投入。国家优先把大量的财政资金投入于“金税工程”。1995年，国家把总额为4000万美元的世界银行技术援助项目用于北京等19个城市的征管改革和电子化建设，随后国家还把一些日元贷款项目投入到CTAIS的推广之中。[4](P13)据统计，“金税工程”第一、第二期的财政总投入是15.75亿元，[3]第三期第一阶段的财政投入已经超过20亿元。而地方政府在“金财工程”上的投入因为数据阙如，要与国家在“金税工程”上的投入相比较显得十分困难。但是，根据“金财工程”现今的发展状况，我们可以推断政府在“金财工程”上的投入是明显不足的，特别是中央政府的资金投入力度则更为弱小。
总之，“双金工程”的建设所形成的非平衡格局表明，信息技术不仅是一把双刃剑，而且可能是一把双刃不平衡的剑。换言之，信息技术虽然可以在国家权力的监控（管）体系和公民权利的保障（维权）机制中双面运用，但信息技术本身不保障双面运用可以达成上述平衡格局，相反，其结果可能是一种非对称、非均衡的格局：国家行政系统凭借其掌握的行政权力和公共财政，拥有运用信息技术的巨大优势，可以在国家监控体系中充分运用信息技术手段，对公民的信息进行全面的收集和贮存，对公民的行为进行彻底的监管，以致可以打造一个极为富有效率的数字利维坦；国家的立法系统（如地方人大常委会）作为民意代表机构虽然也可以利用信息技术来保障公民权利（如公民对政府预算的监督权），但相对于国家行政系统在国家监控体系中对信息技术的强势运用，公民权利保障机制中的网络技术维权完全处于弱势。这样，信息技术在国家制度框架——国家监控体系和公民权利保障机制中的运用就处于极不平衡的格局。
三、信息技术运用于国家治理中非平衡格局的根源
从表面来看，信息技术运用于国家治理中的非平衡格局似乎也无须过虑，因为国家在其权力部门中运用一项新技术总有轻重缓急、时间先后，只要假以时日，国家就会逐步把它扩展到国家治理中的各个领域，使之趋于平衡。然而，一个让人怀疑、担忧的问题是，国家会主动自觉地在国家治理中均衡地运用信息技术以形成国家权力监控体系与公民权利保障机制的平衡吗？国家为什么在“金税工程”上花费大量资源、而在“金财工程”上却鲜有投入？换言之，国家为什么没有像建设“金税工程”那样建设“金财工程”呢？
在回答上述问题时，我们首先必须正视的事实是，自1978年改革开放以来，中国财政国家的形态已经从自产国家（owner state）逐步转型为税收国家。从理论上讲，追求赋税收入的最大化是税收国家的本质特征，因为国家具有追求赋税收入最大化的本性。在税收国家条件下，国家财政收入对税收具有高度的依赖性，因而，国家需要时时刻刻防止出现国家税收流失的严重局面。1978年改革开放后，中国政府曾经一度深受税收流失的困扰：据统计，20世纪90年代，每年国税流失在1000亿元人民币以上。世界银行在20世纪90年代的一份报告中预计，如果中国政府能改进税收征管体制，采用包括计算机网络系统等手段，建立高效、透明、公正、严密的税收征管体制，不仅可以使税收收入占国内生产总值的比重提高0.8％－1.0％，增加国家的财政收入，避免税收流失，而且还能够使国家更有效地监控经济活动，防范金融体外循环和地下经济膨胀，堵塞寻租活动的蔓延。[5](P140)显然，国家利用现代信息技术来加强其对税收的征收管理会有巨大的收益。
1994年国家实行以增值税为主体的流转税制度，这一事件成为促使国家下决心采纳信息技术进行税收征管的转折点。其缘由在于：当时国家的税务机关还比较缺乏对纳税人使用增值税专用发票进行监控的有效手段，一些不法分子就采用伪造、倒卖、盗窃、虚开增值税专用发票等手段，进行偷、逃、骗国家税款的违法犯罪活动，这不仅严重干扰了国家的税收秩序和经济秩序，而且给国家税收造成了巨大损失。正是为了有效打击这些偷、逃、骗税的违法犯罪活动，避免国家税收的流失，国家税务总局决定引入现代信息技术手段加强对增值税的监控管理，“金税工程”的建设由此被提上议事日程。1994年2月1日，时任国务院副总理的朱镕基在听取了财政部、国家税务总局等单位的汇报后，指示要尽快实施“金税工程”。为了组织实施这项工程，国家成立了跨部门的国家税控系统建设协调领导小组，下设“金税工程”办公室，具体负责组织、协调系统建设工作。1994年3月底，“金税工程”试点工作正式启动。
随着国家行政系统的试点、推进，国家的立法机关也开始跟进，为“金税工程”的建设提供法律保障。经第九届全国人大第21次会议通过、于2001年5月1日起实施的《税收征收管理法》第六条规定：“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设”。此后，国务院颁布了于2002年10月15日起施行的《税收征收管理法实施细则》，该《细则》第四条规定：“国家税务总局负责制定全国税务系统信息化建设的总体规划、技术标准、技术方案与实施办法；各级税务机关应当按照国家税务总局的总体规划、技术标准、技术方案与实施办法，做好本地区税务系统信息化建设的具体工作。地方各级人民政府应当积极支持税务系统信息化建设，并组织有关部门实现相关信息的共享。”正是这些法律条文的规定使信息技术运用于国家税收管理获得了法律上的依据和保障。
“金税工程”启动、推进的故事表明，正是由于现实利益（增加国家财政收入、避免税收流失）的直接驱动，国家的行政系统才迅速行动，在税务机关中采用现代信息技术，而国家的立法机关才能立法规范，提供在政府税收部门中使用信息技术的法律保障。换言之，对国家而言，如果说增加财政收入是动力，防止税收流失是压力，那么，由于动力和压力的双管齐下，国家就不得不花费大量资源去建设“金税工程”。
反观“金财工程”，它之所以还处于在一些省市试点，没有进入全面的国家行为阶段，根源在于国家还没有深切地感受到直接的动力和逼迫性压力，这主要是由于民主制度建设的滞后和公民与社会力量薄弱。学理分析和历史经验表明，推动政府看紧钱袋子，实行阳光财政的压力主要来自公民和国家之外的社会：有力的公民和强大的公民社会才能逼迫国家的民意代表机关像建设“金税工程”那样建设“金财工程”。改革开放30年来，中国实现由计划经济体制向市场经济体制转型的经济改革，给中国带来了许多显著的变化，其中之一就在于促进了公民权利意识的觉醒和公民社会的萌芽。随着公民权利意识的不断提高，公民对于自身作为纳税人的权利关注也逐步增强：作为监督国家、政府力量的公民社会逐步成长壮大。因而，进入21世纪，逼迫国家的民意代表机关——人民代表大会实施预算监督，推动政府加快建设“金财工程”是一个不容回避的现实任务。然而，目前这种驱动力依然弱小，这是“双金工程”发展不平衡格局背后的深层原因。
四、化解国家治理中的“数字利维坦”风险
如果上述分析可以成立的话，那么，我们就不能把信息技术运用于国家治理中的非平衡格局理解为只是因财政资金投入的悬殊而在网络系统、技术装备上的巨大差异。换言之，我们不能把这种不平衡的格局归结为技术型的，而应视为政治性的。以“双金工程”为例来说，二者所形成的不平衡格局在实质上反映出当代中国社会政治发展的三重失衡。
一是立法权和行政权的权力结构失衡。按照现代政治理论、立法权、司法权和行政权的相互分离和彼此制约才能保持国家权力的结构平衡。然而，在实际政治运作中，行政权往往强势扩张，致使国家权力结构逐步失衡。信息技术在中国国家治理中的双面运用不仅没有缓解这一趋势，反而有加重之势。因为，“从行政权与立法权、司法权比较来说，行政机构和行政权力追求效率的品质内在地暗合了网络时代追求效率的特性，这就为行政权的集权提供了契机”，[6]P39这样，“在互联网时代，立法机关、司法机关制约行政机关的力量变弱趋向没有改变”。[6]P39 “双金工程”建设非平衡格局典型地再现了立法权和行政权的结构失衡。
二是国家权力监控体系和公民权利保障机制的制度失衡。国家权力监控体系发展迅速、日趋强势，而公民权利保障机制——宪政民主却生长缓慢、相当孱弱。我们知道，“金税工程”不是孤立的，它本身是“十二金工程”之一。“十二金工程”是由国家发展与改革委员会主持建设的一整套国家管理部门的信息技术系统，包括金宏工程、金关工程、金税工程、金融工程、金审工程、金盾工程等，涉及宏观经济、海关、税务、金融、审计、公安等12个公共管理的业务系统。“十二金工程”的基本目标主要是提高行政监管能力。从“十二金工程”立项来看，“十二金工程”可以分为三类：一类是对加强监管、提高效率和推进公共服务起到核心作用的办公业务资源系统、宏观经济管理系统建设；第二类是增强政府收入能力，保证公共支出合理性的金税、金关、金融监管（含金卡）、金审等业务系统建设；第三类是保障社会秩序、为国民经济和社会发展打下坚实基础的金盾、社会保障、金农、金水、金质等5个业务系统建设。[7]由此不难发现，信息技术在国家监控（管）体系中的运用具有集中化、规模化的趋势。正是这种发展趋势极大地强化了国家的监控（管）体系。与以“金税工程”为代表的国家权力监控体系蓬勃发展相比，“金财工程”的弱小当然不只是信息技术在国家立法机构中欠缺运用的结果，更是公民权利保障机制建设严重滞后的体现。因此，“双金工程”建设不平衡的实质是公民权利保障机制与国家权力监控体系的失衡，是国家制度建设的失衡。
三是社会政治力量的失衡。现代国家制度建设不仅要求形成良好的制度，更需要保证制度有效地良性运作。众多的经验事实表明，一个良好的国家制度并不一定能够有效运作，这不仅与文化传统有关，更与制度背后的社会政治力量支撑密切相关。上述分析所揭示的国家制度建设失衡不过是公民与国家、社会与国家的力量不平衡的表现而已。因为，有力的公民群体和强大的公民社会才能推动公民权利保障机制的成长，才能支撑宪政民主的运作，使之成为切实制衡国家监控体系的制度安排。改革开放30年来，虽然经济改革催生了公民权利意识和公民社会的成长，但是，公民和公民社会力量与国家权力、尤其是国家行政权力相比仍然相当脆弱，不足以与之相互抗衡。“双金工程”建设不平衡的格局不过是这种社会政治力量对比失衡的外部反映而已。
实际上，上述三重失衡不仅强化了信息技术在中国国家治理中的非平衡格局，而且给中国国家建设带来了一种新的风险：“数字利维坦”（digital Leviathan）。“数字利维坦”的风险在于，国家依靠信息技术的全面装备，将公民至于彻底而富有成效的监控体系之下，而公民却难以有效地运用信息技术来维护其公民权利，即无法通过数字民主来监控国家的监控体系。用安东尼·吉登斯的话说，“我们生活在一个福柯称之为国家‘监控’变得越来越广泛和越来越明显的社会。通过计算机和芯片技术的使用，对所属人口信息的储存和控制已成为国家权力的主要媒介。……在国家（和其他组织）的监控活动得到极大发展的条件下，公民权利的维护很大程度上受到了限制。”[8](P18)因此，信息技术在中国国家治理中的运用究竟是打造一个效率更高的“数字利维坦”（digital Leviathan），还是创新政府形式以建设一种全新的政治文明，对于当代中国的政治建设确实是一个新的挑战：因为信息技术不仅孕育着走向数字民主的巨大机会，而且潜伏着滑向“数字利维坦”的现实风险。[9](吴敬琏丛书总序，P2)显然，只有公民、公民社会的力量壮大和宪政民主的制度建设，才能抑制国家监控体系的单面扩展，从而化解“数字利维坦”的风险。换言之，只有在公民与社会的力量约束和宪政民主的制度规范之下，国家才能像建设“金税工程”那样建设“金财工程”，“双金工程”的建设也才能趋于平衡，我们才能真正打破信息技术在中国国家治理中的非平衡格局，从而避免陷入“数字利维坦”的泥潭。
标签：金税工程论文; 公民权利论文; 税收原则论文; 治理理论论文; 信息技术的发展论文; 政府工程论文; 国家部门论文; 税收论文;