对我国开展跟踪审计的一些思考，本文主要内容关键词为：我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计方式是审计机关开展审计活动的形式和方法。根据不同审计项目的特点选择适当的审计方式，有利于促进合理有效使用审计资源，改进组织管理模式，不断提高审计质量、效率和效果。随着中国特色社会主义审计制度的创立与发展，在审计方式上也逐步呈现出多样化和多种方式的有机融合。审计机关成立近30年来，始终坚持从我国审计工作的实际出发，积极探索研究总结出了许多具有中国特色、符合审计工作发展规律、被普遍接受和广泛运用的审计方式，主要包括专项审计调查、跟踪审计、财政审计大格局、统一组织大型审计项目和信息化条件下审计组织方式等。这里，笔者就跟踪审计谈三方面的认识和思考。
跟踪审计的定位：发挥审计“免疫系统”功能的有效途径
跟踪审计作为一种审计方式，最初主要应用在政府投资审计领域，而后逐步扩展到其他审计领域。目前，审计理论界和实务界尽管对跟踪审计的概念尚未形成完全一致的结论，但在许多方面已经达成了共识。如，跟踪审计本质上不是一种独立的审计业务类型，它是审计方式的创新；一般来讲，判断是否属于跟踪审计，主要看审计活动是否跟随被审计事项的发展过程等。因此，跟踪审计是指在相关被审计事项发展过程中的某一环节介入，并跟随被审计事项的发展过程持续实施的一种动态审计监督活动。
跟踪审计具有以下特点：一是审计目标的预防性。跟踪审计更加关注被审计事项发展过程，强调及时发现问题，及时提出整改意见，更加注重预防，更体现发挥审计的“免疫系统”功能。二是审计介入的及时性。传统的事后审计是在被审计事项结束后实施，在时间上具有滞后性。跟踪审计介入时间早，关口前移，强调与被审计事项的发展同步，贯穿被审计事项发展的过程。三是审计过程的持续性。跟踪审计全过程介入被审计的事项，实行全过程监控，体现了审计过程的持续性，提高了审计的频率，形成了不同时点对同一事项的多次审计监督。四是审计内容的广泛性。一般来讲，跟踪审计是全方位的审计监督，更加关注被审计事项的管理和绩效情况，审计的范围和内容更加广泛、全面。
当前，在开展跟踪审计实践中遇到的首要问题是，如何保持跟踪审计的独立性，准确把握跟踪审计的定位，合理界定审计与被审计的责任，确保审计中不参与被审计单位的业务活动和生产经营活动，防范审计风险。因此，这就涉及跟踪审计如何定位的问题。对此，必须明确把握以下两点：
第一，跟踪审计是一种审计方式的创新，其基本功能仍然是独立的审计监督。跟踪审计仅仅是一种独特的审计方式，这种审计方式创新的突出特点是，审计介入的时间在被审计事项的发展过程之中，审计的实施过程与被审计事项的发展过程基本同步，强调关口前移，介入时间早，介入范围广，介入程度深。但在实施审计过程中，必须保持审计的独立性，防止偏离监督者的定位，充当管理者的角色，导致审计职能的越位或者错位。
第二，跟踪审计是发挥审计“免疫系统”功能的有效途径。发挥审计“免疫系统”功能是审计工作融入经济社会发展大局的必然要求。传统的审计有时难以及时发现问题，致使许多违法行为成为既定事实，造成的损失无法挽回，提出的审计意见或建议只能对未来起到借鉴或警示作用。跟踪审计由于介入时间早，介入范围和内容广，介入程度深，与被审计事项的发展同步，因而能够及时发现问题，查找出管理上的漏洞。跟踪审计的目标是把问题消灭在萌芽状态、解决在过程之中，使被审计单位和被审计事项不出问题或者少出问题，至少不出大的问题。跟踪审计更加侧重于预防，更能体现审计的“免疫系统”功能。
跟踪审计的类型：政策跟踪审计是跟踪审计发展的高级阶段
跟踪审计按照被审计事项的内容不同，一般可以划分为项目跟踪审计、资金跟踪审计和政策跟踪审计等三个类型。其中，项目跟踪审计是以投资项目、资源环境开发项目等为主要审计内容，如奥运场馆审计、京沪高铁审计等；资金跟踪审计是以财政或者其他各类专项资金为主要审计内容，如农业综合开发资金审计、社保资金审计等；政策跟踪审计是以国家相关政策贯彻执行为主要审计内容，如中央扩内需促发展政策措施执行情况及其效果审计等。
上述关于跟踪审计类型的划分是相对而不是绝对的。从审计角度讲，项目、资金和政策三者之间既有联系，又有区别。项目是资金运用的载体，资金的运用必须落实到具体项目；资金是项目实施的基本条件，没有资金保证项目就无法实施；项目的实施和资金的运用是为了实现相应的政策目标，没有资金的运用和项目的实施，相关政策目标就难以实现。如果我们把政策形象地理解为“面”的话，那么项目和资金就分别是“点”和“线”。在一维空间范围内，若干个“点”串联起来组成了“线”，所有“点”和“线”形成了“面”。
项目、资金和政策三者之间的边界范围以及层层递进的关系，决定了项目和资金跟踪审计相对比较简单，起步也比较早，容易为大家所接受，而政策跟踪审计则相对比较复杂。这是因为，政策是国家基于对某一类社会或经济行为的支持或限制而采取的政策措施和方式方法的综合，政策产生的时间及政策内容完全决定于政策制定者，制定者既可能制定较为明确的政策，也可能制定原则性的政策。因此，政策跟踪审计既需要把握政策产生的背景目标，又需要把握政策实施的载体和途径。在跟踪审计的三种类型中，项目跟踪审计是基础，并处于微观层面；资金跟踪审计介于项目和政策跟踪审计之间，处于中观层面；政策跟踪审计则是依据政策的目标内容和实施载体途径，确定其需要对涉及的若干项目或资金进行审计，综合检查政策执行情况，进而服务政策目标的实现，处于相对宏观层面，具有立意高、视野宽的特点，是跟踪审计发展的高级阶段。在实际工作中，我们必须根据审计对象的不同特征，理清三者之间的关系，确定不同的审计目标，明确不同的审计侧重点，有的放矢地开展跟踪审计。
然而，在实际工作中对项目、资金、政策有时很难严格区分。一个审计事项往往同时涉及项目、资金、政策三方面内容。如专项资金的跟踪审计一般以资金筹集、分配、管理和使用等为主要审计内容，但为了深化专项资金的审计，需要对专项资金所涉及的有关项目，或者需要对与专项资金相关的政策执行情况进行审计。因此，审计人员应当合理把握项目、资金和政策三者之间的关系，根据实际需要确定审计内容和重点。在开展项目跟踪审计时，审计重点应当是项目的立项、建设以及效果等。同时，也可进行资金管理使用情况的审计，但这种审计应当在关注项目建设的背景下进行。在开展专项资金跟踪审计时，审计重点应当是资金的筹集、分配、使用以及绩效等。同时，为了印证专项资金的使用情况，也可选择部分相关项目进行审计，但这种审计应放在整个资金使用过程中进行。
跟踪审计的实践：审计立项、实施和报告环节需要注意的问题
审计立项环节需要考虑跟踪审计的可行性、及时性和持续性。关于跟踪审计立项的可行性，通常要考虑三方面因素：第一，是否需要采用跟踪审计的方式。由于种种原因，在实际工作中并不是对所有审计项目都需要开展跟踪审计，一般只对那些需要而且可以进行跟踪审计的事项才予以立项，如涉及民生、社会影响大、群众关注度高的项目。第二，是否能产生预期的效益。对那些能够产生经济效益和社会效益、宏观效益和微观效益的事项才可立项。第三，是否能控制审计风险。只对那些审计风险能够得到有效控制、审计质量有保证的事项才可立项。
关于跟踪审计立项的及时性，跟踪审计的主要优势是，关口前移，全程监控，可以把问题消灭在萌芽状态。只有在被审计事项发展过程中介入，才可以及时掌握信息，发现管理的薄弱环节和存在的问题，及时提出有针对性的建议。因此，跟踪审计的立项不同于事后审计，必须要提前谋划，及早安排，确保审计活动与被审计事项发展基本同步，特别对类似汶川地震等重大突发公共事件的跟踪审计，更应具有高度敏感性，力求及时迅速地作出反应。
关于跟踪审计的持续性，根据跟踪审计实施次数多、时间跨度长、工作量大的特点，对已确立采取跟踪审计方式的跨年度审计项目，在第一年立项的以后年度，应作为“续审”项目继续列入审计项目计划。后续各年度或者第二次以后的各次审计，要注意与此前的审计相衔接：包括保持审计人员的相对稳定，防止人员过于频繁的更换；充分利用此前审计所掌握的情况及审计资料，防止前后脱节，更不能使审计认定结果等前后矛盾；把此前审计的整改情况纳入本次跟踪审计的重要内容，予以督促落实和检查核实。
审计实施环节需要关注跟踪审计的独立性、有效性。关于跟踪审计的独立性，跟踪审计由于介入时间早，介入范围和内容广，介入程度深，与被审计事项的发展基本同步，在实际工作中审计与被审计的责任界限有时难以把握。这就要求审计人员始终牢记跟踪审计的基本功能仍然是监督，不能脱离审计的基本职能，不能参与到被审计单位的业务活动和生产经营活动中。
关于跟踪审计的有效性，主要体现在审计方案和审计发现问题的反馈等环节。跟踪审计的审计工作方案和审计实施方案在编制审批程序、内容重点和工作要求上，与其他审计项目并无明显区别。但由于跟踪审计往往需要跨年度或者连续多次实施审计，因此，对于需要跨年度或者多次实施的跟踪审计项目，在审计起始年度或者首次实施审计时，审计机关和相关审计组制定的审计工作方案和审计实施方案，应当对整个跟踪审计项目的全过程作出统一部署和全面安排，在后续各年度或者以后各次审计时，另行制定相对简单的年度或各次审计工作方案和审计实施方案。为了提高审计的时效性，对跟踪审计实施阶段发现的问题，可以通过《审计情况通报》形式，及时向被审计单位及其主管部门反馈，并有针对性地提出跟踪审计的意见和建议，要求其举一反三进行整改。
审计报告环节需要关注跟踪审计结果的完整性、公开性和层次性。关于跟踪审计结果的完整性审计机关除了在审计实施过程中通过《审计情况通报》形式及时提出审计意见和建议外，应当在跟踪审计项目全部结束后出具一份完整的审计报告，全面系统地反映整个跟踪审计的基本情况、审计发现的主要问题、审计意见与建议以及被审计单位的整改情况。审计发现的主要问题包括已经整改的重要问题和尚未整改的问题。跨年度的跟踪审计项目，审计组应在每一年度后向审计机关提交年度审计报告。
关于审计结果的公开性，由于跟踪审计项目一般都涉及民生、社会影响大、群众关注度高，审计机关应当按照“边审计、边公告；谁审计、谁公告”的原则，分别在跟踪审计过程中、年度跟踪审计后以及整个跟踪审计项目完成以后，按照审计机关公告审计结果的原则和程序要求，分别对外公告跟踪审计的结果。
关于审计结果的层次性，应在单项跟踪审计发现具体问题、提出具体意见、促进具体政策法规完善的基础上，从考虑问题的高度、空间的广度和时间的跨度三个方面入手，从总体上进一步加强归纳分析研究，包括对以前年度跟踪审计成果进行综合提炼，不断提升跟踪审计成果的利用层次和水平，充分发挥跟踪审计的建设性作用。