创新基层纪检监察体制，加强基层党内监督，本文主要内容关键词为：纪检监察论文,基层论文,加强基层论文,党内监督论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D261文献标示码：A文章编号：1008-679（2007）04-008-03
党的十六大报告指出，要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。要达到这一目标，其中一项重要的工作就是要不断改革和完善现行党的纪律监察领导体制和工作机制，加强党内监督。结合基层（县及县以下）实际来讲，这些年尽管我们取得了反腐倡廉的丰硕成果，基层腐败在个别地区和部门仍然呈高发态势，改革基层纪检体制，强化基层党内监督势在必行。而从我国实际情况来看，中央和地方纪检监察体制的根本变革需要恰当的时机和一个循序渐进的过程，基层纪检监察体制的改革和创新由于具有风险较小、可以典型经验总结和示范推广等特点，决定了其本身具有可行性和重要的实践价值。
一、创新基层纪检监察体制的理论意义
基层纪检部门作为基层党内监督的专门机关，肩负着重要的党内监督职责。根据基层党内监督面临的实际问题，改革和创新纪检监察领导体制和工作机制有着十分重要的意义，主要体现在以下几个方面：
首先，创新基层纪检监察体制是加强基层党内监督的现实需要。
党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“无产阶级政党夺取政权不容易，执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。我们党必须居安思危增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强党的执政能力建设，始终为人民执好政、掌好权。”那么怎样使我们党始终为人民执好政、掌好权呢？一个极为重要的方面就是要主动加强党内监督，保证执政党权力的科学运作，始终做到立党为公、执政为民。而作为党内监督专门机关的各级纪律监察部门理所当然肩负着更重要的职责。具体落实在基层来讲，基层纪检监察部门必须根据基层的具体实际，在总结纪检监察工作成功经验和失败教训的基础上，按照党章和党内具体法规的要求，不断创新领导体制和工作机制，从而进一步增强基层党内监督的有效性。
其次，创新基层纪检监察体制是遏制基层腐败、巩固执政基础的必然要求。
改革开放以来，我国经济社会各个方面都取得重大进展，人民生活水平大幅提高，综合国力显著攀升，而与这种正面变化相反的是，消极腐败现象时有发生，不断影响着党的群众公信基础。针对这种变化，我们党高度重视，加大了预防和打击的力度，一大批大案要案（即所谓的“大腐败”）得以揭发、一大批腐败高官都得到了切实有效的惩处，而在这种背景下，基层腐败，即所谓的“小腐败”却屡禁不止。基层腐败发生的人员主体主要是基层国家机关的一般工作人员，腐败发生的领域主要集中在基层国家机关工作人员与老百姓打交道的过程当中，表现为吃拿卡要、乱收费、乱摊派等等，基层腐败尽管没有像一些腐败大案要案那样有着广泛恶劣的社会影响，但是一旦发生，就直接降低了老百姓对党和政府的信任和评价，离散了党群和干群关系，松动了党的执政基础，如何防止基层腐败的发生？无疑基层纪检监察机关要担当重要的职责，尤其要在腐败发生的预防上、监控上要有所作为，能够对带有苗头性、倾向性的问题提出防范措施，而现行着重结果惩处的基层纪检监察工作机制还不能完全适应这种要求。因此，根据基层工作的实际和基层腐败发生的特点，理顺纪检监察工作机制，成为遏制基层腐败，巩固党的执政基础的重要方面。
再次，创新基层纪检监察体制是改革和完善中央和地方纪检监察体制的基础工程。
党的十六大和中共中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治及预防腐败体系实施纲要》都明确提出了改革和完善现行党的纪检监察体制的要求。但是，我们应当看到，纪检监察体制的改革是一个系统的工程，牵涉到党内权力的重新架构，牵涉到政治体制改革的方方面面，因此，这就决定了从中央到地方的纪检监察体制的改革只能循序渐进，顺势而为。而基层纪检体制的改革和创新往往影响较小，在改革和创新的过程中往往能够积累丰富的经验和教训，这些典型的经验和教训直接为上层进一步的改革提供借鉴。从我国20多年政治、经济改革的实际情况来看，这种发端基层、循序渐进、典型示范的改革之路更能适合中国的国情，也最符合最广大人民群众的根本利益，从这个角度来看，创新基层纪检监察体制必然成为改革和完善党的纪检监察体制的基础工程。
二、现行基层纪检监察体制存在的主要问题
基层纪检监察部门作为基层党内监督的专门机关，肩负着党章和《党内监督条例》所赋予的各项监督职责。基层纪检监察部门能否有效的开展工作、实施监督，不仅关系到党的方针政策能否在基层得到有效贯彻和落实，而且直接关系到党先进性的保持、立党为公、执政为民目标的实现，这些都取决于基层纪检监察体制本身是否科学、合理，从当前实际情况来看，纪检监察体制依然存在明显不足。其典型表现有以下几个方面：
1.预防功能弱化。从当前基层党内监督的实际来看，纪检部门的监督主要体现在事后监督上，而对事前和事中的监督乏力，因而也造成了对苗头性、倾向性问题很少能够提出有效的防范措施。2005年，中共中央《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》颁布实施，《实施纲要》也成为今后指导我们党反腐倡廉工作的纲领性文件，《实施纲要》明确要求，要把对腐败发生的预防放在更加突出的位置，而现行注重结果惩处的纪检监察工作还不能完全适应这种新的要求。
2.监督主客体关系倒置现行基层纪检监察领导体制主要体现为“条块结合、双重领导、以块为主，以条为辅”。具体来讲就是，基层纪检监察机关既接受同级党委的领导，又同时接受上级纪检监察机关的制约，在“两个领导”中，同级党委更掌握着实际控制的权力，上级纪检监察机关往往停留在业务关系的指导中。这种领导体制实际形成了监督主体隶属监督客体的局面。实践证明，监督机构作为同级党委领导的下级，要履行监督它的上级即同级党委的职责，要么没有操作性，要么承担极大的政治风险。邓小平曾说过，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查，只有专门监督机构才有可能掌握和运用相对完整的监督权力和监督手段，从而能够有效地制定和执行有关监督的条例、法规，也才能与被监督者形成有效的权力制约关系。
3.监督整体效能发挥不足。正是在现行“双重领导，条块结合”的纪检监察体制下，使得监督机构往往缺乏有力的监督决策与组织协调，降低了监督体系整体功能的发挥。比如按照《中共中央关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的要求，纪检监察机关负责“组织协调”的重大职责，但是在实际操作过程当中，由于当前仍然缺乏与党委、政府畅通的沟通协调机制，造成了纪检监察部门在一些重大敏感问题往往处于尴尬被动局面。
三、创新基层纪检监察体制、加强基层党内监督的实践方向
党的基层纪检监察体制的改革，是党的领导体制和政治体制改革的重要组成部分，实质上是基层党内权力关系的重新分配与构架，因此，事关重大，必须稳步推进。但是，我们仍然可以从现行纪检体制存在的主要问题和基层工作的实际，提出改革和创新基层纪检体制的基本实践方向。
首先，改变基层纪检监察机关的领导体制是基层纪检体制创新的核心。如前所述，现行对纪检监察机关的“双重领导”造成了纪检监察部门对同级党委的依附，最终使得监督权力趋于虚置，因此，改革这种不均衡的党内权力配置关系就成为纪检体制创新的核心部分。实际上，针对这种党内权力配置现状，不同的专家和学者给予了高度关注，并提出了一些具有远见的主张。综合起来有以下几种：一是“平行式”，即按照列宁晚年设想的党内监察模式，建立与同级党委平行的党内监督机构，确立纪委与党委之间的监督与被监督关系。二是党内“三权分立”式，在党内实行决策权、执行权和监督权分立。三是在党代会常任制的前提下，选举产生其常设机构，对同级执委（执行委员会）和纪委实行领导和监督，纪委和执行委员会处于同等地位，对党代会闭会期间的常设机构负责并接受监督。
比较三种纪检监察模式，笔者认为第三种模式在基层具有一定的可行性。因为，“平行式”尽管具有合理性，但这种方案一旦实行后，党内权力架构将发生重大变化，党代会闭会期间将在党内存在两个并行的机构，两者的矛盾难以调节，同时由于加强了纪检监督的力度，使得对纪检机构本身的监督又将成为问题，而实行“党内三权分立”将直接涉及到党和国家领导制度、政治体制的深层次改革，不利于党的集中统一领导，第三种在党代会常任制下的纪检领导体制，不仅使得地方党的各级代表大会及其常设机构成为名副其实的领导机关，而且理顺了纪委与同级执委之间的关系，改变目前监督者依附于被监督者的两难和尴尬境地，这种做法也符合党的十六大关于扩大党代会常任制试点的会议精神，值得基层实践。
其次，健全纪检监察工作机制，加大对基层腐败问题发生的预防是基层纪检体制创新的重点。
纪检监察整体效能的发挥，除了要有科学有效的领导体制外，还必须具备健全的纪检监察工作机制，健全的纪检监察工作机制是实现纪检监察功能的主要依托和抓手。基层腐败问题的发生，有着复杂的背景和原因，但一个重要的方面就是由于纪检监察工作机制的僵化造成对基层腐败发生预防的乏力。现行基层纪检监察机关的工作侧重在对腐败发生的惩处上，应当来讲，这对潜在的腐败分子和一般国家公职人员都起到了良好的教育和震撼作用，从“反面”遏制了腐败的发生，但是，“正面”积极的预防同等重要，这些都需要进一步健全基层纪检监察工作机制。比如，对党员干部廉洁自律的教育上，要加强基层范围内教育资源的整合，形成对干部教育的合力；在教育领域上，主要面向党员领导干部，同时要向掌握公共权力的一般党员公务人员延伸；在预防腐败发生的制度建设上，既要从宏观上把握贯彻《党内监督条例》的精神要求，还要在《党内监督条例》的基础上，有针对性地制订相关的实施细则，不仅对党员领导干部实施有效的监督，对一般党员也产生约束，同时要对党内监督机构的职责、权力、领导与被领导关系等，做出更加具体、明确的规定，使监督机构工作更加规范，做到有法可依，有章可循；在案件的侦办和查处上，纪检监察部门要按照《党内监督条例》的要求和基层的实际，做好与同级党委的沟通与协调工作，建立健全组织协调的工作机制与制度。
再次，提高纪检监察效能、加强基层党内监督是基层纪检监察体制创新的最终目标指向。
基层纪检监察体制的创新，从根本上说，就是要根据基层纪检工作的实际，按照提高监督效能、加强基层党内监督的目的进行具体领导体制和工作机制的变革。在具体的改革过程中，可能会有不同的模式和做法，但是只要符合党章和党内法规的基本要求与基层纪检工作的实际，符合基层最广大人民群众的根本利益，都应该鼓励其进行大胆的尝试。我们可喜的看到，在提高监督效能、加强基层党内监督方面，全国各地基层都涌现出了大胆有益的尝试，并且在实践中都收到了良好的效果和社会影响。