国、地税机构分设和地税垂直到省管理后政府如何管税，本文主要内容关键词为：地税论文,机构论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年实施“分税制”后，我国实行了国、地税机构分设，后又对地税机构实行省级政府垂直管理，这对于保证中央财政收入的稳定，强化税收监督，调动地方政府理财增收的积极性，发挥了重要作用。但随着经济发展和改革的深入，特别是近些年来税源结构已经发生了很大变化，原有的分税办法已不适应客观形势发展的需要，必须及时进行调整。虽然中央政府也根据客观情况的变化，适时对分税办法进行调整，但国、地税机构分设带来的问题仍然存在，不容忽视。
机构分设存在税收征管“空白地带”，造成税收流失
国、地税机构分设，对于明确国、地税两大系统税务机关各自的征管职能，强化税收征管，加强税收监督，起到了重要作用。但毕竟分属于两大不同的行政管理序列，各有各的上级主管部门，或出于各自部门利益和工作成本考虑，或由于两大系统缺少有效的协调、沟通，总会存在一些税收征管的“空白地带”。比如在税收信息共享上就存在脱节，由于国、地税之间缺乏有效的信息沟通机制，某企业被国税部门查补增值税后，却未主动去地税部门申报各种地方税，地税部门则无法很快获得对该企业征收地方税的信息。再比如地税部门发现某纯属地税部门征管的企业有混合销售行为或其应税项目应缴纳增值税，却将该企业征税对象全部归为应税劳务而缴纳营业税，导致该企业本来按税法规定应当缴纳税负较高的增值税却缴纳税负较低的营业税，造成国家税收的流失；同样，由于国税部门并不代征地方各种税收，因而也造成应由地税部门负责征收的地方税收可能严重流失。另外，在对纳税人的税务登记管理上，由于征收与管理工作脱节、税务管理不到位、信息技术不成熟等原因，再加上纳税人依法纳税的意识不强，往往造成一定数量的纳税人无法查找，成为“两不管”的漏征、漏管户。
实行税收计划指标管理弊端多
在现行税收管理体制下，由于国、地税机构在一个财政年度应该收多少税，每年税收增长多少，都是由国、地税机构的上级机关根据其所隶属的政府对它们的要求决定的。以地税为例，省以下的市、县级政府无权过问同级地税机构的税收计划以及税收任务的确定。当财政困难时，地方政府如果想要增加一些地方税收，还得要由地方领导出面，做同级地税部门的工作甚至采取激励措施，希望他们能把原本属于本级财政收入的税收能收上来，以增加本级财政收入。而作为某一级的国、地税税务机关来说，每年完成上级税务机关下达的税收计划任务的压力也很大。一般来说，在税收征收工作中也都或多或少留有余地，很怕当年税收任务完成得好，超额完成计划太多，到下一年度上级机关下达的税收计划任务指标会更多，这样对本级税务机关的工作压力会更大。当然，这种现象的出现，也不能将责任完全归于税务机关，因为税务机关也是由于税收计划任务压力太大所致。但这也从一个方面反映我们现在实行的以下达税收计划指标任务的办法来管理税收是极不科学的，一方面导致税务部门不能做到“依法征税，应收尽收”，另一方面，纳税人也会觉得缴税也可以“变通”，有损于税收执法的严肃性，造成一定的负面效应。
“税源大战”愈演愈烈
目前，有些地方存在着基层政府为完成税收计划指标，领导干部为突出自身政绩，采用不正常竞争手段，互挖税收墙脚的不正常情况，即所谓的“引税”。有的地方甚至提出“发展税源经济”的错误口号，鼓励基层干部四处“引税”。这种做法不是着眼于发展地方经济来增加税源，而是采取非正常竞争手段争夺税源，严重干扰了税收征管秩序。
一是地方政府以财政返还等优惠条件为代价，或是给予许多违反税收政策的承诺，吸引企业到本地区来注册。导致许多企业采取化整为零的策略，哪个地区给的条件优惠多，就到哪个地区注册，形成“区内注册、区外经营”，造成税收管理秩序混乱。更为严重的后果是，这种做法给有些实际生产经营效益不好，甚至濒临破产的企业以可乘之机，它们利用地区间这种不正常的税源竞争，将企业频繁转移注册，套取财政返还收入，严重干扰了正常的市场竞争秩序。
二是有的地区为完成税收任务，甚至将下一年度尚未实现的税款提前入库。这样做不仅严重违反税法规定，侵犯纳税人的权益，也给税务机关的税收稽查管理带来困难，加大了税收执法难度。
三是为留住税源，强制性地让纳税人在没有委托代征的情况下，在结算前扣留税款，造成纳税人无奈地违规。另外，由于财政体制问题，事权与财权不统一，也造成有些地方政府往往越权干预税收工作。
政府要理财，财政要管税
总的来看，国、地税机构分设和地税垂直到省管理后，地方政府的财政管理体系结构可以说是不健全、不完善的。因为地方政府目前对本级财政能够直接管理的地方一般预算收入中的税收主要是少量的属于本级政府管理的农业税、契税等几个小税种，所占的比例很低。随着农业税的取消，地方政府能够直接管理的税收就更少了。客观上形成地方政府管不了税、管不了“全财”。这样非常不利于地方政府统筹理财、完整理财、有效理财。
解决这些问题的思路，究竟是合并国、地税机构，还是保持现状，协调机制，是应当认真思考和深入研究的问题。从建立和谐、完整、高效的财税管理体制，提高税收征管效率，减少税收流失的角度思考，在目前国、地税机构分设和地税机构省级垂直管理的现状下，笔者认为，应当树立“政府要理财”、“财政要管税”的政府管理理念。之所以这么说，是因为这些年来客观存在的事实是：从政府理财的角度，本级政府的财政收入主要由“分税制”财政体制和2001年实施的所得税收入分享改革所决定，这些税收的征管主体，即国、地税机构，其管理体制均分别垂直到中央和省，越到基层政府，离税源的直接管理越远，甚至客观上形成了地方政府发展经济与税源管理关系上的“两张皮”。具体说来，就是地方政府在抓发展经济的同时，却不能直接参与税源管理。地方政府目前遇到的最难解决的一个问题是：越是基层政府，特别是市、县级政府，很难把握经济发展与税收增长的关系，掌握不了这方面的工作主动权。这样就造成了广大基层地方政府管理体系的不完整性，不利于统筹经济发展与税收增长。从地方政府与税收的管理关系上说，由地税机构负责征收的地方税，地方政府不但应当有权直接参与管理，而且应当以地方政府为主直接进行管理；即使是由国税机构负责征收的中央税和共享税，因为涉及到“两税”增收返还，特别是所得税收入分享，与地方财政收入关系极大，地方政府关心并参与税源管理，既是客观需要，也有政策依据，有利于地方政府全盘把握本地区的经济发展与税收增长，有利于税源开发，有利于提高税收征管效能。
当然，有必要指出的一点是，地方政府参与税源管理，与目前少数地方领导出于自身“政绩”或其他方面原因的考虑，而对税务机构税收执法进行干预，是两个截然不同的概念，两者不能混为一谈。