政策转移中的文化冲突及规避策略，本文主要内容关键词为：冲突论文,策略论文,政策论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2009)05-0024-04
政策转移既是一种政策手段也是一种文化现象，无论是政策转移的发生、政策转移内容的选择，还是政策转移的成功与失败都与文化的影响密不可分。文化对政策转移会产生促进与制约两方面的影响。一般来说，保守、封闭的文化会限制政策转移的发生，而积极、开放的文化则会促进政策转移的发生、发展。改革开放后，中国的政治环境发生了巨大的变化，文化也在随之缓慢变迁。如今，积极、开放的文化已经取代保守封闭的文化成为中国的基本文化走向，极大地推动了政策转移的发生和发展。当前，我国政府在面对国内许多棘手问题时早已习惯开眼看世界，西方国家的成功经验随着时间的推移，这种政策转移活动已经由改革开放时的怀疑、谨慎变成自觉的政策意识和行为，由政策制定的“嵌入式”变成常规化，促使了政策转移在我国的繁荣与发展，政策转移已经成为公共政策制定过程中的重要工具，为我国政府的政策制定提供了新的政策思维。但是，实际的政策转移时却常常会出现事与愿违的状况。从当今世界各国政策转移的情况来看，效果不佳或失败的政策转移也比较常见，一些在别的国家具有成功经验的政策在另一个国家却难以复制，这其中有着复杂的原因。其中不可回避的原因就是文化的潜在影响，文化是政策转移的重要变量。因此，探讨文化与政策转移的关系应是政策转移研究的一个重要问题。
一、政策转移中文化冲突的基本类型
季羡林指出，自从人类有历史以来，共形成了四个文化体系：中国文化；印度文化；从古代希伯来起经过古代埃及、巴比伦以至伊斯兰阿拉伯文化的闪族文化；肇端于古代希腊、罗马的西方文化。[1]这四个文化体系又可以划分为两大文化体系：东方文化和西方文化。两大体系文化不仅存在明显的界线，而且在每一体系文化内部又有众多的亚文化。通常，人们按文化的有形与无形标准又将文化分为物态文化、制度文化、行为文化和精神文化等多种层次，文化的差异难免会发生文化的冲突。政策转移作为政治系统之间在公共政策领域相互借鉴的体现，深受文化的影响，促使了文化的冲突对政策转移的影响弊大于利。政策转移中的文化冲突主要表现为两类：
1、政策转移的异质文化冲突
政策转移的异质文化冲突首先发生在东方文化与西方文化不同的国家之间。西方国家属于现代化早发国家，而东方国家属于后发现代化国家。相比而言，西方国家的公共政策比较完善、成熟。那些属于东方文化的后发现代化国家在奔向现代化的过程中面临着许多早发国家经历过的难以解决的问题，导致政策转移的频繁发生。目前政策转移的移入方主要是后发现代化国家，其流向是从发达国家流向发展中国家。这种政策转移常常伴随着文化的冲突，对政策转移的效果产生潜在的影响。其次，政策转移的异质文化冲突发生于国际社会的新兴经济体与相对落后的国家之间。这源于国际社会新兴经济体成为相对落后国家效仿的榜样，从而产生政策转移行为。例如，随着中国的崛起，中国在经济建设和社会发展中的经验教训也会被世界某些发展中国家吸取，中国的扶贫经验也在流向非洲国家。这种情况下的政策转移，异质文化之间的冲突也是客观的现实。
2、同质文化中政策转移的亚文化冲突
在同一文化体系内部，也存在众多的亚文化类型。例如，中国大陆、香港、澳门、台湾、朝鲜、韩国、日本、越南、新加坡等地都属于儒家文化体系。进入近现代以后，西学东渐，这些国家和地区先后选择了不同的政治体制，发展的差距逐渐拉开，儒家文化体系发生了诸多变化，形成了儒家体系下形形色色的亚文化。由于这些国家或地区在经济发展和社会进步方面大都领先于中国大陆，也促使我国自觉不自觉地转移这些国家和地区的成功经验的政策。这种政策转移虽然属于同质文化间的政策转移，但仍然存在亚文化的冲突。当然，这种亚文化冲突的强度要低于异质文化间的冲突。
二、政策转移中文化冲突的表现形式
政策转移中的文化冲突有多种多样的表现。由于政策转移发生在政府过程中，其文化冲突较多地体现为政治文化的冲突，而且由于公共政策是社会管理的工具，政策转移中的文化冲突也必然体现为与社会公众的行为文化方面的冲突。常见的文化冲突形式有如下几方面。
1、意识形态冲突
这种冲突在20世纪80-90年代的中国改革开放过程中有过多次反映。例如，在创办资本市场的政策转移发生前，国内就发生了不同意见的政策辩论，当时争论主要围绕的是“姓资姓社”问题，焦点在于我国是否有必要建立和发展资本市场，证券市场是公有制的实现形式还是在搞活经济私有化。[2]这种意见冲突的实质是意识形态冲突。
2、制度冲突
制度冲突是指政策转移遭遇不同法律、政治、经济、文化制度与制度运行机制的冲突。中国改革开放过程中转移国外经济领域的政策，如特区的政策转移、资本市场的政策转移、股份制的政策转移等首先面临的就是计划经济制度与市场经济制度的冲突。国内根深蒂固的计划经济制度表现出了对转移来的政策的强烈排斥，政策转移举步维艰。
3、观念冲突
观念冲突是指政策转移在移入地遭遇人们的传统观念抵触，这种现象比较普遍。例如，20世纪80年代末，我国山东省青州市南张楼村的“巴伐利亚试验”项目的转移充分反映出政策转移中的多种观念冲突。当时，德国人希望把在其本土成功运行的农村发展模式运用到中国来，复制到南张楼村。于是，青州市南张楼村在德国一家基金会的帮助下，开始进行“巴伐利亚试验”，也称“城乡等值化试验”。[3]试验技术来自德国赛德尔基金会所倡导的“等值化”理念，以及在德国的成功经验，试验内容是土地整理与村庄革新。15年的试验给南张楼村带来了巨变。但是，文化差异也曾让中外双方在合作期间“天天吵架”，观念冲突表现在建筑观念、公私观念、教育观念、村庄发展观、对项目含义理解等诸多方面的冲突。这个案例充分反映出政策转移在东西方文化背景下存在许多观念的差异。
4、行为、习惯冲突
不同民族、不同文化背景下的人，其思维方式与行为方式可能存在一些差异，当一种文化背景下的政策被转移到另一种文化背景下时，可能面临着行为、习惯的冲突，从而导致政策的失效。例如，“以房养老”模式在欧美国家已被证明是一种成熟的融资途径，有效的养老方式。美国是“以房养老”模式最成功的国家。经全国政协委员、建设部科学技术司司长赖明建议及九三学社中央的“以房养老”提案的推动，[4]目前“以房养老”已经在我国上海等大城市试点，它是一个典型的政策转移案例。我国引入这种全新模式固然面临着观念转变、法律配套等多层考验，但在中国遇到的困难首先是传统习惯的冲突。中国人的传统是“但存方寸地，留于子孙耕”。老人将自己的房产抵押出去而无法留给子女，这种做法国人难以接受。同时，在当前经济还不怎么发达的情况下，许多百姓辛苦一辈子也难以攒下一套房子，到老却又不得不将房子抵押给银行，以贷款养老，这也让人难以接受。因此，“以房养老”的政策转移与国人存在行为、习惯等多种冲突。
5、混合型冲突
许多政策转移往往不是遭遇单一类型的文化冲突，而是遭遇两种以上的文化因素混合的冲突。如本文讨论过的“以房养老”政策转移就属于这种情况，既有观念冲突，也有传统习惯冲突和制度冲突。“以房养老”政策项目的实施不仅需要人们更新观念，改变传统的遗产传承习惯，而且需要政府提供透明、公正的法治环境，还牵涉到房地产业、金融业、社会保障、保险以及相关政府部门的运作质量。因此，这类政策转移面临的往往是混合型的文化冲突。
三、政策转移中文化冲突的影响
政策转移中的文化冲突导致了对政策转移的抵制和排斥。这种抵制和排斥可能产生以下几种结果。
1、顽强生长
转移来的政策在一种陌生的、异质的制度文化土壤中顽强挣扎，最终生存下来，破坏原有的制度文化，使原有的制度文化发生变迁。我国改革开放以来实行的经济特区的政策转移、证券市场的政策转移、股份制的政策转移历经艰难都生存下来并成长壮大，并引发进一步的政策变革就是证明。
2、严重“水土不服”而夭折
转移来的政策出现“严重水土不服”，被原有的制度文化所扼杀，而原有的制度文化仍然保持强劲的生命力。例如，近代中国辛亥革命后建立民国，引进西方资本主义制度与政策，但这些转移的制度和政策受传统帝制文化的影响，随着孙中山的被迫离职与袁世凯上台，很快夭折，出现“无量头胪无量血，可怜购得假共和”的局面。
3、政策被重新塑造
转移来的政策在制度文化的浸润下改变了其在原产地的政策特性，被制度文化重新塑造，产生了一些有益的政策效果。如南张楼村的“巴伐利亚实验”就是这样的实例。实验在南张楼村经历了15年，部分地达到了最初的目标。然而它也不可避免地与中国农村的现实发生碰撞：南张楼村的发展方向已经和基金会在开展项目之初定下的三条行动方向背道而驰了，目前改变南楼村生活水平与生活方式的原因与动力还是开办企业而不是德方基金会所期望的和谐发展。这种类似现象在我国并不鲜见，许多外国富有成效的政策搬到中国，却收不到政策在原产地的成效，导致政策变味。
4、政策转移后出现政策失灵问题
政策失灵是指政策不但不能产生预期的效果而且还出现了严重的副作用。拉美国家的政策转移就出现了这种令人失望的结果。例如，20世纪90年代初，美国政府、国际货币基金组织和世界银行利用贷款的附加条件，强制拉美国家进行新自由主义的经济改革，推销“华盛顿共识”。拉美地区的新自由主义经济改革声势浩大，取得了一定成效，如使拉美有的国家实现了从封闭的进口替代模式向外向发展模式的转变，恶性通货膨胀得到一定程度的遏制。但总的来看，新自由主义经济政策在拉美国家的转移造成了一系列严重问题，国企私有化使一些产业向私人资本和外国资本集中，失业问题更为严重；收入分配不公问题越来越突出，两极分化和贫困化十分严重；民族企业陷入困境，国家职能明显削弱，社会发展被严重忽视；金融自由化导致金融危机频发。[5]国际货币基金组织开出的药方祸害了拉美的许多国家，转移来的政策失灵。
5、政策转移不发生、停滞或终止
当观念、习惯、意识形态、制度等多种文化冲突并存时可能导致政策转移不能发生，或虽已发生，但仅限于政策试验，难以进入全局性政策推广阶段。例如，在荷兰、丹麦、比利时、加拿大、芬兰、德国、法国、英国等一些国家或地区已经准许同性婚姻合法化，或同性伴侣民事结合。在我国，尽管有同性恋者呼吁仿照欧洲国家，出台同性恋合法化政策，也有人起草《同性婚姻合法化提案》，但受观念、习惯等文化因素的制约，目前中国很难实施该项政策转移，同性恋合法化肯定是一个漫长的过程。
四、政策转移中文化冲突的规避策略
1、充分认识文化差异及政策转移中的文化冲突
政策转移不管是在跨文化的国家或地区间进行，还是在同质文化的国家或地区间进行，都会因具体地域的不同而存在文化的差异或亚文化差异，这势必或多或少地产生文化的潜在冲突，这种文化冲突对政策转移能否发生以至转移是否成功有着至关重要的影响，忽视这些冲突可能导致政策转移的低效或失灵。因此，要成功地进行政策转移，必须要研究规避、化解或降低文化冲突对政策转移的不良影响。而要探讨规避、破解或降低文化冲突的办法，首先必须了解和认识这种差异和冲突，分析其中对政策转移的有利及不利因素，正确地认识文化差异是应对文化冲突的前提。
2、选择政策转移的恰当时机
政策转移的效果与政策转移时机的选择有着密切的关系，时机可能成为决定政策转移成败的重要影响因素。因此，政策转移要注意把握时机，当时机不成熟时政策转移的成功概率较低，特别是政策共识缺乏，存在严重的文化冲突时需要暂时放弃政策转移，待时机来临时再从容进行。
3、政策转移说服
当能够确认政策转移对国家或地区的发展有利时，为提高政策转移的成效，政策转移的倡导者应借助各种媒体及学术研究刊物向政府官员及社会公众进行转移政策的推介，说服执行者和公众，使之认识和了解转移政策的益处，减少政策转移的阻力，促进政策转移的发生和成功。
4、借助权威推行政策转移
当政策转移对国家经济发展和社会进步有利但却囿于意识形态冲突，导致政策转移难以进行时，要减少意识形态的阻力，政策转移有必要借助国家、政党或政府的权威进行。权威对文化有相当大的塑造作用，权威的政治影响力可以在较大程度上减少和降低意识形态等政治文化的限制性因素。
5、政策转移试验与渐进策略
当政策转移遭遇文化冲突时，渐进的策略对政策转移来说是必要的选择。可以将政策转移限定在有限的区域内，进行政策转移的试验。随着政策转移积极效果的逐渐产生，利益诱导可以降低政策转移文化冲突的强度，从而推进政策转移向更大范围扩展，实现政策转移的稳步推进。
6、政策转移不能照抄照搬
各国国情和文化不同，政策的运行环境不同，相同的政策未必产生相同的结果，甚至产生迥然不同的结果。因此，绝大多数政策转移不能照抄照搬别国的现成政策，必须使政策转移与政策内生有机结合，也就是必须结合本国的国情。新中国建立后的政策转移经验就不是照抄照搬，从而取得了积极的政策效果。
总之，政策转移作为一种政策手段和一种文化现象难免遭遇文化冲突，漠视文化的冲突肯定不利于政策转移的进行。因此，应该重视和研究政策转移可能引发的文化冲突，深刻认识文化冲突的根源及影响，研究应对文化冲突的有效策略，以促进对国家和地方有利的政策转移的成功进行，促进国家公共政策的科学化，并最终服务于国家经济社会的发展和进步。