高等职业教育财政拨款体制国际比较——基于对美国、芬兰及澳大利亚的分析，本文主要内容关键词为：芬兰论文,澳大利亚论文,美国论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008－3219(2013)25－0090－04
美国、芬兰和澳大利亚都是科技先进与经济发达的国家，这与其完善的国民教育体系息息相关，而高等职业教育就是其中的关键一环。美国高等职业教育机构以两年制社区学院(Community College)为主，被称之为“美国的最佳特色”；而芬兰高等职业教育是以多科技术学院(Polytechnic)为代表，其全球经济竞争力一直名列前茅很大程度上就源自对职业教育的改革；澳大利亚开展高职教育的学校则被称作技术与继续教育(Technical and Further Education,TAFE)学院，也已成为国际公认的成功职教模式。美国、芬兰和澳大利亚高职教育有一个共同点，就是财政拨款体制十分健全。本文旨在通过对美国、芬兰及澳大利亚等发达国家高等职业教育财政拨款体制的比较与分析，为我国提供有益参考与借鉴。
一、财政拨款：高职教育投资的理论分析
高等职业教育范畴内的财政拨款，是国家财政性教育经费，是为保证高职教育事业的顺利进行和稳定发展而设定的。可以说，高职教育财政拨款不是一种简单的、直接的财务管理与操作流程，实质是由高职教育本身作为“准公共产品”的经济属性、人力资本投资的重要性以及教育成本分担的实施原则所决定的。排他性和竞争性是区分公共产品和私人产品的主要指标，而高等职业教育是一种具有非排他性和不充分的非竞争性产品，在此意义上，高等职业教育的投资是政府与市场主体的共同责任。舒尔茨的人力资本理论认为，人力资源是一切资源中最宝贵的资源，人力资本对于社会经济的发展是无可对比的，而作为培养职业或职业群所需知识和技能的高职教育，是一个国家人力资本不可或缺的来源。所以，政府投资高等职业教育是一种内在的规定性。此外，美国学者布鲁斯·约翰斯通的成本分担理论表明，应由政府、学生、学生家长和社会捐赠共同分担高等教育成本，并在实施过程中坚持“利益获得”和“能力支付”两个基本原则，而从高等职业教育作用的外溢正向性来看，国家才是其最终的最大受益者。诚然，政府财政拨款理应是高等职业教育经费的主要来源。
二、国际比较：美芬澳的财政拨款体制
(一)财政拨款的数额比较
美国《教育统计摘要2011》(Digest of Education Statistics 2011)显示，20lO年美国政府的教育投入总额为113300000万美元，占国内生产总值的比重为7.8％；2007年和2008两年高等教育生均教育成本分别为27010美元、29910美元；具体来说，2008～2010三年间，美国社区学院的教育经费总额依次为4954278万、5095286万、5522467万美元，其中政府财政投入所占比重分别为69.41％、70.3％、71.04％，呈逐渐递增趋势[1]。在芬兰的公立学校，学生从学前教育到高等教育都是免费学习，所以就其高等职业教育而言，政府几乎承担了所有教育经费。相关数据显示，芬兰职业学校的教育支出“2006年为122848万欧元，2008年为141304万欧元，2010年为160774万欧元”，5年间增长了13.1％；生均教育成本在“2007～2009年间从8400欧元上升到10000欧元”[2]，这正是政府加大财政投入的结果。而澳大利亚TAFE学院，政府财政拨款也是主要经费来源。以新南威尔士州悉尼TAFE学院(TAFE NSW－Sydney Institute)为例，2009～2011三年间，学校教育总收入依次为26454万、28340万、27527万澳元，其中，政府财政拨款依次为19101万、20319万、20800万澳元，所占比重分别为72.2％、71.7％、75.6％，一直稳定在70％以上[3]。以上数据表明，美国、芬兰及澳大利亚高等职业教育的财政拨款数额都较大，就其在教育投入中的比重而言，美国和澳大利亚大致占据70％，而芬兰由于国家教育体制较为完善，高职教育财政拨款的比重几乎为100％。
(二)财政拨款的来源比较
由于政治经济体制和国土面积不同，美国、芬兰及澳大利亚高职教育各级政府的财政拨款比重也存在显著差异。美国财政拨款来源分为三级——联邦、州和地方政府。2010年，美国联邦政府、州政府和地方政府对社区学院的财政拨款数额分别为1269239万、1637275万、1017736万美元，占教育总投入的比重为23.0％、29.6％、18.4％[4]，可见，州政府是美国高职教育财政拨款的主要承担者，其次为联邦政府，最后才是地方政府。与美国的“三级”政府财政拨款来源不同，芬兰和澳大利亚分为“中央”政府和“地方”政府两级。就芬兰而言，《芬兰：职业教育与培训发展国家报告2011》(Finland VET in Europe－Country Report 2011)中显示，中央政府对高等职业教育经费投入所占比重为42％，地方政府或市政当局则58％[5]。而澳大利亚《职业教育与培训统计：2011年财务信息》(Australian Vocational Education and Training Statistics:Financial Information 2011)显示，2009～2011三年间，联邦政府的财政拨款依次为242410万、239713万、241411万澳元，而州政府的财政投入依次为325872万、3449642万、407870万澳元，在教育总开支中的比重分别为35.6％、31.6％、30.6％(联邦政府)和47.9％、45.5％、51.6％(州政府)[6]。由此可见，澳大利亚“中央”政府和“地方”政府对于高职教育财政拨款的比重约为3∶5，地方政府即州政府的承担比重相对较高。美国、芬兰及澳大利亚高职教育各级政府的财政拨款比重数据表明，州政府(地方政府)比联邦政府(中央政府)的比重略高，州政府财政拨款才是其高职教育投入的首要来源。
(三)财政拨款的绩效比较
传统观点认为，产出或绩效拨款(根据产出指标分配资源的拨款方式)比以投入拨款为基础的体制更有效率。目前，将绩效管理引入高职教育投入体制中已成为政府财政拨款模式的改革方向，这在美国、芬兰和澳大利亚高职教育体系中也有所表现。美国的财政拨款方式中一种为“合同拨款法”，即通过课题招标、中标学校与政府签订合同来进行科研经费和专项经费的分配，其实这就是一种绩效意义上的财政管理。2010年，美国社区学院有关合同拨款的相关收入为428660万美元，占到教育总收入的7.8％[7]。相对于美国，芬兰已经形成较为成熟的绩效本位拨款体系，2002年，芬兰高等职业教育开始实行绩效本位拨款体系，即政府承诺每一个区域的教育提供者可以根据他们的绩效得到补助金[8]，并于2006年被扩大和融入到整个财政系统。芬兰基于绩效的拨款总额大约占整个职业教育投入的3％，在绩效本位拨款体系中以“效益”(学员就业安置、继续学习、辍学率、毕业率等)和“师资”(正式教师和师资培训)为计算指标，在计算绩效基金指标时，指标配置有不同的权重，“效益”约占90％，“师资”约占10％[9]。而澳大利亚高职教育财政拨款的绩效管理主要体现在学生就业率和向政府“购买”的教育培训项目上，即对于就业率低于65％的学校将取消当年拨款计划，未完成教育培训任务的学校也要将相应的资金还给政府。以堪培拉技术学院(Canberra Institute of Technology)为例，2011～2012两年间政府绩效投入分别为7070万、7065万澳元，分别占学校经费收入的66.08％、65.9％[10]。
(四)财政拨款的法案比较
高等职业教育财政拨款不仅是国家政府的一种有力承担，而且还受到相关法律法规的保障，这是美国、芬兰及澳大利亚高职教育财政拨款体制的主要特点。美国高等职业教育的财政支持法案历史悠久，从1862年《莫雷尔法案》(联邦政府通过土地奖励的办法，为各州提供资金，建立“赠地学院”，发展农艺和机械工艺技术教育)的颁布，到1914年“职业教育国家补助委员会”的成立；从1940年《国防职业教育法》对职业教育拨款和扩充资助范围的规定，到1990年《帕金斯职业应用技术教育法》资助新模式的提出，基本上完成了高职教育财政拨款立法体系建设，形成了联邦政府、州政府和当地政府共同教育投资的有效体制。而芬兰20世纪末才开始对职业教育进行改革，组建非大学的高等职业技术学院，即多科技术学院，1991年随着《中等和高等职业教育法》的颁布，芬兰通过立法财力支持高职教育发展，并在1998年《多科技术学院法》的修订中关注教育投入机制的建立，随后在2003年《多科技术学院法》的再次修订中直接提出了财政拨款方式和绩效本位管理，形成了较为健全的财政拨款法规体系。澳大利亚政府对TAFE学院的财政拨款也建立了完善的保障机制，澳大利亚很早就颁布了适合各级各类学校的《拨款(学校资助法)》，并于1989年出台了专门针对高职教育的《(技术与继续教育资助)拨款法》，除此之外，各个州政府和当地政府也对高职教育财政拨款都有相关的规章制度。
三、我国高职教育财政拨款体制的思考
(一)加大中央政府财政拨款
《中国教育经费统计年鉴2011》显示，2010年全国财政性教育经费146700770万元，其中，中央政府投入14920947万元，只占到了10.2％；高等职业教育国家财政性拨款4916257万元，占其教育总投入的46.7％，并且这已是近几年的最高比重[11]。由此可见，我国高等职业教育财政拨款存在数额较少和来源不均等问题。根据美国、芬兰及澳大利亚三国财政拨款的经验可知，财政拨款总额需要占据高职教育总收入的70％左右，并且中央政府和各级地方政府共同并合理承担教育成本。因此，要扩充对高等职业教育的投入，促进其又好又快发展，必须加大中央政府财政拨款，提高高职教育经费在国内生产总值中所占比例。为此，中央政府一方面要结合实际，立足国情，加大高等职业教育的投资规模，保持每年的增长比例，循序渐进，最好制定出一个中长期的教育投入计划；另一方面，中央政府还要合理分担高职教育成本，在与地方政府教育投入的对比中，不能出现悬殊情况，力争保持在一定的比值范围之内，实现高等职业教育财政拨款来源结构的合理化。
(二)健全财政拨款的绩效机制
目前，如何对国家财政性教育经费实现有效、科学、系统的管理，已是我国高等职业教育财政拨款体制面临的主要问题。从国际经验来看，美国、芬兰及澳大利亚等发达国家已经建立不同程度的绩效管理制度，并已初见成效。因此，绩效拨款制度的设计应该成为突围我国高等职业教育财政拨款体制困境的技术型方案。在此，应加强绩效拨款制度的顶层设计，具体包括基于高职学校单位成本的法定核心拨款和基于学校成果、质量及效益的绩效本位拨款，其中，单位成本可以根据相关的生均综合定额拨款标准，并按照专业大类、课程设置及学校规模折算出所需经费，而学校成果、质量及效益需要考虑学员的就业安置、继续学习、辍学率、升学率以及学校科研立项、社会影响、技能测试等因素。总之，制定绩效衡量标准和具体指标才是实现财政拨款绩效管理机制的第一步，这也必须通过试点和扩大才可以得到普及。然而，事实上，在这一过程当中，还需要国家层面的全力支持、地方层面的积极配合和高职院校的鼎力协助。所以，健全高职教育财政拨款的管理机制，实行绩效本位拨款体系，必须加强各方力量的配合，并在此基础上稳步前进。
(三)加快高职投入的立法进程
法律具有明示作用，即以法律条文的形式明确告知人们，什么是可以做的，什么是不可以做的，所以，法律法规不应成为高等职业教育拨款体制建设的“旁观者”，要责无旁贷地充当起“局内人”的角色。完善的法律支持体系，也是美国、芬兰及澳大利亚等国高职教育财政拨款体制的一大特点。为此，我国应借鉴发达国家的经验，加快高职投入的立法进程，在这一过程中要充分考虑以下因素：一是怎样建立一个专门的高职教育投入或财政拨款法律？需要在哪些层面上征询意见？二是这个专门的高职教育投入或财政拨款法律是否考虑绩效本位体系的实施？三是如何确定法律的规章条例？换言之，要在国家层面有效推进高等教育投入或财政拨款立法进程，哪些方面是推动重点？事实上，我国可以参考美国、芬兰及澳大利亚等国的经验，将法律制定的过程视为不断推进的过程，可以将当前急需解决的重点内容先以计划、决定、通知、意见、办法等形式颁布，随着时间的推移及国情的不断变化而逐渐修正和最终立定高等职业教育财政拨款法案。
收稿日期：2013－08－06