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如何对中国银行和中国建设银行获得的资本金进行有效配置是一个严峻挑战，与此同时，新一轮银行突击处理不良资产的势头也可能出现。多种掣肘因素的存在，预示着着手确立一个对风险敏感、有效的资本配置实施方案是非常必要的。
2004年1月6日，国务院决定中国银行和中国建设银行实施股份制改造试点，并动用450亿美元国家外汇储备等为其补充资本金。2004年2月25日，中国人民银行在《2003年中国货币政策执行报告》中指出，“国有商业银行综合改革，是整个金融改革的重点。2004年1月，国务院决定中国银行和中国建设银行实施股份制改造试点，并动用450亿美元国家外汇储备等为其补充资本金。这次改革最注重的是注资与深化银行内部改革和完善公司治理结构结合起来。”
对450亿美元注资决策过程的质疑
中国的国际储备从其形成过程看有其特殊性，它既是对外债权，也是对内的公众负债，因此动用储备注入中国银行和建设银行，是对公众利益有直接影响的重大决策。
从中国汇率形成机制的角度看，中国国际储备具有双重性，一方面它表现为对外债权的快速上升，另一方面则表现为央行基础货币投放的急剧增长，央行外汇占款比重日益增加。从1994～2003年底，除了1998年6月到2001年6月这三年，央行的基础货币增量规模略高于储备增量规模以外，外汇储备增量均较同期新增基础货币为高，以2003年为例，央行基础货币投放增量为8734亿人民币，而外汇储备增量折合人民币高达9659亿人民币。这迫使央行不得不在公开市场上大量发行央行票据来对冲基础货币的过度投放。可以说，中国国际储备的“对外债权”性质是直接以“对内债务性”为基础的，因此，动用储备直接攸关中国公众的切身利益。
然而，中国公众对如此重大决策事先不知情。2004年1月6日凌晨3点钟，新华社发布新闻，披露国务院决定中行、建行进行股份制改造，并动用450亿美元外汇和黄金储备注入两家国有独资银行。这种安排可能是考虑到为避免对市场的冲击而特地安排在纽约市场闭市之后，也可能和1月5日《财经时报》披露的新闻有关。令人惊讶的是，国家外汇管理局新闻发言人称，450亿美元的外汇和黄金储备的划拨采取“资产划拨，一次到位”的方式，上述款项已在2003年12月31日前注入了中国银行和建设银行。因此可以认为，该项决策公众事先并不知情。
尽管国际金融组织、国际评级机构和国内部分学者对此表示了谨慎欢迎，但公众事后的反应可能仍然并不乐观。在中国农业银行的网站首页上，对动用450亿美元注资的决策进行了网络投票。截至2004年3月1日，有1060人参加了投票，三个选项：第一种，认为“可以，是国有银行综合改革的第一步”者占26.2％；第二种，认为“难以预测，关键看如何将注资行为与银行机制改革有效结合，达到脱胎换骨之效”者占33.9％；第三种，认为“不可以，本质问题不在于注资与否，而在于银行系统是否真正进行改革，改善治理结构和经营绩效”者占39.9％。可以说，至少在专业研究人员内部，至今也未形成对该项决策的基本支持态度，公众对此决策的事后知情和评估状况可能更为严峻。
“注资”所指向的含义至今并不明确，在法律程序上是否可援引《中国人民银行法》存在可探讨之处。
从国际储备的基本功能而言，包括了维持对外支付、调节本币汇率和信用保证三大功能，因此，如果不动用外汇和黄金储备充实银行资本金将威胁银行体系的信用保证水准，那么“注资”的用法尚可视为符合储备持有和管理原则，但应该明确，“注资”本身属于储备经营的一种形态，而不是从储备分离向外划拨。
中国人民银行和国家外汇管理局做出注资的依据在于《中国人民银行法》第四条第六款，即：“第四条中国人民银行履行下列职责：（六）持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备。”因此，从理论上来看，中行和建行所获得的450亿美元的注资，如果被视作央行经营储备的形态，那么就必须纳入到国际储备统计口径中；如果450亿美元不被计入储备，那么就不能被视为储备经营，而是储备被挪作他用。
如果如同央行和外管局所解释的那样，用外汇储备向试点银行注资不是财政拨款，而是一种资本金投入。那么450亿美元就应该按国际货币基金组织数据公布一般标准国际收支部分的内容，将此项450亿美元视作通过汇金公司向银行体系提供的特殊投资，可计入国际收支平衡表资本与金融账户中的金融账户项下的“其他投资”项下的“其他资产”类。而目前的情况是，对试点银行的注资已经完成，国家外汇储备规模中也已作了相应扣减。到2003年底，我国外汇储备规模为4032亿美元，并不包括上述450亿美元显示出“注资”虽然仍被视作央行的资产，但已不是国际储备而游离于国际储备统计口径之外，央行对于《中国人民银行法》的决策援引就存在疑问。
和动用450亿美元的外汇和黄金储备直接相关的若干重大问题，包括中国银行和商业银行如何运用上述资金进行资本配置、改制决策和目标是否为公众所知情、中央汇金投资有限公司的法律定位等仍然存疑，上述任何一个环节都和公众利益密切相关。
虽然中国银行和建设银行已经获得外汇资本金，但资本金如何配置和如何改制仍然相当不明晰。第一，从两家银行获得注资开始，就不应仅仅视作国有独资银行，而应该视作注入了公共资金、和公众利益密切相关的银行，因此，及时、准确、充分地披露两家银行的改制方案，是保证上述资金不被挪做他用的有力手段。第二，从技术上说，国有银行的不良资产包括信贷资产，也包括非信贷资产和表外资产，不良资产的产生、拨备的提取和覆盖、不良资产的处置等都是连续发生的，除非450亿美元的注资进行有效的资本配置，否则无论渠道如何迂回，这些资本金被混入结汇、冲销不良资产损失不可避免。第三，如果如同中国银行新闻发言人王兆文所表示的那样：“从收到这笔钱的第一个小时起，我们就必须为其支付利息。”那么这450亿注资就仅仅相当于次级债，连永久性非积累优先股都算不上，因为只有次级债的收益才可能和经过风险调整的股本无关而事先确定下来。第四，迄今为止，中国银行和建设银行的基本财务指标和改制方案仍然不为公众所知。
中央汇金投资有限责任公司的组建、定位和职能相当不清晰。例如，在2003年12月16日，汇金公司是依据什么设立的？其注册资本金来源及规模如何？董事会和监事会如何组成？汇金公司如果是450亿美元的出资人，是否承担对两家全资银行，即中行和建行的出资人权利和责任？目前所披露的信息，是汇金公司将“督促银行落实各项改革措施，完善公司治理结构，力争股权资产获得有竞争力的投资回报和分红收益”。那么，汇金公司行使的并不是完全的出资人权利（至少不包括两家银行的人事任免权），它是否也同样不承担完全的出资人风险？一切悬而未决。
政策建议
作为涉及重大公众利益的决策，动用储备向银行体系注资应该有完整的方案和充分披露、讨论。鉴于国家外汇管理局事后解释动用储备的理由是，储备可以用于维护整个金融体系的稳定，因此它可能开创了一个先例，即金融机构在存在严重的不良资产包袱和面临稳定性侵蚀时，只要这种形势可能影响“整个金融体系的稳定”，那么就有可能动用以公众负债为基础的国际储备。这将给其他未获注资的国有和非国有金融机构带来严重的道德风险。因此，目前就应制订有关金融危机预警方案，完善国际储备的经营管理机制，确立明示的、市场导向的存款保险制度，避免此类涉及公众利益的重大决策绕过事先的充分讨论、事中和事后的监督反馈。
提供给中国银行和建设银行的450亿美元仍应视作国际储备的构成部分，计入金融账户下的其他资产类，不应做扣减，即2003年底中国国际储备应重新调整为4482亿美元，否则该决策本身就不能被视为储备经营。
汇金公司应直属国务院管理，其法律定位及职能应清晰化，中国银行和建设银行的改制方案应由国务院提交人大进行充分酝酿和讨论。
两家银行对所获得的资本金如何进行有效配置是一个严峻的挑战，目前的情况是，如果这部分资本金两家银行不能自主配置，那么它们可能承受不必要的汇率和国际金价波动风险此外，新一轮银行突击处理不良资产的势头也有可能出现。着手确立一个对风险敏感的、有效的资本配置实施方案是非常必要的。
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