宋代地方财政窘境及其影响，本文主要内容关键词为：窘境论文,宋代论文,地方财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国历代专制政府，尤其到它们统治的后期，无不存在税制混乱、杂赋横出的弊政。宋代（960—1279）则尤甚。时人蔡勘（1141—？ ）说：（宋代）“赋敛烦重，可谓数倍于古矣”（注：蔡勘：《定斋集》卷五，《论州县科扰之弊札子》（常州先哲遗书本）。）。前人研究，多据现代理性的立场，根据宋代政府其及官吏的“阶级”本性来解说当时税制弊病的原因，不乏精辟论说。但若承认历代专制政府政治特性基本一致这个前提，要解释宋代杂税为什么“数倍于古”，逻辑上显然还缺少一个环节。专制政府政治特性只不过是一个普遍性的因素，我们有必要在前人认识的基础上，进一步从宋代财政制度个性的层面，来分析其中特殊的原因。本文主要根据宋代地方——主要指州县——财政窘境的史实，来研究当时税制混乱现象的原因，并进而分析这一现象的历史影响。
一、宋代州县财政窘境及其原因
宋代州县财政从相对宽裕走向捉襟见肘，有一个发展过程。
赵宋立国之初，力图改变自唐末五代以来藩镇割据的局面，重建对地方的中央集权。在财政方面，主要有两大步骤，一是建立对地方财政的人事控制系统；二是确立经赋上供制度。中央计司核定州军必要的开支数额，由地方截留经费，其余财物均收归中央，称作上供。各地具体上供岁额，大致到宋真宗初年形成定制。由于宋初国家财政比较宽裕，留给地方开支的经费相对充足，地方杂敛尚未成为时人关注的严重问题。到北宋中期，受宋夏战争的影响，中央增加对地方的征调，地方税制的种种弊端开始成为政治家们所关心的议题。这大概可以说是宋代地方税制走向混乱的开始。宋神宗熙丰变法时期，推行“富国强民”国策，创立新税，侵损地方，积聚起巨额封桩财赋。从某种程度说，中央政府实际已无法顾及地方经费开支的需要，州县财政亏空日见严重。北宋后期，君臣恬嬉娱国，地方税赋征敛的情形更趋恶化。至南宋，走向极端。郑兴裔（1126—1199）说：
自军兴以来，计司常患不给，凡郡邑皆以定额窠名予之，加赋增员，悉所不问，由是州县始困，（《郑忠肃奏议遗集》上《请宽民力疏》）
郑氏所谓“加赋增员，悉所不问”，当然只是亟而言之，不能绝对地去理解，但州军财政之困窘，与地方税制之混乱，确已到了无以复加的地步。如果记载不误，南宋地方财政困窘的程度，实在令人诧异。下文略举几例：
（1）绍兴初年，“洪州月支官兵粮米七千余石， 岁支八万五千余石，除正苗米尽数起发上供外，本州所得耗米等支用，仅及其半”（注：李纲：《梁溪全集》卷一○一，《条具防冬利害奏状》。参见同书卷一二八，《与张公子舍人书》（清福建刊本）。），则洪州官粮开支中赤字达100%。
（2）孝宗年间，朱熹出守南康军， “本军每年有租米四万六千石，以三万九千石上供，所余者止七千石，仅能赡得三月之粮，三月之外，便用别擘画措置……”，则赤字为预算的三倍（注：《朱子语类》卷一○八，《论治道》（中华书局点校本）。参见朱熹《朱文公文集》卷一六，《乞截留米纲充军粮赈粜赈给状》。）。
（3）大致略晚几年， 饶州岁计官粮的情形更为困窘：“岁入田租十二万，皆输大农，谓之上供，而官兵米月为七千石，皆取给其入之赢。”（注：真德秀：《西山先生真文忠公文集》卷四五，《少保成国赵正惠公墓志铭》（四部从刊本）。）可见州用岁计官廪军粮全无着落。
（4）理宗宝祐元年，孙梦观（1200—1257）上书， 论及宣州岁用粮计，谓“截上供以充府用者止万余石，宗子孤遗归养济囚粮，杂支乃至六万余石，移东补西，委难支吾”，赤字达预算的五倍。（注：孙梦观：《雪窗集》卷一，《癸丑论对第二札子·论州县财计》（四明丛书本）。）
以上是州军的情况。在州军财政普遍存在赤字的情形下，由州军核定岁计的县级财政，其窘态更甚于州军，是可以想见的，时人至有“为令丞者日坐汤火涂炭，而每不聊生”的说法（注：徐松辑：《宋会要辑稿》刑二之一四○。）。绍兴二十六年，右奉议郎鲁冲上书论事，谈到他前任所知宜兴县的财政收支情况：“一岁所入，不过一万五千余缗。其发纳之数，有大军钱、上供钱、籴本钱、打船钱、军器物料钱、天申节银绢钱之类，岁支不啻三万四千余缗，又有见任寄居官请受，过往官兵批券，与非泛州郡督索拖欠，略无虚日。”（注：李心传：《建炎以来系年要录》卷一七一，绍兴二十六年二月甲戌条记事（影印文渊阁四库全书本）。）是则仅上供岁额，已超出岁入数倍，本县必不可少的官俸军廪等尚未计在内。
宋代地方州县财政大幅度亏空的局面，由多方面原因造成，主要原因在于岁支增长的速度大大超过了岁入的增长。
州县岁支增长可从两个方面来观察，即中央增加征调，与地方开支扩大。
宋代中央增加岁入有直接创立新税与增加对地方留用财赋的征调两种途径，与本文相关的是后一种途径。在这一方面，北宋时期，主要的有神宗年间开始的专项封桩与徽宗年间实行的原本留供地方的茶盐榷利被收归中央的两项制度。到南宋，内容更加繁杂，最重要的可有三项：（1）各类杂征调项目，如经总制钱、月桩钱等， 以分割原本留用于地方的财赋；（2）添差制度，把冗官兵将等人员直接分配到州军， 由州军来负担他们的俸廪开支；（3）中央指派地方完成的科配、 造作等任务，由地方或部分或全部负担其成本。
官僚制度的一般规律，是在行政效率不断下降的同时，行政机构本身不可抑制地膨胀。宋代的地方政府也不例外。前述由添差制度所引起的地方官员冗滥，或者可称由中央政府转嫁负担所致；其实各级地方政府本身的冗员冗费，同样也无法控制其增长。地方冗员，除官吏外，主要是军兵。南宋时期，尤其是禁军地位下降，与厢军无异，专供充役，多被官员借占，成为地方财政沉重的包袱。此外，为官员迎送供奉厨食燕集等杂支所用的公使钱之无节制增长，更是造成宋代地方财政困窘的重要原因。孝宗时赵汝愚（1140—1196）说：
臣检国朝会要，诸州岁赐公用钱皆有定数。且如福州，国初岁赐钱仅五百贯，熙宁五年始增定为二千贯。至绍兴九年，本州守臣有请以升改帅府，增置官属，岁用不足，有旨每岁更给钱一千贯，通计每岁不过三千贯而已。臣略计本州近年支费，每岁率用钱七万余贯，过于岁额二十余倍，多是于系省钱内取拨，全无限制。询之诸郡，事体略同。惟视守臣之贤否、用度之丰约以为多寡之数，而祖宗法制皆荡然无复存矣。（《历代名臣奏议》卷一九二，“知福州赵汝愚奏便民事宜”）
征之文献，赵汝愚所称“询之诸郡，事体略同”，绝非夸张之辞。如据淳熙五年周必大（1126—1204）所说，当时各地每接送一次帅臣，需开支公使钱达四五万缗（注：周必大：《周益国公文集》卷一四一，《论监司帅守接送侈费》（道光二十八年刊本）。），其它支费可想而知。虽然史文中缺少关于当时州县相应支费的具体数据，若说较之宋初增长不啻十数倍，当不致失实。
凡此种种，都是造成北宋中期以后地方财政入不敷出、长期困窘的基本原因。
二、州县解决财政窘境的措施
解决财政困难，不外乎增收、节支两个方面而已，古今皆然。宋代地方州县解决财政困难历史过程的意义，在于无论增收还是节支，其所采取的措施，具有相当寓意，值得一述。下文先讨论州县增收的内容。
宋孝宗淳熙七年，朱熹（1130—1200）应诏上书道：
夫有田则有租，为日久矣。而今日民间特以税重为苦者，正缘二税之入，朝廷尽取以供军，州县无复赢余也。……州县既无赢余以给官吏、养军兵，而朝廷发下离军、归正等人又无纪极，支费日增，无所取办，则不免创于二税之外，别作名色，巧取于民。（《朱文公文集》卷一一，《庚子应诏封事》）
明确指出州县财计不足，其出路不过在于“别作名色，巧取于民”而已。
问题在于：自宋初立国以来，财政上实行严格的中央集权，地方州县并无提高税额、增立窠名之权。有关赋税的各个方面，宋廷都制订有详尽条法，约束州县，不得擅权。因此朱熹所说“别作名色，巧取于民”，实指法外科敛。换言之，宋代地方依靠的是非制度化的财政行为，来增加岁入的。宋代州县的“非法”之入，名目繁多，其范围之广，几乎涉及所有可能为地方带来岁入的领域，难以尽举。下文以附加税、科敷、征榷、科罚、行政手续费等五个方面作为例证，予以简单介绍。
（1）附加税
宋代赋税入纳收取附加税，不止于两税的范围，其他赋税课利入纳也广泛存在收取附加税的现象，不过以两税附加税最为重要。学者对此已有不少论述。王曾瑜先生《宋朝的两税》一文（注：文载《文史》第十四辑，第117～144页。），列举两税附加税共13项，每一项中又有许多不同的名目。其中于地方财政最为重要的，当属加耗、斛面斗面与折变各项，本文略作补充。
加耗。原意指为弥补税粮在保管和运输时的损耗，令人户在交纳时加赢补足，按条法每税粮一斛加耗一升，为法定的加税。实际征收中，地方政府超额收耗，使之成为一项主要的法外附加税。加耗名目很多，如仓耗、省耗、官耗、称耗、正耗、脚耗、明耗、暗耗等等。各级地方政府为了满足各自财政需要，常常分别为苗税规定加耗数量，因此存在“州有耗，而漕司复有耗”的现象。北宋宣和年间，江东路已经“输苗米一石者，率皆纳一石八斗”（注：《宋会要辑稿》食货七○之二六。），南宋时期，收取加耗成了地方政府解决军粮官廪的主要来源，数额逐年增多，每一石税粮收耗“自七斗八斗以至于一倍再倍而未止也”（注：《朱文公文集》卷一一，《庚子应诏封事》。）。由于加耗作为州县主要的法外税入，习惯成自然，被视同常赋，因此各地就有在加耗之上复收其他附加税的事例。
斛面。指用斛斗量取税粮时，将斛斗内的粮食平面堆高，用以取赢，为宋廷条令所禁，纯属法外科敛。斛面堆高至多少无法计量，纯凭吏人上下其手，因此实际入纳，各地不免规定固定的数额。少者斛收数升至数斗，多者则不止加倍。绍兴二十一年，知桂阳监赵不易说“湖南人户纳苗往往州县高量斛面，一石正苗有至三石，少至一倍”（注：《宋会要辑稿》食货九之六。）。理宗时，徐经孙（1192—1273）说：“递年人户送纳苗税，所在官司，利其盈余，未免多增斛面，其间有加八至于一石而纳二石者，重为民户之困。”（注：徐经孙：《矩山存稿》卷一，《又言苗税斛面事》（影印文渊阁四库全书本）。）可知斛面都在正额一倍以上。与加耗一样，斛面也有常赋化的现象。
折变。征科赋税有固定物品，而一时所须，则变而取之，谓之折变。宋代几乎所有赋税都存在折变的事例，这是实物经济的一个特征。宋廷条法规定折变须用平估，并在起纳前一定时间内揭榜晓示，并规定不得任意抑令人户将税物折钱。实际征敛中，州县视需要将税物或折钱或折物，任意提高或降低估价，因此使得折变演变成为主要的附加税之一。用折变的手法加重科敛，是宋代地方税制中较早出现的弊端。折变之于地方财政的特殊意义，在于折价时估之确定带有极大的随意性，且常常“反复纽折”，能够为地方带来较多的财政收入，所以是州县最常用的法外科敛手法之一。在某些地区，折变成了地方政府最主要的财政收入之一。从北宋到南宋，各地州县于法外折变科敛，数额有不断增长的趋势。逮至南宋，折变之弊愈演愈烈，不可抑止。绍兴六年右谏议大夫赵霈上言，称岳州“所取税物反复纽折，有至数十倍者”（注：《宋会要辑稿》食货九之二六。），可能是一个极端的例子。
在种种名目之外，也有一些州县干脆抛开附加税的种种伪装，直接增加征敛两税的岁额。如据吕午（1179—1255）所说徽州的例子：“夏秋赋税之输，乃独倍于他郡……向来官司不恤，暗行增添，或加一文，或加二文，则州人惊忧，如被寇盗，必须陈诉，以求豁除。三数年来，事乃大异，自十文顿增至十五，自十五顿增至二十，今又至三十矣。不知何时而已耶？”（注：吕午：《左史谏草·戊戌六月二十六奏……帖黄》（四库珍本）。）这可能是宋代地方税制混乱最好的例证。尽管宋代州县法外征敛名目极多，主要利入应该说来自于附加税。
（2）科敷
科敷，又称科配、科率，指无固定时间、品种和数额的临时性赋税，向中上等人户摊派，原则上须向人户支付一定的钱本。摊派科敷，按条法须据中央计司指挥。北宋后期起，科敷逐渐演变成地方政府据一定事由，随时向大多数税户摊征钱物的一种法外征敛之法，典型事例当数南宋时期屡屡见诸记载的“军期科率”，即借口军事急需，向人户征敛钱物。当时淮南地区为宋金交战前线，民间承受“军期科率”的负担尤重。科敷既成久例，往往演变成为固定的杂税。如绍兴末年臣僚言淮南州县逐年因科敷而创行杂税：“名色不一，曰上供钱，曰大礼银钱，曰天申节银钱，曰人使岁币钱，曰亭馆钱，曰雇船縻费钱，曰帖拨钱，其他苛细科扰，不可具陈”（注：《宋会要辑稿》食货六三之一八。）。类似情况，各地都有。湖南提刑彭合上奏，称“远方僻邑吏缘为奸，创添名色，擅行科敛”，就提到“有曰土户钱，有曰折绝钱，有曰醋息钱，有曰曲引钱”等名目。又各地州县以养老军兵、添差官员负担过重，至有公行科敛于民，名为“养老添差钱”者（注：蔡勘：《文定集》卷三，《论添差员缺》（武英殿聚珍本）。）。
（3）征榷
宋代国家创赋增税，尤其重视茶盐酒矾等专卖及商税收入，地方州县法外科敛，也多关注于此。北宋后期起，茶利收归中央，盐利除广南地区尚有部分留供地方财计外，其余全归朝廷收入，因此州县唯酒利与商税两项可以措手。但南宋初年起，酒、税两项大部分也被分隶割归经总制钱与月桩钱，因此经营酒、税之利，遂多出于非法，文献所载例证不少。
州县违法征收商税的事例，北宋前期即屡屡见诸记载。康定元年宋廷下诏，就提到诸路州军“搜检税物，不依条例，妄作邀难，住滞商旅”的事例，明令禁止（注：《宋会要辑稿》食货一七之二四。）。实际随着地方财政状况恶化，诸般弊病却愈演愈烈。淳熙五年四月二十六日赦文，列举了地方征收商税的各种种弊端：“舟船实无之物，却撰说名件，抑令纳税，谓之虚喝。”“客贩本是低贱或些小物货，却因其名色，抬作贵细，仍以一为百，以十为千，谓之花喝。”“所收商税专责见钱……（商旅）即以物低当价准折，或原直十文止作三两文之类，谓之折纳。”（注：《庆元条法事类》卷三六，《场务》（1948年燕京大学图书馆刊本）。）种种不法行为，以致商人称税场为法场。征商之余，有些地方官甚至阻拦官府纲船，觅取税钱。
再如酒法。据绍兴初年胡安国（1074—1138）上《时政论》，已称“榷酤法已极弊”。例如，邵阳“酒课约二万余贯，而岁折税米为糯，凡六千石，每斗只价约五百足，只此一色，已几倍费。其他未论也”。（注：《历代名臣奏议》卷四七“高宗时胡安国上《时政论》”。）其实各地大致如此。如嘉定年间冯德愉知阆州，“专以酒政虐民”（注：《宋会要辑稿》职官七五之二一。），知太平州岳珂（1183—1234）“大兴榷酤之政”，为害兵民，至遭弹劾（注：徐鹿卿：《清正存稿》卷一，《劾知太平州岳珂在任不法疏》（豫章丛书本）。）。类似记载很多，其中尤以州军公使库广敛醋息，为害深刻。
（4）科罚
所谓科罚，即州县因种种事由责罚民户，令其出钱，并无赋税条法依据，纯属非法之举。科罚名目繁多，尤其在南宋时期，普遍存在，人称“州县之间害民者莫甚于科罚，虐民者莫甚于惨酷”（注：《宋会要辑稿》刑法二之一二九。）究其原因，无非也是为了创收财利。不少州县官员经办地方岁计，即“专事科罚”，科罚在赣、吉等州为害尤甚（注：《水心文集》卷一八，《朝议大夫知处州蒋公墓志铭》。）。汀州竟为科罚收入另立专库，为军资库十一个子库之一，称“赃罚库”（注：《永乐大典》卷七八九二引《临汀志》。）。科罚的名目，据蔡勘说是“其色不一，其名不同，各随所在有之，不能尽举”。如“若居被盗，则先纳赏钱，应期限则有缴引钱，违限则有罚钱”（注：蔡勘：《定斋集》卷五，《论州县科扰之弊札子》（常州先哲遗书本）。）；或“因讼事而科罚，其初数十千，至于数百千”（注：《宋会要辑稿》职官四八之二三至二四。），“有一夫坐罪而昆弟之财并遭没入者矣”（注：《西山先生真文忠公文集》卷二，《癸酉五月二十二日直前奏事·二》。）；民户诉讼案件，“两讼不胜则有罚钱，既胜则令纳欢喜钱”（注：《历代名臣奏议》卷一○八，“江西运判汝愚奏”。），殊名异目，在处非一。
（5）行政手续费等
行政公务本属政府理应承担的义务，这就是政府征取赋税的法律依据。中外专制政府却有凭藉权势，在行政公务中征取手续费，重复征敛于民者。今天流行的用词，称为“不合理收费”。这在宋代虽为条法所禁，却是州县财计的重要来源。
宋代民户可能直接与官府发生联系事务有二：一是诉讼，二是领取户版税籍契纸等文书。蔡勘提到“若居被盗，则先纳赏钱”，当即收取行政手续费之一例。州县在人户领取户版税籍契纸等文书过程中征敛行政手续费，更为普遍。黄榦论临江军的情形是，“保正户长入役与夫报牛验、买状纸之属，皆动以纳钱”（注：《勉斋集》卷二八，《申临江军乞减醋息钱》。）。嘉定五年三月臣僚上言，更提到“二广诸邑，销丁有钱，割产有钱，销钞又有钱”（注：《永乐大典》卷一四六○九引《宋会要》。）。
令人惊异的是，宋代地方在州县上下级之间，及官府与其所隶属胥吏之间的政务来往，也常常实行“有偿服务”，似可归属本类。县邑公务上州，州府抑令出钱，是记载中常提到的情形。如崔敦诗（ 1139 —1182）所言：“县之于州，非钱不行。计会符移，则有使用，请降本钱，则有剋除……”。（注：《历代名臣奏议》卷二七二，“中书舍人崔敦诗奏乞究和籴之弊疏”。）科敛于属吏，则是州县解决供给钱来源的常用手段。“盖今州县之官，凡百非泛用度，率多敷配吏人，相习成风，视为常事。”（注：《西山先生真文忠公文集》卷一二，《奏乞将知太平州当涂县谢汤中罢斥主簿王长民镌降状》。）黄震（1213 —1280）自言其添差广德军通判时，添差通判厅“凡费不可悉数， 而考其费用之所仰，仅有契纸、分数纸，每纸五十文，月可积三五贯官会。其余取给乃分列，日监县吏，使之以白撰公事钱供给，名曰办什物钱”。县吏无所从出，于是“全出于推狱之手，拷掠人肌肤，破坏人家业，然后仅得之分文以上。”（注：《黄氏日钞》卷七四，《榜放县吏日纳白撰钱申乞省罢添剋厅状》。）
宋代州县法外取财的手法名目之繁，实难尽述。前述几类只是其中比较常见者而已。孝宗时，程迥出知上饶县，曾说：“令与吏服食者，皆此邦之民膏血也。曾不是思，而横敛虐民，鬼神其无知乎！”（注：《宋史》卷四三七，《程迥传》（中华书局点校本）。）但贪官污吏既有政权的凭籍，鬼神看来也是无可奈何了。
三、宋代地方财税非制度化的影响
宋代州县政府种种岁入既属条法之外的苛敛，中央政府为了维护政权的稳定，不免时时下令禁戢。究其措施，大致有三：
（1）重申旧令。如不许州县苛取商税、违法科折、加耗过重、 縻费过烦等等禁令，自北宋中期以后，常见于史籍，南宋时更为频繁。
（2）另立专条。针对州县科敛手法不时的“创新”， 制订专项条文，予以禁止。如针对前述湖南州县往往“高量斛面”的现象，绍兴二十一年宋廷“令户部令措置，从本路转运司造一样斛降下，不得擅行置造，倍收耗数”。乾道九年八月，又诏：“县令辄因公事科罚百姓钱物者，坐私罪放罢。”（注：同前书职官四八之三九。）
（3）令监司、监察官等按劾违法科敛官员。尤其在南宋时期， 确有不少地方官 因苛敛而被罢黜。《宋会要辑稿·职官》之“黜降官”门对此有集中的记载。
据“黜降官”门统计，似此放罢黜降官员诏令的记载，多集中在南宋中前期。这一现象是否反映着不同时期政令趋向的变化，未可遽论，不过宋廷规范地方赋税行为的努力，收效不大，则是可以肯定的。究其原因，虽有专制政府的政治因素，更主要的，当归于宋代国家财政收入在中央与地方之间的分配，留供地方经费的份额日趋减少的格局，使得中央实际无法抑制地方的种种法外科敛。陆九渊（1139—1193）对此有精辟论说：
民户秋苗，斛输斛，斗输斗，此定法也，常理也。抚之输苗，往年惟吏胥之家与官户有势者，斛输斛，斗输斗。若众民户，则率二斛而输一斛，或又不啻，民甚苦之。或诉之使家，使家以问州家，则州家之辞曰：二税之初，有留州，有送使，有上供。州家使家有以供用，故不必多取于民。今二税悉归上供，州家有军粮，有州用，有官吏廪稍，不取于民，则何所取之？……使家无以处此，遂亦纵而弗问。由是取之无艺……（《陆九渊集》卷八，《与张春卿》）。
中央留供州县支配的财赋既不足以支遣，“使家无以处此，遂亦纵而弗问”，这正是宋代地方税制混乱愈演愈烈在制度上的根本原因。
地方税制非制度化的结果，是地方财务的混乱与人民赋税负担的加重。如下几个方面尤为突出：
首先，造成地方财务混乱，并为贪官污吏的私营舞弊提供了莫大的便利。
州县岁入既然多出自法外，朝廷、漕司无从稽核，管理地方财务帐籍的各种制度，也越来越无法落实。北宋末年讲议司论州县收支官物，已称“帐内官物与簿历不同，簿历内又与仓库见在不同。至有帐尾见在钱物一二十万，而历与库内全无见在。攒造驱磨申奏徒为无用之空文”（注：同前书职官六二之六○。）。至南宋，更为严重。宋廷数次试图整顿地方财务，终不得要领，“凡州郡之出纳则不与知焉”（注：《宋史全文》卷三三，嘉熙二年闰四月丁卯条记事。）。这无疑就为官吏营私创造了条件。突出的问题有二：
其一，随着地方财务管理制度的名存实亡，州县不将所有财赋收入载入赤历，而是“别置私历”（注：《宋会要辑稿》职官七三之一五。），并将按制度不得移易改变的各类财物，“于上供、留州之钱，肆其转移，无有限制”（注：杨万里：《诚斋集》卷一二五，《朝议大夫直徽猷阁江东动判徐公墓志铭》（四部丛刊本）。），结果是大量财赋被拨入公使库，供长官肆意挥霍。其二，州县官吏利用种种利便，贪污官钱，中饱私囊。官吏贪污的手法很多，较常见的，是在离任时将库务存留的钱物“席卷”而走。对此宋廷曾多次订立专条，“命监司郡守申交割数”（注：佚名：《续编两朝纲目备要》卷八，嘉泰三年十二月条记事（中华书局点校本）。），以防止守臣“席卷”之弊。不过从宋廷屡屡严申的现象看，这一规定并未得到认真的贯彻。
州县官吏贪污，还有一个特殊的现象存在。前文谈到州县解决财政困难问题的办法不外增收与节支两个方面。增收方面已如前述，节支则与本节论题有关。州县撙节开支的一个办法，就是克扣一些本属正当的支出项目，主要有三个方面：下级官员俸禄、军兵廪饷，以及地方其他必要的军民政务开支。这里先简述克扣官俸的问题。
宋代州县官员俸禄原则上由地方财政支出。北宋后期起各地财政宽紧不一，地区间官俸收入有一定差距。南宋时期，尤其在一些地方财政较为困难的地区，普遍出现减扣低级官员俸禄的现象。如乾道七年六月据臣僚所言，“沿边诸州访闻除守倅外，郡县官请俸至累月不支”（注：《宋会要辑稿》职官五七之八九。）。有些州县还用种种折支的办法，或“虚折酒醋”（注：《宋会要辑稿》刑法二之一五四。），或“将所失税租科拨与逐县令佐，使之自取以充月俸”（注：《宋会要辑稿》食货六三之九至一○。），或以种种理由阁、罚小官的俸禄，“有一年之内累及十余月而不支与者”（注：《西山先生真文忠公文集》卷六，《申尚书省乞将本司措置俸给颁行诸路》。）克扣阁罚官俸的结果，自然是“驱之使贪”（注：《宋史全文》卷三六，景定三年七月丙辰条记事。）。因此“里巷谚语至有丞簿食乡司，县尉食弓手之诮”（注：《西山先生真文忠公文集》卷六，《申尚书省乞将本司措置俸给颁行诸路》。）。这无疑加剧了地方吏治的腐败。
其次，加剧不同社会阶级赋税负担不均的现象。
附加税等法外税入的繁殖，致使地方税制混乱，无疑为地方豪强富室勾结胥吏，移轻避重，向一般民户转嫁赋税负担，提供了方便。转嫁的手法之一，是走漏产税，以致“田而不赋者有之，赋而不田者有之”。（注：杜范：《杜清献集》卷一六，《常熟县版籍记》（清光绪九峰书院刊本）。）登记在户税版簿的税产流失，赋税收入减少，州县政府不免或将原额赋税向在籍税产均摊，或以附加税等法外收入来弥补税产流失的损失，“田而不赋者”的赋税负担，就这样被转嫁到了其他税户头上。手法之二，是利用其特殊身份，不交纳附加税等法外征敛。南宋初年李纲论东南科敛，称“其间形势官户人吏率皆不纳”（注：《梁溪全集》卷七一，《乞下本路及诸路转运司科敷钱米于田亩上均借奏状》。）。手法之三，更有利用地方税制的混乱，勾结胥吏，抗拒官赋，即所谓“豪家富室凭气势而不输官租，下户贫民畏追呼而重孑产税”（注：袁甫：《蒙斋集》卷二，《知徽州奏便民五事状》（武英殿聚珍本）。）。官员不纳赋税者也屡屡见之记载。
第三，地方军政赈济等必要开支屡遭削减，政权基本职能受到损害。
除官吏俸禄外，宋代州县财政主要的开支项目还包括地方军费与赈济两项。其中军费开支负担最重。地方财政吃紧，军政建设不免受到影响。或削减军额，或减扣军饷，以至兵卒逃亡，甚至激起兵变。
在中国传统时期，地方政府民政开支主要表现为荒年赈灾。宋代地方赈济机构是常平仓与义仓。自北宋中期以来，常平义仓名不符实，常常被挪充经费。随着地方财政状况的不断恶化，义仓“自乡而移于邑，自邑而移于州”（注：王伯：《鲁斋王文宪公文集》卷七，《社仓利害书》（续金华丛书本）。），以佐用度，州县常常更于义仓米之上加收斛面耗剩，义仓实际已成了两税的附加税。常平钱米，则州县“百色支费，皆取给于此”。“名为常平，而专以备州郡急阙，至饥民艰食，则坐视而无以赈之”（注：《宋会要辑稿》职官四三之三一。）。至于孤遗养济等等其它方面，自然也受到影响。
宋代州县政务废弛，还有一个集中表现，即灾荒年份赋税的减免，常受阻遏。“诉旱诉涝，县不为民受理，州不许县备申。”（注：《矩山存稿》卷一，《又言苗税斛面事》。）究其原因，就在于荒年减免赋税，大多专充上供的正额既减，州县赖以生存的附加税即无从落实，因此州县“与百姓争较蠲放分寸，如割身肉，至于先移文胁制诸村诸邑，不得申旱”（注：《后村集》卷一九二，《徽州韩知郡申蠲放旱伤事》。）。荒年赈灾等民政，本属政府理不容辞的义务，这些民政的废弛，无异使民众受到进一步的侵损。
归纳而言，从北宋中期起，地方州县财政开始出现入不敷出的现象，此后日益严重，至南宋而趋于极端。这一现象的形成，肇于中央征调的持续增长与地方开支的扩大。宋代的特点在于中央政府一直未能调整赋税制度以及中央与地方财赋分配的格局，只是通过默许州县法外征敛的办法，来解决财政困难。这种赋税非制度化的结果，是地方吏治的腐败，与民众痛苦的加深。宋代的这一段历史可证，制度的缺陷，固然令人遗憾，而制度的废弃，则更是灾难。
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