国际贸易协定谈判中的竞争政策问题，本文主要内容关键词为：协定论文,国际贸易论文,竞争论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、竞争政策议题进入国际贸易协定谈判的原因 竞争政策在传统上属于各国国内的基本经济政策和法律规则，其所涉及的领域是各国国内市场上的竞争秩序问题。长期以来，甚至到目前为止，国际上还没有严格意义上的对各国竞争政策进行有效规范的法律规则。而另一方面，寻求对各国竞争政策进行国际协调的努力却一直在进行。这种情况的出现有着多方面的原因。 随着乌拉圭回合谈判各项协议的签署和WTO的建立，各国政府间关税和非关税贸易壁垒逐步消除，经济全球化和世界市场一体化的进程不断加快。但同时，国际市场又面临私人(企业)限制竞争行为的威胁。这种行为的表现是多方面的，且危害严重。因此，仅仅消除来自政府方面的贸易壁垒并不能保障自由贸易的顺利开展。在国际市场上，来自企业尤其是跨国公司所实施的限制竞争行为扭曲了国际竞争秩序，侵蚀了多边贸易体制。而且，一些企业的限制竞争行为还是在政府的默许或纵容下形成的，因此很难将企业的限制竞争行为与政府的政策行为区分开来。要真正实现自由贸易、公平竞争，除了继续致力于官方贸易壁垒的消除外，也应努力促使对企业限制竞争行为的控制。 在国际市场上，控制企业限制竞争行为带来的贸易障碍不是依靠单个国家的努力就能实现的，而需要对各国的竞争政策进行国际协调。20世纪90年代以来，私人国际卡特尔对世界经济造成的损害程度日益加深，而要对国际卡特尔行为进行有效查处，就需要加强这方面的国际协调与合作。同时，由于目前各国竞争政策缺乏必要的协调，企业的跨国界经营也受到很多的限制。例如，一些大型的企业合并可能要分别向几个、十几个甚至几十个国家申报，请求它们的批准。一方面这对企业是巨大的经济负担，另一方面因为任何一个申报都要求企业在一定时期内等待有关机构的审查，这就使企业的经营活动在相当长时间内处于不稳定的状态。因此，为实现企业在国际市场上自由经营和减少各国管辖权的冲突，加强竞争政策的国际协调就显得十分必要。此外，各国竞争政策中存在的经济民族主义和贸易保护主义倾向，也使得各国竞争政策在对内和对外的功能上既有一致的一面，也有相反的一面。作为竞争政策的核心内容，各国反垄断法一方面往往允许甚至支持、鼓励本国企业对外国市场的垄断，另一方面又严格管制外国企业对本国市场的垄断。尽管各个国家和地区的竞争政策在基本框架上具有某些一致性，但是其在不少方面还是存在差异的。尤其是，当外国企业成为竞争法实施过程的受益者时，一些国家对竞争法的实施可能就不热心了。因此，各国竞争政策内在差异的存在及其带来的诸多问题也决定了进行竞争政策国际协调的必要性。 竞争政策的国际协调有多种途径。根据竞争政策协调的范围和领域，有双边协调机制、区域协调机制和多边协调机制。其中，双边协调机制是指两个国家(包括类似于国家的国际组织，如欧盟)之间通过订立双边协定或条约的形式相互为对方实施其竞争政策提供合作；区域协调机制是指一定区域范围内的多个国家之间通过相关条约或协定就实施某种共同的竞争政策或为实施各自的竞争政策相互进行合作所进行的国际协调；多边协调机制是指在世界范围内的多个国家就竞争政策的合作与协调所签订的公约或协议，一般是在已有的相关国际组织的主持下进行的。 本来，竞争政策的双边协调机制、区域协调机制和多边协调机制都不一定与国际贸易协定谈判相联系，其中的双边协调机制以前主要还是专门为实施竞争政策而制订的双边协定或者条约，区域协调机制和多边协调机制也有在国际贸易协定谈判之外进行的。但是，由于竞争政策与国际贸易联系密切，竞争政策的制定和实施情况对国际贸易往往有着非常重要的影响，因此相关国际贸易协定的谈判越来越多地将竞争政策作为与贸易有关的议题纳入其中。这种趋势在近二十年来表现得更加明显。 由于双边贸易协定涉及的竞争政策协调仅在特定的双方之间，通常涉及相互通报、互换信息、协调统一行动及磋商等程序性事项，而且多是任意性规定，因此这种协调机制的作用有限。相对来说，多边协调机制和区域协调机制因其参与的主体多、影响范围广，往往涉及成员国之间规则本身的协调问题，因而也复杂和困难很多，受到的关注也更多。 以下以WTO和TPP为例，分别介绍多边贸易谈判和区域贸易谈判中的竞争政策问题。 二、WTO框架下的竞争政策谈判问题 在世界范围内建立一套对各国普遍适用的竞争规则或者对此进行协调的想法和努力早在第二次世界大战以前就有体现。当时，国际联盟就曾组织过关于卡特尔问题的调查研究工作，试图通过缔结多边国际条约来控制国际卡特尔，但未获成功。二战以后，联合国的有关机构及其他一些国际组织在这方面继续作出了努力。在作为WTO前身的GATT前七个回合的多边谈判中，有关控制限制竞争行为的规则一直未能进入谈判议程，或者虽进入谈判议程，但是却不能达成一致意见或形成实质性内容。直到乌拉圭回合谈判时，才针对某些具体领域加入了有关竞争问题的规定。由于在现有的国际组织中，WTO的全球性最明显，被誉为“经济联合国”，组织内部通过谈判已经在相当程度上实现了贸易自由化，而且WTO规则具有约束力，WTO的最终目标又是建立一个非歧视的竞争的全球市场，这与竞争政策的目标具有一致性，尤其是，WTO所建立的国际经贸新秩序已从撤除边界关税贸易障碍演变至以国际竞争为导向的市场进入，这凸显了竞争问题在WTO中的重要性。因此，在WTO框架下进行竞争政策的国际协调自然就被认为是最有效和最理想的。 虽然在WTO目前的框架下，还没有专门的、完整的竞争政策，但是在现有的WTO规则中还是包含了若干竞争政策的内容。首先，WTO的基本原则和目标就包含或体现了竞争政策的基本要求。其次，一些WTO协议也包含了有关具体领域的竞争规则，如1994年《关税与贸易总协定》(GATT)第17条和第11条第1款、《服务贸易总协定》(GATS)以及后来进一步达成的《基础电信协议》和《金融服务协议》、《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)第8条第2款何第40条、《与贸易有关的投资措施协定》的序言和第9条、《技术性贸易壁垒协定》第8条第1款、《保障措施协定》第11条第1款(b)、《反倾销协定》第3条第5款、《补贴与反补贴措施协定》第15条第5款以及《政府采购协定》第15条第1款，都规定有相关的竞争规则。虽然这些竞争规则对规制国际经济贸易中的反竞争行为具有一定的作用，体现了贸易与竞争之间的互动关系，但尚未形成WTO框架下比较典型和系统的竞争政策。 在1995年WTO成立之后，将竞争问题纳入WTO下一轮谈判议程的呼声日益高涨。在欧盟的推动下，1996年12月，WTO新加坡部长级会议决定成立一个竞争政策工作小组，以对成员方提出的有关贸易和竞争政策之间的关系问题进行研究，从而确定值得在世界贸易组织框架内进一步考虑的领域。1997年，WTO贸易与竞争政策相互关系工作组正式建立并开展工作。工作组在向总理事会提交的2000年报告指出：对滥用支配地位阻碍竞争的行为、影响国际市场的企业合并、进出口卡特尔进行控制，制止某些典型的限制性商业协议被认为是多边国际竞争规则不可缺少的内容。报告还要求发展中国家尽快加强竞争政策领域的法制建设，并特别指出，竞争政策机制的建立将有助于发展中国家反对跨国企业反竞争行为及发达国家竞争法不公正的域外适用行为。尽管欧盟向1999年在西雅图举行的WTO部长级会议提交了关于竞争原则和规则的谈判建议，竞争政策被作为谈判的主题之一，但是部长级会议未能发起谈判。 2001年11月，在卡塔尔多哈举行的部长级会议上，有关竞争政策谈判的问题再次被讨论，但也没有就竞争政策问题形成任何有实质性进展的决议，仍只是在进行一些融合性的准备工作。会议发表的《多哈宣言》里涉及竞争政策的有3段，即第23、24、25段。根据该宣言，在WTO框架下开展竞争政策问题的谈判需要具备以下条件：第一，必须是在第五届部长会议上对开展竞争政策的谈判另行做成决议；第二，该项决议必须依照明确的共识达成；第三，该项决议必须就将来谈判的形式进行谈判。根据《多哈宣言》第23段和24段的规定，2003年9月，在墨西哥坎昆召开的WTO第五届部长级会议上，WTO成员方应围绕竞争政策能否被引入WTO体系以及引入时应采取什么模式等问题进行谈判。但这次会议没有取得任何实质性的成果，甚至这些问题都没有被提到议事日程上来。 由于在这次会议上各方未能就贸易与竞争政策谈判方式问题达成一致，因此启动WTO贸易与竞争政策谈判的条件还没有具备。但会议宣言还是规定了工作组应集中澄清以下问题：(1)核心原则，包括透明度、非歧视和程序公正原则及关于核心卡特尔的规定；(2)处理WTO成员政府之间竞争政策自愿合作的途径；(3)通过增强竞争能力在发展中国家支持进一步加强竞争。宣言指出，必须充分考虑发展中国家的需要，包括技术合作和增强竞争能力。 在2004年2月中旬举行的WTO总理事会会议上，各成员并没有指派包括竞争议题在内的三个新加坡议题工作小组的新主席，而工作小组也没有被重新召集，有关这三个议题的实质的非正式磋商也未发生。但新加坡议题仍然可以在总理事会会议上进行讨论，在总理事会主席的指导下进行非正式磋商。经过多方面的努力，WTO成员终于在2004年8月1日就多哈回合全球多边贸易谈判的主要议题达成了框架协议，除贸易便利化议题外，包括竞争政策在内的另外三个新加坡议题就已从WTO的谈判议程中撤销，至少在多哈工作计划期间被撤销了。至此，备受争议的竞争政策问题在WTO多哈回合的谈判中没有取得任何进展。这样，历经十多年于2013年9月WTO第九届部长级会议达成的多哈回合第一份成果“巴厘一揽子协定”也就没有涉及竞争政策问题。目前，WTO贸易与竞争政策相互关系工作组的工作处于停顿阶段，但是WTO秘书处应对此问题感兴趣的成员国以及申请加入WTO的国家的要求，继续开展着本领域的技术协助工作。但从法律上来说，只要WTO还没有就竞争政策的多边谈判通过其他新的决议，2001年多哈宣言就仍然是在这方面进一步工作的法律根据。而且，欧盟已经提出动议，在未来的WTO谈判中创制关于竞争的核心纪律与规则。① 虽然基于政治的、技术的等多种原因，一度引起广泛关注和激烈争论的在WTO框架下进行贸易与竞争政策的谈判最终未能启动，而且现在看来在短期内重新启动正式谈判的可能性也不是很大，但是这并不意味着今后在WTO框架下对竞争政策的任何形式的协调活动都会停止，甚至也不能排除将来某个时候在各成员方之间就重新启动谈判达成妥协的可能性。一般认为，WTO是到目前为止作为国际竞争协议的最优的体制性工具，是进行国际竞争法协议谈判的理想场所；②而且，我国很大程度上受益于WTO所确立的多边贸易体制，需要继续积极推动多哈回合的多边贸易谈判。③因此，我们应继续关注并积极推动WTO框架下的竞争政策谈判场。这是因为：首先，WTO的基本原则和目标中包含或者体现了竞争政策的要求，在WTO框架下建立明确的、系统的竞争政策是顺理成章的，也为真正实现WTO贸易自由化目标所需要。作为WTO的正式成员和世界上的贸易大国，我国没有理由反对在WTO框架下进行竞争政策谈判以建立WTO完整竞争规则的努力。国际竞争规则的建立有利于营造一个更加公平、自由和开放的贸易环境，这对中国进一步参与国际竞争是有利的。特别是在乌拉圭回合所取得的贸易自由化及知识产权的国际保护使得一些企业(主要是跨国公司)得以在包括我国市场在内的更广阔的市场上滥用自由竞争和知识产权的背景下，建立合理的国际竞争规则对包括我国在内的发展中国家应当是有利的。其次，在WTO框架下进行竞争政策的谈判，促进竞争政策多边规则的建立，有利于促进我国市场经济体制和法律体系的完善和发展。我国只有积极参与到WTO竞争政策的谈判中，才能在其中发挥应有的作用，影响谈判的进程和方向，进而最大限度地体现我国的利益，否则，只能完全被动地接受别人谈判的结果。当然，我国也不必积极去倡导和促成在WTO框架下对所有成员都有普遍约束力的、可诉诸WTO争端解决机制的竞争政策谈判，并且也可根据情况将这方面的谈判作为参加其他方面谈判的一种筹码。在确定我国在WTO框架下竞争政策谈判中的具体问题的立场时，既要符合WTO的基本原则和目标，又要充分考虑我国作为发展中成员的特殊利益。 三、TPP框架下的竞争政策谈判问题 与多边贸易谈判处于停滞形成鲜明对照的是区域贸易谈判的大量出现。目前绝大多数的WTO成员都参与了一个或者多个区域贸易协定。④美国近年来进行的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和《跨大西洋贸易和投资伙伴协定》(TTIP)谈判就是其中的典型代表。美国利用其优势地位绕过WTO多边框架，实现其贸易利益和制度安排主张，维护其贸易地位和全球贸易规则制定中的主导权。 与此同时，越来越多的贸易协定设立了竞争政策章节，规定了成员方有义务实施竞争法律和政策，消除反竞争行为，保持成员方在竞争执法领域的合作。根据WTO提供的数据，截至2014年1月31日，其接到583份自由贸易协定通报，其中377个协定已经生效，有118个生效的自贸协定规定了竞争政策条款。⑤ 在目前的区域贸易谈判中，影响较大的主要有跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定(TTIP)和区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)。其中，我国最为关注而且也比较敏感和复杂的是TPP。 TPP最初是2005年由文莱、智利、新加坡和新西兰签署的“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”演变发展而来，因其成员最初为四个，所有又称“P4”协议。“P4”协议旨在扩大、强化四国间货物、服务、投资、知识产权、环境保护等方面的交流与合作，创造一个可以吸引潜在亚太国家加入的区域经济合作模式。2008年美国加入谈判。TPP迄今为止已经进行了20轮谈判，成员国已经扩充为12个，分别是澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国和越南。目前，TPP是美国主导的具有区域贸易安排性质的自由贸易协定。其谈判议题十分广泛，在货物贸易、服务贸易和投资与经济技术合作等传统议题之外，还重点涉及合作与能力建设、电子商务、环境和劳工、竞争政策等新议题，目标在于构建一个高端的区域经贸集团。 TPP倡导建立面向21世纪的、高水平的贸易协定，致力于用新的、创造性的方法来应对贸易中的新挑战。作为TPP中的新议题之一，其涉及的竞争政策范围很广，既包括反垄断法律与措施等方面的规定，也包括对国有企业的竞争规范。在TPP谈判中，美国等发达经济体主张加入“竞争中立”条款。所谓“竞争中立”，意即不受外来因素干扰的市场竞争，旨在重新规划现存国际经济规则或制度，从而保证在国有企业和非国有企业之间实现公平竞争，包括税收中立、债务中立、规则中立。TPP要求各成员国制定反垄断的法律和采取相应的措施，确保在获得信贷以及其他形式的政府资助上不存在不公平的竞争优势。这些条款使TPP超出了一般贸易协定所涵盖的边境措施，并涉及边境内政策的干预。⑥美国将TPP视为解决国有企业问题的一个契机。在TPP谈判中，美国强调缔约方须对贸易、投资及竞争做出有约束力的承诺，提出加入TTP的条件为“高标准的政策协议”，其中包括取消给予国有企业的大量补贴，严格的知识产权保护，严格的劳工、环境标准等，从而促使参与谈判国家的国内出口企业向本国政府施压，推动本国政府最终接受上述高标准。不仅如此，美国还希望通过TPP为后续的其他经贸谈判设定一个高标准的参照。⑦ 由于TPP的发展目标在很大程度上是要构建并形成新的国际贸易规则，其涉及的议题都与新的规则和标准息息相关，并且要在货物和服务贸易领域建设高度开放的一体化安排，因此TPP一旦建成，对于国际贸易规则和标准的影响将是深远的。无论从经济、政治还是战略方面看，TPP都会对中国产生现实或者潜在的影响。尽管中国目前没有加入TPP的谈判，但是从长远来看，随着TPP不断发展、壮大、成型，并成长为亚太地区一种成熟的贸易合作机制，中国在未来某个时间节点很可能面临被迫加入TPP的战略选择，因此需要未雨绸缪，提前做好应对的准备。 就TPP中的竞争议题来说，在中国已经明确市场作为资源配置的决定性方式并且已经有了作为竞争政策核心内容的《反垄断法》的今天，中国现在一方面完全可以不必回避这方面的谈判，甚至可以欢迎和积极介入这方面的谈判，另一方面在具体的谈判过程中也需要仔细分析现有谈判方案的内容，看清其背后的真实意图，并作出恰当的应对。例如，美国在TPP新规则中力推“竞争中立”的根本目的，是要削弱中国不断增长的对外贸易和投资领域的比较优势，提高中国经济参与全球竞争的门槛，为中国企业“走出去”制造障碍，同时迫使中国扩大对外开放的程度，为扩大美国对华贸易、投资，增强美国企业在中国市场的竞争力创造条件。同时，抑制中国企业在美国的竞争，并且阻止中国企业获取美国技术。对此，我们一方面应当警惕美国将“竞争中立”的概念扩大化，将外企和民企贴上“政府经营活动”的标签，纳入“非竞争中立”的范畴；⑧另一方面也要看到竞争中立本身也有其合理性的地方，特别是我国深化改革的重要一环就是减少国有企业的垄断，包括拆分国有企业政策业务与经营业务、完善市场参与机制、引入民间资本准入等。⑨ 总之，对于类似TPP等区域贸易协定中的竞争政策议题，我们一是不回避，坦然和积极地面对，并在其中发挥积极甚至引领的作用；二是谨慎对待，分析利弊，合理应对，并利用其为国内的深化改革服务。 注释： ①参见白树强：《全球竞争政策——WTO框架下竞争政策议题研究》，北京大学出版社2011年版，第76页。 ②同注释①，白树强书，第287页。 ③参见曾令良：《区域贸易协定新趋势下〈跨大西洋伙伴协定〉的负面影响与中国的对策》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2015年第2期。 ④这里的区域贸易协定(RTAs)与前文竞争政策双边协调机制、多边协调机制的区域协调机制不同，后者是指按规定向WTO通报的所有互惠协定的统称，包括相同或者不同地理区域的国家间签订的双边或者多边协定。 ⑤参见李振宁：《自贸协定竞争政策条款研究：现状与应对》，载《中国物价》2014年第6期。 ⑥参见徐秀军：《TPP标准之高_高在何处》，载《世界知识》2013年第18期。 ⑦参见王婷：《竞争中立：国际贸易与投资规则的新焦点》，载《国际经济合作》2012年第9期。 ⑧同注释⑦，王婷文 ⑨参见东艳：《全球贸易规则的发展趋势与中国的机遇》，载《国际经济评论》2014年第1期。标签：wto论文; 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