后危机时代世界一流公立大学财务结构的转变及其启示_美国公立大学论文

“后危机时代”世界一流公立大学财政结构转型及启示，本文主要内容关键词为：世界一流论文,启示论文,危机论文,财政论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       一、研究背景

       财政资源是大学可持续发展的基础和保证。世界一流大学之所以能够取得成就，与其合理的财政结构不无关系。2008年，席卷全球的金融危机推动了政府与大学间传统关系的解构，促使大学不断反思自身的财政健康状况，采取多项举措优化其收支结构，形成较为科学的财政战略规划，并对高校资源的分配方式、选择策略乃至财政理念做出相应变革。

       据统计，美国大多数高校包括哈佛、耶鲁、斯坦福等世界一流大学等3/4以上的革新是由财政力量引起的，[1]如全球经济危机、政府和利益相关的财政决策等。正如大萧条时期经济学家熊彼特所强调的，经济衰退使资源重新分配，流向“有想法的组织”，为组织提供巨大的战略发展契机。[2]如果大学能够投入时间和精力来调整财政结构，采取更为灵活的运行机制以强化财政管理能力，就有可能将危机中一半的危险转化为改革与发展的机遇。

       行为经济学认为，当一个组织系统发生变革时，最有效的检验方式是观察支撑这个体系的资源分配模式，这也是对既存秩序最透彻的解读。[3]大学财政收支结构的变动趋势是判断学校财政策略和资源分配的最直观、最可靠的指标，既能反映高校一定时期内的效率和价值取向，又能体现大学基于财政环境、相关经济制度以及教育政策所做出的战略规划。[4]

       本文以加州大学伯克利分校为例，分析其危机前后的财政行为、分配流向以及策略组合，把握伯克利在财政结构转型发展中的战略导向，探索“后危机时代”世界一流公立大学财政所呈现的结构性变化特征，以期为我国高等教育在复杂经济环境中秉承大学理念、创建世界一流大学与一流学科提供借鉴与启示。

       二、研究框架

       乔治·凯勒在高等教育战略规划理论中提出，财政健康的高校既要有短期的、具体的财政要求，也要有长期的、适应未来需要的战略要求。[5]布如威进一步解释道，短期财政策略的最低标准是使大学保持收支平衡；长期财政健康是指高校具有可持续发展能力，保证收支在将来也能满足学校战略规划的各个向度，包括学术研究、教学改革、学生资助与服务等。[6]根据美国高等教育数据整合系统(IPEDS)对大学收支项目的功能性划分(Operating expenses by Function)，[7]本文将五项主要收入和七项主要支出作为大学财政收支结构的具体指标，将各项收支指标的变化情况对应学校的中长期发展规划，进而有效判断在不同状况下大学财政资源的分配模式与选择策略。(见图1)

      

       图1 基于IPEDS分类的大学财政收支结构框架

       选取美国加州大学伯克利分校作为研究对象，主要基于两点考虑。首先，就一项有关财政结构变化的研究而言，详细而透明的财务状况极为重要。美国公立研究型大学的财务审查比私立大学更为严格，必须接受五方面的审计监督，即州议会审计、办公室对学校法定的审计、联邦政府对其拨付经费的审计、大学内部审计机构的审计以及邀请会计事务所对有关经济活动的审计。截至2015年，经审计公布的美国公立大学的财务报表中，加州大学伯克利分校的各项数据最为全面，选择其进行财政结构分析，具有更高的精准性和可信度。其次，加州大学是世界公立高等教育的旗舰，其伯克利分校更是各项学术指标和排名均处于世界一流行列，被誉为“公立高等教育的典范”。在2015年《美国新闻与世界报道》(US News)中，伯克利分校世界大学综合排名第一，并拥有世界排名第一的理科、世界排名第三的工科和世界排名第三的计算机科学，其人文社科也长期位列世界排名前五。[8]根据我国基本国情，以北京大学、清华大学为代表的接近世界一流水平的大学都是公立研究型高校。基于样本的比较原则，伯克利分校能最大限度地提供适应中国高水平大学的先进经验和策略。

       三、加州大学伯克利分校财政结构分析

       本研究分析了加州大学伯克利分校在金融危机前后的财政收支状况(2006-2014年)，其数据主要源于三个渠道：一是伯克利分校每年公布的年度财务报表和财务报告；二是加州大学(UC)总校的财务数据系统，包括年度绩效报告、校长报告、UC校内期刊及网络平台；三是美国高等教育数据整合系统(IPEDS)和高等教育基本信息调查(HEGIS)公布的年度数据。

       (一)收入指标的结构性变化

       伯克利分校作为世界一流研究型大学，首要收入来源是科研基金及其合同。除金融危机期间略有下降外(2007年为29.2％，2008年为28.9％)，近十年比率一直维持在30％以上，约占财政总收入的1/3。历年的财务报告显示，伯克利的科研经费主要由两部分组成：一是校内各研究机构获得的各级政府类基金，如国家科学基金会(NSF)、国家航空航天局(NASA)、卫生与人类服务部(DHHS)、国防部(DOD)、教育部(DOE)等；二是校企联合获得的企业界科研合同，以及一些重大科学技术的专项工程。[9]基金合同的高收入占有率说明，科研活动是伯克利发展的优先区域，且尤为重视大学与国家在战略层面上的合作。特别是在科技、工程、医疗、国防、教育等关系国计民生的领域，由国家设计顶层发展战略，伯克利拥有的世界一流科研机构通过竞争立项获取经费，提出攻关技术或解决方案。这既为学术提供财政支持，又将学术应用于实践，保证了美国的科技水平长期处于世界领先地位。其次是政府拨款。美国公立大学肩负着为全州公民服务的使命，州政府拨款是学校收入的主要来源。然而，近十年的财务状况显示，政府拨款的下降最为明显，由2006年的27％减少至2014年的14％，金融危机后减幅超过90％。从美国公立大学的财务机制看，公共性经费是其发展的关键资源，但财政经费紧缺带来了新自由主义思潮的泛行，致使贸易自由化、价格市场化、私有化等观点充斥政府。一旦受到外部经济环境的影响，政府管理阶层便把文化和教育的命运交付随着市场波动变化的资助者的利益和情绪，政府拨款逐渐成为公立大学一项最不稳定的收入来源。[10]

       与之相反，伯克利分校的学杂费收入呈现连年上升趋势。从2006年的17.5％(2.9亿美元)升至2014年的30.6％(6.9亿美元)，增幅高达138％，成为仅次于科研经费的第二大收入。根据美国州内法律，高校可通过与州政府商讨的方式争取更大的办学自主权和独立性，例如学杂费的收费标准和项目可由学校自主决定。伯克利分校自危机后的2009年采取强有力措施，在政策允许下，对部分财政实施自主调整，学杂费显然是最为灵活的控制因素。五项收入中，私人捐赠和附属企业收入的变化趋势相对平稳，危机前后均在7％～8％。这表明伯克利校友捐赠制度和企业运行良好，危机爆发并未影响到募捐力度和经营能力。譬如，学校专门建立详尽的校友数据库，包括职业领域、岗位变动、薪资状况等，学校与毕业生保持密切联系，仅专职筹款人员就有220名，捐款数额至2014年达到1.84亿美元。由于这种回馈母校的行为常常持续校友一生，所以，这部分资金稳中上升，备受美国公立大学重视。(见图2、图3)

      

       图2 财政主要收入数额(千美元)

      

       图3 财政主要收入所占比率①

       (二)支出指标的结构性变化

       教学支出居伯克利分校所有功能性支出的首位，2014年甚至达到6.8亿美元，近十年一直维持在27％～30％。可见，伯克利虽以世界一流的科研水平闻名，但最重要的职能仍然是人才培养，这与高等教育目的与理念一致。但我们也发现，尽管教学支出数额从4.75亿美元增长至6.82亿美元，但其比率自金融危机后呈现递减趋势，近十年下降了2.5个百分点(29.3％～26.8％)。这从侧面印证了伯顿·克拉克提出的观点，即随着高等教育的全球化和市场化，研究型大学中出现了“科研漂移”现象，高等教育对教学的逐渐弱化是世界高等教育的一个普遍现象。[11]

       科研投入仅次于教学支出，占伯克利分校总支出的22％～25％。它主要指大学内部的研究活动及来自外部机构专门研究基金的支出，不包括研究人员从事研究工作所获得的薪酬部分。2009-2012年，学校在州政府拨款骤减的情况下反而对科研活动提供了较往年更多的资金补助，达到历年来最高值25.9％(5.08亿美元)，充分体现世界一流研究型大学在资源限制下对学术的重视。

       学生服务与资助是所有支出中持续上升的一项，主要涵盖以下两方面。一是与学生支持有关的服务支出，如资格认可、招生、学生咨询、学生活动等。二是以奖助学金形式给予学生的财政支出。其比率在2010年以前一直保持在10％，后逐渐升至12％，增幅超过20％。原因是伯克利分校在危机后提高了学杂费收入，并将多收取学费的1/3以奖学金和助学贷款的方式返还给学生。这反映出公立大学在财政紧缺的状况下，依然注重通过成本分担转换的方式保证每一位高资质的学生都能接受高等教育。

       相对于教学和科研，其余四项属于服务类支出，比例相对较低，但十分稳定。机构日常管理占6％～8％，包括日常行政管理、法律顾问、办公自动化管理等；学术支持占5％～6％，指图书馆、多媒体教室、学术行政管理、课程开发等教辅活动；设备运行维护和日常管理占3％～4％；公共服务占2％～3％。这表明，公共服务性支出是大学教学与科研正常进行的后勤保障，虽占比不大，但各司其职，维护大学运转须保持稳定。(见图4、图5)

      

       图4 财政主要支出数额(千美元)

      

       图5 财政主要支出所占比率

       四、加州大学伯克利分校财政结构转型特征

       (一)社会契约的重构：从依赖到自主

       在美国，州政府拨款是公立大学的主要来源，来自纳税人。缴纳教育税是全州每位居民的义务，无论是否有家庭成员在学，均不能减免。州政府与公立大学之间存在着一种长期、默认的社会契约关系。但正是由于政府拨款主要依靠企业和个人所得税，一旦经济危机爆发，财政收入便容易陷入大幅度缩水。而大学的基本运行费用却不断增加，传统资金来源压力增大，迫使学校重新开辟渠道、寻找新的财源。

       对州政府而言，其身份代表的是州内所有机构的公共利益。在资源限制下分配稀缺公共资金时，尽管州政府是公立大学主要的资助人，但它更是对地区发展规划实施平衡的掌舵人。州政府会根据社会影响、利益权重、民众要求甚至政治立场等方面权衡资金分配的优先使用者：“是公共福利?医疗卫生?社会安全?抑或高等教育?”据伯克利高等教育研究中心主任加德森·金回顾，50年前学校70％的开支由加州政府支持，2006年这个比例已降至27％，2014年仅有14％。[12]由此可见，州政府在公立高等教育财政中的角色明显从支持者变成扶持者，高等教育在资源限制下成为政府的次优选择。

       州政府对高等教育的摇摆态度，促使公立研究型大学从依赖走向自主，其中最重要的一项举措就是：大学要求突破州立法的限制，以市场主体身份参与高等教育竞争与资源配置，争取自主权，形成对资金来源的多元调节和控制。学校不仅向政府要求自主确定招生人数、专业设置、学费定价等权利，还谋求行政、财务和教学等方面的管理权力。[13]其表现之一，就是形成“替代互补”的财政模式，因为传统的政府资助根本无法支持不断扩大的学生规模。最明显的莫过于学杂费的迅速增长，例如在公费名额之外，招收需缴纳高昂学费的自费生。伯克利分校2003-2014年的财务报告显示，学杂费收入已较十年前占总收入比率上涨了72％，以缓解学校对政府的依赖程度。这种社会契约的重构，折射出在宏观经济周期影响下，州政府财政收入和战略决策对大学转型的双重影响。

       (二)科研优势的拓展：从专家到智库

       “科学技术发展关乎国家利益实现”的理念在美国有着久远而稳固的传统，尤其是公立研究型大学，在促进国家经济增长和提高科技发展方面被寄予厚望。伯克利分校作为世界一流大学的翘楚，科研经费的获取和投入在财政收支中分列第一和第二位。仅在2014年度，就从美国联邦政府、州政府、非营利基金、工业投资者和私人财团获得合约超过3000项，研究经费达到7亿美元。[14]足见其在吸取国家、社会基金方面的强劲实力以及“追求卓越、重视科研”的办学理念。

       据统计，伯克利分校目前拥有1500多名全职教师，包括141名国家科学院院士、94名国家工程院院士及数百名其他国家级的院士与享誉世界的教授，分布在130个院系和80多个跨学科研究单位。[15]科研经费来源主要以跨学科研究单位为合作对象，通过隶属国际学术前沿、满足国家重大战略需求的一流科学家、领军人物组建学科创新团队，而非某一领域的个别专家。科研重点从传统、单一的基础研究转向以支撑国家创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向的全局性、前瞻性问题研究，着力提升解决重大问题能力和原始创新能力。

       事实证明，跨学科专家团队已成为美国新时期的“学术智库”。他们不但为伯克利分校获取巨额研发经费，还促进其学科、人才、科研与产业的互动，生成诸如生物化学、纳米科学与工程、人机交互界面等一批新兴跨学科研究领域，极大地提升了大学社会声誉，奠定了伯克利在世界大学发展中的一流地位。瑞默和雅各布指出，大学的研究水平至关重要，不仅能与其他机构竞争优秀的科研人员，还能以声誉吸引企业开展研发。[16]多学科跨领域专家的团队协作模式，成为美国国家战略规划与社会技术创新的智囊组织。

       (三)资助政策的变革：从需要到能力

       学生资助是美国高校学生就读的重要支持，也是美国推行高等教育大众化的财政基础。政府拨款的削减和学杂费的上涨，使伯克利分校学生资助成为增长最快的支出项目。仅在2011年以学费减免形式提供的学生资助就达到1.53亿元，资助总额(包括奖助学金、助学贷款)达到2.6亿元(占总支出的12％)，比2002年增长了117％。[17]

       对公立研究型大学而言，一方面，要坚持公共福利性，保障中低收入家庭的子女或弱势群体接受教育的机会；另一方面，又需要维持学术卓越性，肩负起打造精英人才和促进科技发展的责任。近年来，公立大学逐步提升学生资助的力度，但政策方向却发生了变革：资助标准不再仅仅围绕“学生是否需要资助”，即学生是否来自中低收入家庭，上缴学费及在学期间各项费用的支出是否存在困难，以便校方提供经济资助；而是转向主要考虑“学生的综合能力”，即依据学业表现和学习能力两方面开展奖励，资助综合能力强、学习成绩好的学生，尤其是家庭里的第一代大学生。例如，伯克利分校对于完成州或地方所设置的、联邦教育部部长认可的“严格中学学习计划”，且获得佩尔助学金的学生(每人每年4000美元)，可额外获得大学一年级759美元、二年级1300美元的资助。对于获得佩尔助学金的国家重点专业的大三和大四本科生，如果第一学年达到平均3.0的学习绩点，可额外获得每年4000美元的奖学金。这从侧面体现出学生资助政策的财政标准从基于需要向基于能力转变。

       (四)服务功能的转移：从公众到顾客

       美国公立大学恪守一个关键性原则：教育是公众福利的一部分，大学是为了给社会谋福利而建立的，其州属性质决定了80％以上的本科生在州内录取。在过去很长一段时间，公立大学的学费一直维持在相对较低的水平。然而，自2008年金融危机后，伯克利分校的学杂费出现快速、持续的增长势头，至2014年已占总收入的30.6％；同时，州内就读学生比率不断下降，州外学生、国际留学生、专业学位类学生(Professional Degree，如MBA、工程硕士)逐渐攀升。这在一定程度上表明，美国公立高等教育不再是一项完全的社会公共服务，而是在政府干预下，成为一个寻求预算与招生指标平衡的调节市场，其服务功能从公众转向部分有支付能力的“顾客”。

       根据美国州立法律，其他州和国际学生就读公立大学需支付非本州居民赞助费。如2015年伯克利分校非本州生学杂费平均为20539美元，本州生仅需8185美元。[18]因此，在政府拨款减少的状况下，招收更多非本州生能获取相当可观的收益，对大学财政起到辅助和缓解作用。根据学校公共事务办公室的报告，伯克利分校在金融危机后的2010年开始打破招生均衡，增加其他州及国际学生的招生数额并提高学费。2010年，伯克利分校录取的大学新生中，其他州及国际学生比例由此前的11％上升到20％，本州生比率则比往年下降了近10个百分点。[19]同时，基于公立大学为地方服务的原则，学费提高部分不会过多针对本州学生，而是非本州和专业学位类学生，这也是伯克利分校采取的财政转型策略之一。

       五、对我国构建世界一流大学的财政启示

       作为高等教育的主体机构，大学财政结构转型是以某种方式朝着有利于获得更优质的教学水平、更深入的教学发现、更便捷的教学服务、更宽敞的教学空间、更先进的教学设施、更高端的科研设备、更详细的科研计划以及更综合的组织机构等方向发展的。[20]伯克利分校财政策略的调整，不仅对其财政结构进行了优化，还为学校可持续发展奠定了基础，为我国建设世界一流大学提供了切实有益的启迪和借鉴。

       (一)提高社会多元投入，降低政府拨款依赖

       在我国，教育部直属高校的经费主要源自国家财政性经费拨款。据教育部统计资料表明，大多数“985工程”大学经费的财政拨款均占比60％以上，“211工程”大学一般也在40％以上。这与世界一流公立研究型大学的收入结构恰好相反。在过去的五十年内，伯克利分校的政府拨款从70％降至14％，非政府拨款如科研经费与合同、学费、捐赠基金、附属企业收入已成为高校资金的主要来源，这四项占总比例76％，形成“独立自主、多元互补”的财政结构模式。

       据北京大学公布的《2014年度部门决算公开信息》，其财政拨款为36.4亿元，占当年总收入的42.44％；捐赠和附属企业收入为1.2亿元和1736万元，仅占1.4％和0.2％。而伯克利分校2014年度的这三项收入分别为3.3亿美元、1.84亿美元和1.75亿美元，分别占总收入的14％、8％和8％。相比之下，我国高水平公立大学对政府财政的依赖比率是美国公立大学的3倍多；社会投入比重却很低，捐赠及附属企业收入占比仅为伯克利分校的四十分之七和四十分之一。(见图6)

      

       图6 北京大学与伯克利分校2014年度财政收入结构比较

       数据来源：北京大学财务处和伯克利财务报告http：//controller.berkeley.edu/uc-berkeley-financial-reports。

       目前，我国诸多大学财政独立性差，财政来源分布不合理，主动谋取经费的意识不足。此外，政府拨款占高校总收入过高，这也是我国大学内部去行政化难和大学自主权落实不到位的原因之一。因此，坚持面向社会、依法自主办学，创新财政支持方式，拓宽经费多元渠道，改进大学捐赠政策，设立高校创新基金，以增强自我发展能力，是我国建设世界一流公立大学的财政结构转型目标。

       (二)注重学术跨界合作，发挥科研经费的“滚雪球效应”

       世界银行高等教育主管萨尔米认为，跻身世界一流大学首要的也是最重要的因素之一，就是吸引水平最高的教授、研究者和学生。换言之，最优秀的科学家在获取经费、开展研究的同时，逐渐形成一种强烈的向心力和吸引力，使任何想要进入该研究领域的人都不可抗拒，而学术团队的成长又为其发展带来更多的科研资助。[21]乔治·斯蒂格勒称其为“滚雪球效应”[22]，这也是世界一流大学呈现出的新特征。“滚雪球效应”在伯克利分校顶尖科研机构和跨学科研究中心表现得尤为明显，他们利用世界一流的平台争取财政经费，并据此汇聚优秀学者，将跨学科、跨领域专家以群体合作的方式，实现科研产出成果的高水平，并成为国家和社会的智囊团。

       第一，以国家战略和社会需求为导向，统筹重大问题的攻关研究。特别是在关系国家安全、国计民生等重要领域，政府或社会给出中长期战略规划和改革方向，专家学者以科研项目引发团体智慧，为国家发展和公共服务提供高端的技术支持和数据信息，实现将卓越成果有效转化、服务国家利益和满足社会需求的目标。

       第二，以大学雄厚的跨学科实力为依托，建立多方介入的科研管理和学科组织模式。世界一流大学具有学科齐全、人才密集等天然优势，更适合开展那些依靠知识共享转移、信息交流充分、运用多学科视角研究的重大战略课题。伯克利分校最为著名的劳伦斯国家实验室(LBNL)和法学、商业与经济中心(Berkeley Center for Law，Business and the Economy)等，就是通过学术跨界合作实现协同创新的典型代表。

       (三)转换教育成本分担，实施“高学费+多资助”的分层财政模式

       世界一流大学的一个重要特点，是具有挑选顶尖学生的权力和资助其攻读学业的能力。公立大学由于既定的社会契约，比私立大学服务于更多民众，这也意味着它们的学生数量更多、资助范围更广。伯克利分校是这方面的先行者，它实施范围广泛的财政援助计划，旨在保证每位在读学生都能接受并负担得起世界一流的教育。

       在“后危机时代”，伯克利分校为了应对政府对高等教育经费预算的不断削减，采取提高学费的方式充实财政收入。为了保证贫困学生的入学机会和吸引能力卓越的优质生源，自2009年起，开始大幅增加奖助学金的投放额度，奖助学金总额较2008年(0.8亿美元)同比增长约77％，至2014年已达到近3亿美元，涨幅接近300％。伯克利分校前校长罗伯特·伯格诺指出，大学作为一个公共机构，需要维持和不断扩大社会各类学生阶层的入学渠道，以实现大学的多样化并兼顾公平性。[23]目前，学校提供的财政资助计划主要分为三类，资助项目达13种之多。(见下表1)

      

       这种“高学费+多资助”的分层财政模式，实质在于学校通过转换教育成本分担，将学费增加部分用于多种学生资助。换言之，“高学费”主要通过学校审核每一名学生的经济能力、学习能力和家庭状况来调整其资助力度和学费减免程度，以达到高收入家庭分担较多办学成本、低收入家庭分担较小办学成本的目的。而“多资助”则旨在提供经费的同时将学生资助与国家人才需求相结合。最典型的例子莫过于美国培养数理才能助学金(SMART)，其资助对象为主修数学、科学(包括物理、生命和计算机)、技术、工程或关键性外语专业的佩尔助学金获得者，要求在4年制高校拿到平均3.0的学习绩点。由于佩尔助学金获得者主要是贫困学生，因而此举能实现多重目标：一是贫困学生可以获得更多助学金，二是激励学生刻苦学习，三是满足国家对关键学科的人才需求。[25]可见，“后危机时代”世界一流公立大学的资助政策，已由过去偏好困难资助转变为关注中产阶级及以下收入家庭学生；扩大受助学生规模；重视拔尖创新学生的资助以激发在科技创新和产业结构升级中的原创动力，引领行业发展处于尖端水平或竞争优势，这也是世界一流公立大学财政结构转型的另一动力。

       注释：

       ①财政收支结构要素中由于选择的是主要收入和主要支出，因此，所占总比率达不到100％。

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