区域公共管理视域下的整体性治理：跨界治理的一个分析框架，本文主要内容关键词为：视域论文,整体性论文,公共管理论文,框架论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863(2010)11-0077-05
区域公共管理是研究跨界的区域公共问题治理的重要管理活动。区域公共管理其实际是区域政府合作治理。本文拟从整体性治理理论出发，论述区域公共管理视域下区域政府合作的机制与路径选择。
一、区域政府合作：区域公共管理的理论模型分析
行政区行政，指“基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理。”[1]行政区行政的重要特征就是在一定的行政区域内行政，超出一定的行政区域，行政权力无法涉及；即使涉及，其行政结果也是无效的。我国现行的行政管理体制就是行政区行政管理体制，即通过设立官僚制的组织体系和层级节制的权力运作，“将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链，沿着自上而下的等级制，由最高层的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，”“这种层级节制的权力体系可以使组织中的每一个成员都能确切地知道从何处取得命令以及把命令传达给何人，它有助于克服组织管理中的混乱现象，提高组织的工作效率。”[2]行政区行政的权力运行模型如图1所示。
图1 行政区行政权力运行模型
行政区行政在解决行政区内部公共事务方面是行得通的和有效的，但对于行政区域之外的区域与区域之间的公共事务的治理，却是难能为力的。这是因为，行政区行政的公共权力只能在本行政区内行使方为有效，不能超行政区域越权行使。“行政区划是国家权力的空间或者地域的分割和配置，它构成了行政权力行使的地域边界。在一级政府的地域管辖范围内，地方政府独占本区域内的行政管辖权，其权力行使的法律效力范围限于行政区域内部，对其它无行政隶属关系的行政区域内部事务无权干涉。”[3]这样就出现了一个问题：如果A行政区和B行政区存在共同的公共问题P，如流域治理问题、环境污染问题、公共秩序整顿问题以及共同经济发展问题等等，如果由A行政区或者B行政区单独进行管理，则并不能解决所在地区的跨公共管理问题，这时则需要A、B行政区的合作治理，即区域公共管理。区域公共管理的权力运行模型如图2所示。
图2 区域公共管理权力运行模型
从图1中可以看出，在传统公共行政下，由于需要处理的公共事务比较简单，各自问题的解决只需要在各自的行政管理区内通过官僚制体制解决即可，因为此时也不存在跨界的公共问题；即使存在跨界的公共问题，也只需要上级政府的强有力的指示即可解决。随着工业化和后工业化时代的到来，“扩权强地”和市场经济一体化催生了地方政府利益的觉醒，地方政府在地方公共事务的治理核心主体作用被激发出来。从图2中可以看出，政府A、政府B不仅要对传统的行政区公共事务进行有效的管理，还要对跨区域的区域公共事务进行有效管理。所谓区域公共管理，是指由区域内的地方政府、非盈利组织和市场主体所构成的区域公共问题的治理主体的组织形态，也包括这些主体在治理区域公共事务过程中所共同遵循的治理理念和相关制度设计。[4]
区域公共管理之所以需要区域政府合作治理，源于区域公共管理的治理模式与行政区行政的治理模式不同。在图1中，作为行政区行政的管理范式，政府A、政府B在各自的行政管辖范围内可以通过国家授予其的行政权力独立行使公共权力，使得其管辖范围内的公共事务得以强制性解决。而在图2的区域公共管理权力运行模型中，区域公共问题的治理不是哪一个政府即可以解决。如要解决区域公共管理问题，要么在政府A和政府B的交叉领域形成一个新的政府或者把政府A和政府B合并，使区域公共管理问题变成行政区行政问题，区域公共问题由“外部化”变为“内部化”；要么在现有政府A和政府B的基础上进行政府合作治理。很显然，作为第一种通过行政区划调整的方式，尽管在一定程度和形式上能解决区域跨界治理问题，但是，从长远来讲，行政区划调整并不能解决所有区域公共管理问题。如骆勇、赵军锋认为，“‘区域’的界限是永远存在的，扩大或划小行政区域，只是行政区域空间结构的简单整合，不会对行政系统的治理形态产生质的影响，‘行政区行政’、‘行政区经济’现象仍会出现”[5]；刘亚平认为，“行政区划是历史行政的，经过长时间的磨合，各地居民已经形成了一定的习惯，过于频繁的调整打破了居民的生活习惯，认同新的区划需要相当长的适应。”“对现行的行政区划进行重新调整，涉及政治、经济、文化等各个方面，很可能是一项比需要解决的问题本身还要困难和复杂的工程，在有其他方法可以调整地方政府间竞争时，尽量不要采用行政区划的方法。”[6]
这样，解决跨界区域公共问题的最理性的方法就是实行区域政府合作方式。在区域公共管理过程中，由于区域政府之间的主体地位是平等的，不存在领导与被领导的关系，因此，区域公共管理只能在平等的基础上开展合作，方能有效治理。从某种意义上说，区域公共管理的主体仍然是地方政府。“区域公共管理是基于公共物品治理之上的共同管理，诸多形式的地方政府间关系是平等的关系。在构建区域公共管理模式时，横向的地方间结构框架必须是在对等基础上的合作。”[7]
二、区域政府合作整体性治理：区域公共管理跨界治理的新路径
1.传统区域政府合作的治理途径
在区域政府合作治理的方式和方法上，目前学术界和现实实践中通常采用以下几种方式：第一，行政首长联席会议制。行政首长联席会议制是指在特定的行政区域内，地方政府行政首长为解决特定的跨区域公共管理问题而坐在一起商讨对策的一种政府合作形式。行政首长会议制的特点是普遍签署了《合作框架协议》、《合作宣言》等城市间合作的纲领性文件；建立健全了区域公共产品的合作提供机制。第二，建立跨区域的协调合作组织。区域协调合作组织，是指在空间、经济和社会发展等方面具有紧密联系的地区所构成的共同体，为了保证彼此之间沟通顺畅、优势互补、共同发展而建立的沟通联络和调控制约的社会组织。它主要负责超出单个地域行政辖区范围的公共服务事项以及协调地域之间的各种公共事务，其核心作用在于协调区域内各种事务的利益关系，减少摩擦。第三，网络治理途径。“区域公共问题的复杂性和利益的多元化要求地方政府合作中必须构建一个网络，政府作为其中一个主体但并不是权威中心，而是提供一个让各方直接交流的平台，多元主体具有平等的地位，就共同关心的问题和公共事务进行协调、合作，达成一致意见并执行。”[8]
2.传统区域政府合作治理的现实困境
传统区域政府合作的治理方式，尽管在一定程度上和一定形式上对区域公共问题的治理起到了一定作用，但它们也存在一些致命的缺陷，表现在：第一，作为行政首长联席会议制的政府合作治理形式，对于特定的跨区域公共问题的解决是一个很好的解决方案，但是也存在议而不决、决而不行，甚至出现合作失效的问题。如卓凯、殷存毅认为，“就目前的行政首长或其他政府职能部门联席会议而言，仅是一个基于友情或道义的协商会，对协商结果的执行既没有约束能力，也没有管理职能。”[9]第二，作为构建跨区域协调合作组织的政府合作治理形式，尽管能为区域合作搭建组织平台，但由于其组织的“合作协调”性质，不具有行政区政府的“权威性”和“权力性”，以致区域政府合作难以收到实效。“目前，区域协调合作组织的组建和发展没有专门法律予以明确规定，同时，还要面对区域内各政府各自为政、矛盾重重的尴尬局面，以及相关的地方保护惩罚机制缺位的现状，导致组织制度性程度相对较低，事权模糊，财权有限，以致于它对各地方政府均不形成硬约束。”[10]第三，作为网络治理的途径，尽管强调权威中心的分散化，能够代表多样化的利益团体，能够更好地将区域公共问题和各种利益相关者的呼声反映出来，但是“治理模式的分析视角并不能说明如何在实践中构建多元主体的合法性问题。也无法从理论的高度来阐明组织横向合作所基于的普遍化逻辑和秩序保障。”[11]此外，在区域公共管理过程中，区域政府不合作以及区域政府合作过程中“搭便车”现象也是传统区域政府合作治理中较难解决的问题。如在区域公共管理过程中，“在一方合作、另一方不合作的情况下，不合作的一方获得的收益大于其在两者都合作时的收益。”[12]
3.整体性治理：区域政府合作治理新路径
整体性治理作为一种解决问题的方式，是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化”的战略性回应，是传统合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。整体性治理强调用“整合”化的组织形式，通过正式的组织管理关系和各种伙伴关系、网络化结构等方式，实现对资源的有效利用，对公共问题的协商解决和对公共服务的综合供给。在整体性治理的视野中，政府改革方案的核心是通过政府内部的部门间及政府内外组织之间的协作达到以下四个目的：“排除相互拆台与腐蚀的政策环境；更好地使用稀缺资源；通过对某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应；向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。”[13]
整体性治理是作为与部门主义、各自为政等相反议题提出的治理方式，对于区域公共管理政府合作治理具有重要的启发和应用意义：第一，区域公共管理整体性治理为区域政府合作治理提供了新的思路。区域公共管理整体性治理以整体主义为思维方式、以“问题的解决”为政府一切活动的逻辑起点，并在此基础上组建一个跨组织的、以功能主义为核心的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，“既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力，又要调整与社会和市场的横向关系，以政府为纽带，发挥其战略协作的作用，构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。”[14]第二，区域公共管理整体性治理为区域政府合作治理提供了新的模式。在地方公共服务供给中，政府各部门以伞状结构代替功能分化的组织，就某一特定问题打破组织壁垒，形成主动协调而密切合作的服务机制。在政府部门内部，横向地方政府间将业务相似、职能相近的部门进行整合，综合设置政府机构，提供“一站式”服务；在区域内地方政府间，针对区域公共问题，超越行政区界限联合进行公共事务治理，提供面向区域的公共服务。第三，区域公共管理整体性治理可以克服区域政府合作中某些地方政府“搭便车”和不合作等问题。“整体性治理以整体价值作为最基本的价值追求，强调政府整体效果的最优和公共利益整体最佳。”[15]同时，整体性治理并不否认地方利益在合作中的实现。如可以允许“在合作中贡献多的一方，得到的利益相对多一些”；“也可以要求经济实力强的、受益多的一方补偿经济实力弱的、受益少的一方。”[16]
三、区域公共管理视域下区域政府合作整体性治理的路径选择
1.构建区域性的“整体政府”
整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题而组成的联合机构。建立区域性的整体政府对于区域政府合作整体性治理具有重要意义。这是因为，整体政府涉及到整体性治理的相关内容，整体性治理离不开整体政府的组织形式。为此，在区域公共管理政府合作整体性治理中，必须构建区域性的“整体政府”。如建立跨区域的公共组织，并对跨区域公共组织赋予一定的权限。区域性的提出并不是为了消解公共性的命题，事实上，离开公共性谈区域性是没有价值的，区域政府不是简单地基于区域公共问题而产生的，而是为了实现区域的公共性。[17]
2.构建整体性的治理模式
区域公共管理政府合作整体性治理模式的构建与选择要根据政府合作的态度及合作条件与氛围等现实因素灵活决定。如对于不愿意进行合作的地方政府治理，可采取等级式治理模式，即区域整体政府的构建由共同的上级政府组建，并赋予其对区域地方政府的管理权。对于关系融洽有共同合作利益的政府各方，可采取合作式治理模式。这种方式的机构改革更加强调在平等和利益均衡的基础上，出于对共同问题的求解和共同利益的追求，通过协商来实现政府之间的合作。[18]对于较为复杂问题的政府治理，可采取网络式治理模式。“在网络结构中，网络的行动者广泛地使用沟通、协商和谈判机制，他们之间呈现一种协作关系，而这种关系的维系不再仅仅是利益的纠葛更是一种相互认同。[19]
3.构建整体性治理的协调机制
美国学者多麦尔指出，“如果说政府间关系的纵向体系接近一种命令服从的等级结构，那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系。”[20]构建区域公共管理政府合作整体性治理的协调机制，必须包括以下几个方面的机制：一是沟通机制。如建立合作对话交流制度、建立稳定的协调组织、加强协调组织的内部工作沟通和日常事务沟通、建立网络办公和电子政务制度等等。二是利益分享和利益补偿机制。“利益分享机制是要建立一种平等、互利、协作的条件下的新型的地区利益关系，并通过地区间利益的分享实现地区的共同富裕。”“而利益补偿机制主要表现为要建立规范的财政转移支付制度，通过规范的利益转移来实现公平，它的建立更有利于地区间的协调发展和整个社会的全面进步”。[21]三是诱导与动员机制。在区域公共管理政府合作整体性治理过程中，诱导机制可以促使行动者的主动参与。经过媒体等途径的宣传，使得各方的政府与民间对于地方合作的必要性、地方合作的可行性等有明确的认识，逐步在地方政府和民间树立合作意识。[22]
4.构建整体性治理的政府信任机制和承诺机制
所谓信任，是指在不知道或不能确定未知的或不可能的他人的行动的条件下相信他人未来的可能的行动的心理预期。信任是社会资本的重要组成部分，以信任为支撑的协同管理，在协同者之间能够产生安全感和确定感，从而达成协作意愿，这是协同治理的保证。在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。对于区域公共管理政府合作整体性治理而言，建立政府之间的合作信任关系也是非常重要和必要的。为此，必须做到：一要加强地方政府信任度建设。“信任作为一种‘道德资本’，它的使用只会使这种资源的供给增加而非减少。[23]二要加强地方政府信任度管理，如加强信任契约管理。契约型信任具有非人格化的特征，它抽掉了人的非理性存在的方面，而且恰恰是出于防范人的非理性可能引发的行为的需要。作为以契约为保障的信任关系，其所导致的是工具性的合作行为，因而其价值在于它是一种积极的不信任。[24]三要加强地方政府信任度评价。为了推动合作的发展，适应合作发展的博弈，公共领域中的合作主体很自然地要对其他主体的信任度进行评价，并以此决定其合作态度。此外，加强政府承诺机制建设也十分重要。
5.构建整体性治理的监控机制
现代西方公共选择理论的研究成果表明，政治决策者与市场决策者一样也是理性的、追逐自身利益的人。在政治环境中犹如在市场活动中一样，个人也是会最大限度地追求某种个人利益。”因此，加强对区域公共管理政府合作整体性治理的监督和控制具有十分重要的意义。首先，要制定区域公共管理政府合作整体性治理的合作规则。如在区域公共管理政府合作整体性治理过程中，要制定反地方保护主义规则、地方政府一致行动规则、社会管理整体推进规则等，以合作规则的制定来规范地方政府的合作行为。其次，要加强对区域公共管理政府合作整体性治理的有效监督。区域公共管理政府合作整体性治理在监督主体方面可以是各地方政府，也可以是区域公共管理各地方政府的共同上级部门，还可以是区域公共管理政府合作协商组织，此外，社会民间组织、第三部门、私人组织以及公民等都可以成为区域公共管理政府合作整体性治理的监督主体；区域公共管理政府合作整体性治理在监督形式方面，除了可以实行上级监督、协调组织监督、相互监督和公众监督等传统形式外，还可以实行网络监督这一有效的监督形式。再次，要加强对区域公共管理政府合作整体性治理的违规违约处罚。违规违约处罚作为一种重要的控制手段历来被管理者所推崇，区域公共管理政府合作整体性治理也不应例外。