江苏乡镇企业的第二次集中与中心城镇建设，本文主要内容关键词为：江苏论文,乡镇企业论文,城镇建设论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
90年代以来，江苏省乡镇企业按照国家的统一部署，实行了第一次集中布局，采用向小城镇集中的方式。第一次集中并不彻底，并未到位，它反映了当时人们对这个问题的认识。经过近十年的实践，我们有必要深化对这个问题的认识。我们认为，小城镇是难以承担乡镇企业集中和城市化这个重任的，当前，乡镇企业应该实行第二次集中，逐步向中心城镇和中等城市迈进。
一
众所周知，工业化过程同时也是城市化过程。城市是区域经济活动的核心部分，是各种生产要素的聚集地，企业聚集程度的提高必然导致城市规模的扩大。根据区域经济学中的城市规模经济理论，企业聚集效益可以通过不同规模城市的经济效益水平反映出来，汤普森通过对美国小城镇的盛衰史进行调查研究，提出了“城市规模棘轮说”，棘轮是机械中只能向前转，不能向后转的齿轮，一个城市只要达到5万人口的规模，就有能力抵御各种来自外部与内部的冲击，为自己的存在与发展创造条件，立于不败之地。因为当一个增长中心达到这样的规模之后，就可以建立起一个由多部门组成的有应变能力的产业结构，建立起规模合理的基础设施，使之在与城市系统保持密切联系的同时，又牢牢控制住一片腹地，有力推动腹地的经济向前发展，等等。（注：周起业等《区域经济学》，中国人民大学出版社1989年版第383页。）城市规模越小，则生命力越弱，不仅自身难保，而且很难对腹地的发展起到多大的推动作用。在美国，城市人口在20万—50万时，人均城市公用事业费用最低，即是作为经济增长中心的最优规模。在我国，有关研究表明，现有670个城市，规模大小不等，效益高低也不相同。一般来说，聚集程度越高，城市效益也越高，其中，首位、次位级规模城市（100万人口以上的大城市和特大城市）的全部经济效益指标均在全国城市平均值以上；末位级规模城市（20万人口以下城市）的全部经济效益指标均在全国城市平均值以下；中位级规模城市（50万—100万人口的大中城市）的经济效益指标基本上（除用地效益指标外）处于全国城市平均值的水平上下；建制镇（1万人口）的经济效益指标在城市统计体系中居于最低层；一般集镇的经济效益指标就更低了。这种研究同汤普森对美国城市的研究结论基本上是一致的。在世界其他一些国家中，例如日本、德国、英国、法国、原苏联，大城市经济效益好也具有普遍性，大城市都是人均国民收入和劳动生产率最高地区。（注：张正河等《小城镇难当城市化主角》，《中国软科学》1998年第8期。）
不可否认，同全国其他省份相比，江苏省的小城镇相当发达，目前全省大约有2000个小城镇，特别是在苏南地区，有一批历史悠久的、富有特色的小镇，适合乡镇企业聚集。但是这些镇在全部中小城镇中不过是少数，对于大量的乡镇、村级镇来说，很难具有这些城镇的区位优势及盛名。特别是在苏北地区，在90年代初期的造镇运动中，小城镇如雨后春笋，蓬勃兴起，而乡镇企业数目不多，僧少庙多，很难保证庙庙香火兴盛。对于这些小城镇来说，其常住人口一般只有几千人，最多者也不过1万多人，以此规模，很难获得满意的经济效益。
按照以往的思路，乡镇企业向小城镇集中是通过建立经济开发区进行的，于是在90年代初期的造镇运动的同时，兴起了建开发区热，县县办开发区，乡乡镇镇办开发区，圈占大批农田，其结果并不成功，原因在于太多太滥，入驻企业太少。1993年时，苏州市就有130个乡镇工业小区，平均每个工业小区仅有十多家企业，其中还有些企业仅在区内注册而实际并没有进入，进入的企业规模一般都不大。因此开发区花费的大量基建投资平均分摊到每个企业仍然较多，比企业分散布局时自建基础设施少不了多少，没有产生聚集效益和规模效益。
90年代初期乡镇企业向小城镇第一次集中的思路，主要源于对所谓西方国家“城市病”的恐惧。我们并不否认所谓的“城市病”，但是这种“城市病”发展到一定程度时，由于投资成本及生活费用的上升、效益下降，就会自发地产生一种推力，把人口、资金、技术等生产要素推向中等城市、小城镇及其他地区，即所谓的“外溢”效应，例如上海的东扩西移，开发浦发，向苏南地区扩散等等，就是例证。即使如此，上海市的经济效益仍列全国城市之冠，其工业固定资产原值仅占全国的1/20，而工业总产值却占全国的1/9，财政收入占全国的1/6。对于国内其他大中城市来讲，目前并没有达到这些特大城市产生推力的程度，它们仍然有很大的发展潜力，可以吸引更多的生产要素进入。以人口为例，目前我国各大城市的暂住人口、流动人口占其常住人口的20%-50%，有些城市甚至超过了常住人口，而这些城市却在照常运转。至于其他众多的50万—100万人口的中等城市，还具有进一步吸纳更多生产要素进入、继续扩大的巨大潜力，可以进一步发展。
江苏省的城镇体系与全国相比，比较合理，既有特大城市南京，市区人口为270.11万（1997年），又有一大批50万人左右的中等城市，如苏州、无锡、常州、镇江、徐州、南通、连云港等，它们分布在京沪线、陇海线或长江沿岸，如一串明珠，相互间隔不过一小时左右路，更有大批县级市拥有雄厚的经济实力，年产值达上百亿元，突出者如江阴市，1996年工农业总产值达605.93亿元，其中市镇村三级工业产值555.31亿元，实现利税36.33亿元。在前几年国家百强县评比中，前十名全部被江苏省囊括。苏南地区与宁、沪、杭地区一起，成为我国三大城市群之一。
对于南京市来讲，目前已属特大城市，“城市病”已经出现，进一步容纳更多的生产要素很难，它已产生出推力和“外溢”，例如南京市在江宁及江北兴办的经济技术开发区及高新技术开发区，就说明了这一点。因此乡镇企业的第二次集中，再想进入南京，显然不大可能。而对于大批中等城市来说，其人口在50万人左右，刚刚迈上城市规模经济的下限，适合吸纳更多的生产要素，这些城市居于铁道线上及长江沿岸，交通便利，信息灵通，拥有生产布局的诸多优势，完全可以集中更多的乡镇企业。例如苏州市经济开发区之所以成功，就在于规模较大。80年代以来通过两区建设，苏州市面积扩大了两倍。1998年，苏州市政府颁布政策，欢迎外地企业、资金、技术、人才进入苏州，兼并、领办或合办企业，这是很明智的决策。至于大批中心城镇和县城，则有更大的生产要素容量，有巨大的发展扩张潜力，尚未达到城市规模经济的下限，需要进一步聚集。但是90年代初期的乡村小城镇建设严重影响了县城及中心城镇的建设和发展，削弱了它们在县域经济中的增长中心地位。在江苏省内这些面积不过数百平方公里，人口不过几十万到一百多万的县（市）中，最多只宜有少数几个中心城镇，作为县域中心城镇，而不可能有数十个经济增长中心。所以，乡镇企业的第二次集中，要由第一次的以乡镇为单位向小城镇集中转变为以县（市）为单位向中心城镇集中，甚至可以打破县界、市界和省界，向外地集中和发展。
通过上述分析可以看出，目前江苏省的城镇体系主要有四级：首位城市为南京市，是特大城市；次位城市为各地级市，属中等城市；第三位城镇是中心城镇即县城，在个别县中，也会出现经济中心与行政中心不一致的情况；末位城镇为乡镇的村镇。从这四级城镇生产要素容量及发展前景看，南京市已不宜进一步扩张，否则会带来更加严重的城市病。小城镇则过多过分散，无法吸纳应有的生产要素，达到规模经济的要求。而十多个中等城市及数十个规模较大的中心城镇则表现出良好的发展前景，可以接纳数倍的生产要素。因此，乡镇企业的第二次集中，主要是向中心城镇和中等城市迈进，而不应该再固守各地的村落和小城镇。当然，某些大型、特大型乡镇企业或股票上市企业、高新技术企业、外向型企业也可以考虑向大城市发展，这些企业不仅在小城镇，甚至在中心城镇和中等城市也无法满足其经营需要。
我们的这种分析在实际中也可以得到印证。春兰集团作为一个知名度很高的特大型企业，建立在泰州，在交通、信息上多有不便，难以适应企业进一步发展的需要。于是，春兰集团毅然决定把总部迁往上海，而把泰州作为生产基地。类似的例子很多，它表明，随着乡镇企业的进一步发展和扩张，小城镇这个小空间装不下大企业集团这个内容，束缚了它们的发展，需要寻找更大的生存与发展空间，这就是向中心城镇、中等城市甚至大城市以及中西部地区迈进，这是乡镇企业的第二次集中，目前已经开始进行。1999年初，江苏省决定调整小城镇发展战略，每个县集中力量建设好3-5个重点中心城镇，仅占小城镇总数的10%。这种新的城镇发展战略是完全正确的。
需要指出的是，在乡镇企业的第二次集中过程中，从其实现机制证明，应该是市场调节与政府调控相结合。所谓市场调节，是指乡镇企业的集中不是由上级政府决定，不是用行政手段拉郎配，做表面文章，而是由企业从自身经营出发，以追求利润最大化为目标，当它们感到集中布局更有利于降低产品成本，提高盈利水平，更有利于长远发展时，它们就会自觉提出集中的要求。集中布局的方式也应该广泛采用兼并、联合等方式，以某些优势企业为中心，兼并或联合若干家相关企业，实现生产要素的集中与空间转移。所谓政府调控，是指政府应该因势利导，取消束缚乡镇企业集中的种种不合理限制，积极创造条件，严格控制开发区数量，苏南地区每个县最多有1-2个开发区，苏北地区甚至于几个县共建一个开发区。要做好开发区前期建设工作，为入驻企业创造良好的生产经营环境。另一方面，要对各个开发区进行分类、协调，每个开发区都应该有自己的特色，不应该不加区别地搞大杂烩，把没有联系的所有企业包在一个开发区，那样就会降低聚集效益。政府特别要控制、禁止那些重污染企业进入开发区，宁可暂时发展得慢一点，也不要以牺牲环境换取高速度。
江苏省是一个资源贫乏省份，乡镇企业产业结构以加工业、商业等二、三产业为主，除农副产品粗加工、酿酒、建材等产业具有明显的资源产地指向，必须因地制宜，分布在特定地区外，其余产业大多数在布局上应当集中。即使对于商业来说，它必须要有众多的顾客，大的批发与零售商业都应该建立在人口稠密地区，而不能偏居一隅。因此，开发区选址一定要恰当。
二
促进乡镇企业顺利实现第二次集中以及中心城镇建设，需要政府进行制度创新及政策调整。
1.结合国家户籍制度改革，进一步加快江苏省城乡户籍制度改革步伐，放宽对农民进城投资、做工的限制。最近几年，这一改革正在逐步深化，江苏省的200个重点中心镇全部纳入小城镇户籍制度改革试点，但是由于城市下岗及失业人员的增加，全国许多城市，包括江苏省的一些城市重新制定和颁布政策，限制农民进城，甚至把现有民工清退回乡，有些城市限制企业招用农民工，甚至要求乡镇企业反过来首先帮助城市下岗工人实现再就业。应该说，这是一种倒退，是为了解决眼前问题，而放弃长远改革与发展目标。这样做的效果也并不好，因为农民工从事的大多是脏苦累、收入低的工作，他们不干，城里人也并不愿意干。应该加快建设统一的劳动力市场，允许城乡劳动力交流，为乡镇企业的集中提供充足、合理的劳动力。
2.进一步放宽政策，促进城乡生产要素流动，实现城乡经济一体化发展。从长远发展看，乡镇企业最终要融合到整个国民经济体系中去，没有必要也很难再划分出乡镇企业。最近几年，随着乡镇企业的产权改革以及空间布局调整，它已经不是原来意义上的乡镇企业，不仅理论界，而且实际工作部门的同志都对乡镇企业的定义、划分难以掌握。因此，在乡镇企业的二次创业与集中过程中，乡镇企业势必要进入城市。
3.加快乡镇企业产权改革，改变苏南模式中的以集体所有制为主的所有制结构。只有这样，才能彻底切断乡镇企业同当地政府及集体组织在资产、利益上的“脐带”，为乡镇企业走出本村本乡，向中心城镇和城市集中创造条件。
4.完善家庭承包经营制，实行土地使用权集中，改变农民兼业化。目前正值农村第二轮土地承包，作为各级政府，不仅要延长承包期限，稳定家庭承包经营制，而且还应该鼓励、促进土地使用权集中，让那些在非农产业中已有稳定收入、在城镇中已有固定住所的家庭放弃土地承包权，使他们脱离农业，专门从事非农产业，为乡镇企业的外迁和集中创造条件。
5.完善社会保障制度，为脱离农业的农民免除后顾之忧。农村土地使用权的集中以及农民兼业化的另一个重要条件，就是要把这部分农民逐步纳入社会保障范围，使他们在面临失业等问题时，基本生活有保障，而不再把土地作为最后保障的退路。目前国家正在深化社会保障制度改革，应该注意解决这个问题。
6.对乡镇企业的第二次集中也应区别情况，分类指导。对于已经建成的处于分散状态的乡镇企业，如果要让它们搬迁到开发区内，势必会造成机器设备、厂房、道路、土地等存量资源的巨大浪费，因此不宜一概搬迁，而在原地维持，在今后的生产经营过程中，根据企业情况变化，采用联合、兼并、破产等方式实现集中；但是对于今后新办的乡镇企业，原则上一律办在开发区内，不要再造成新的分散。
7.多渠道筹集开发区的建设资金。应该广开渠道，形成国家、地方集体、个人投资的多元化投资体制。1998年，江苏省村镇建设总投资为306亿元，其中民间投资占到60%以上。投资采取有偿原则，谁投资谁受益。在开发区规划上，不能把它单纯办成生产区，同时必须配套建设相应的住房、购物、上学、娱乐、金融等具有综合性功能的园区，这样才能吸引人才，便于生产、生活，减少交通成本，缓和交通压力。