市、县、乡三级联动促进党内民主制度创新——以四川眉山市党代会常任制试点工作为例，本文主要内容关键词为：眉山市论文,党代会论文,为例论文,试点工作论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262 ［文献标识码］A ［文章编号］1004—0633（2006 ）06—013—04
按照中国共产党的十六大精神和中共四川省委组织部《关于开展党代表大会常任制试点工作的指导意见》要求，眉山作为全省市、县、乡党的代表大会常任制三级联动试点单位，从2003年3月起，眉山在洪雅县及其止戈镇、 赵河乡和青神县及其西龙镇、高台乡等两县四乡镇开展了县、乡两级党的代表大会常任制试点工作。在总结两县四乡镇试点工作基础上，研究出台了《关于试行党的代表大会常任制的实施意见》，并于2004年12月初召开中国共产党眉山市第一次代表大会第二次会议，正式启动了市级党的代表大会常任制试点工作，形成了“市、县、乡”三级党代会常任制互联互动。截至目前，试点工作已经运行3年。 试点工作对党的代表大会常任制的核心内涵、制度体系、结构框架和运行机制等方面进行了有益探索。
一、眉山试行党代会常任制的基本做法
所谓党代会常任制是一项扩大党内民主、加强党内监督的党内组织制度建设，其涵义是指党的代表大会和代表任期与下一届党的代表大会和代表任期在时间上相衔接，定期召开会议，经常履行职能的会议制度。眉山根据党代会常任制的科学内涵，围绕届期内实行党代会年会制和党员代表常任制这两个方面的主要内容，进行了党代会常任制的试点。其基本做法主要有以下三个方面：
1.赋权——确立党代表在党内实质上的主体地位
首先，以确认方式产生党代表资格。试点之初、市、县、乡三级党委任届未满，党代表通过确认方式产生。也就是采取对原党代表重新进行资格审查，经公示无反映，提交党代会通过后，确认为常任制代表。代表资格一经确认，其任期与本届党委任期一致。与此同时，每年部分党委委员、候补委员、本级党员领导干部和下级党组织书记、主要行政领导及同级主要部门负责人不是党代表的，按照《党章》和党内选举的有关规定，增选为常任制代表。比如试点之初，洪雅县成立代表资格审查委员会，对全县250名非常任制代表进行资格审查，除了1名代表因为党组织关系已经转出终止代表资格外，确认常任制代表249名，同时根据工作需要， 按照《党章》和选举法有关规定，依法选举产生8名党代表。采取这种确认的方式易于操作，但是代表产生的方式已经对党代表本身的合法性构成严重的威胁。②
其次，加强党代表管理。一方面要赋予代表权利，即选举权、被选举权、审议权、监督权和建议权。在县、乡两级开展的党代会常任制试点工作中，还专门赋予了代表的评议权，每年对党委、纪委工作进行评议、’对“两委”主要领导进行测评，对党委重要部门或代表所在单位党组织开展工作情况进行评议或测评。另一方面，要明确代表职责和义务，主要包括：按上级要求向选举单位全体党员传达党代表大会的有关决定；传达收集本选举单位党员的意见和要求，及时向党代表大会和党委汇报；了解本选举单位党的建设情况，向有关党的组织提出意见和建议；在贯彻代表大会决议中起模范带头作用；严守党的纪律，坚持党性原则，顾全党的大局，维护党的团结和统一，不得有违反党的纪律的行为；协助党组织做好党员、群众的思想政治工作等。同时，明确规定党代表资格终止的两种情况：一种是正常情况终止，如党代表党组织关系转出本地或自然死亡等原因；另一种是非正常情况终止，如代表因违法违纪等原因失去代表性，终止代表资格。
2.建制——规范党代表常任制的运行方式
各试点市、县、乡十分重视加强常任制运行的制度建设，通过建立完善各项制度，保证了常任制试点工作从一开始就步入规范化、制度化的轨道。重点建立这七项制度：一是党代表年会制度。年会原则上一年召开一次，一般安排在年底并在人代会、政协会之前召开。也可以根据实际需要，不定期地举行，由大会主席团主持。年会的主要任务是听取和审议党委工作报告及有关情况汇报；讨论本级党委及党委职权范围内的重大问题并作出决议；选举出席上级党的代表大会的代表等。二是代表提案（质询）制度。每个代表团或代表十人以上联名，可以在代表大会召开期间以提案的形式，在代表大会闭会期间以质询的形式，对党员群众关注的问题和反映强烈的问题，向当地党委以及辖区的各级党组织提出提案或质询。对党代表提案，各级各部门高度重视，认真对待，限时办理，做到了“件件有答复、事事有交代”，代表满意、群众满意。三是代表视察制度。每年定期或不定期组织代表不少于一次的视察活动。党员代表可根据实际需要，对本地的重要工作、重要项目和企业进行视察。视察对象及内容一经批准，相关单位、团体和个人不得拒绝。四是代表评议制度。年会上对党委、纪委和党委重要部门年度工作进行民主测评，以此作为考察班子和干部的重要依据。五是代表联系群众制度。党委班子成员根据分工，分片（代表团）联系党代表，党代表分行业、区域分别联系党员，党员分别联系群众。通过开展三个联系，宣传党代会精神，了解和反映广大党员、群众的愿望、要求，帮助解决群众生产生活中的实际困难和问题。六是代表学习培训制度。每年都应采取集中培训、召开经验交流会、现场参观等方式对党员代表进行培训，以提高其素质，增强其履行职责的能力。七是重大决策征询代表意见制度。对党委重大决策的实施、领导干部的任免、本区域内重大事件、干部群众普遍关心的重大问题及其它重大事项，采取多种形式，征询代表意见。③
3.搭台——提供代表主体作用发挥的有效保障
一是设立党代表联络机构，提供必要的组织保障。眉山所在市、县两级都设立了党代表联络办公室，为正科级单位，核定编制1—2人，挂靠组织部。各试点乡镇依托党委办公室成立了专门的代表联络机构。④ 联络办公室主要负责经常与代表团进行联系，收集代表的意见和建议，受理代表团的议案，协调代表团的活动，把了解和收集的基层情况及时向党委汇报。同时，按照便于组织和开展活动的原则，各试点市、县、乡镇按区域和工作性质将代表划分为若干个代表团，以代表团为单位在党的代表大会和代表会议期间组织讨论，形成提案，酝酿人事问题等，在闭会期间根据需要开展必要的活动。
二是维护代表权益，提供权利保障。在实际的操作过程中，党代表所提的提案、意见、建议由联络办转交相关单位或个人，所涉及到的单位或个人必须在6 个月内给予负责的答复或办理。回复的结果由联络办转达给代表，一经批准，任何单位或个人不得以任何理由予以推诿或拒绝，不得对代表履行职责进行干扰，更不能打击报复。
三是强化制度建设，提供参与保障。为进一步保证代表知情权、参与权、决策权和监督权的实现，各试点根据实际情况，建立了相关制度，有效发挥了代表在闭会期间的作用。洪雅县建立《县委全委会、常委会情况通报制度》，规定每次全委会、常委会议定事项，建立《党代表列席党内相关会议制度》，规定党委会每年至少邀请相关代表列席会议2次以上，让党代表及时了解并参与党委有关问题决策。青神县通过组织代表开展调研活动，发动代表提出议案和意见，经由县委审定后转交相关部门回复或办理。
二、眉山市试行党代会常任制的成效和问题
从眉山市三年以来的实践和探索来看，试行党代会常任制，对于落实党代表大会应有的地位和作用产生了明显效果。
首先，增强了代表荣誉感和责任感。广大党代表深感自己的责任比以前更重大了，不象过去只限于在召开代表大会时行使权力，闭会期间权利消失、职责终止，因此普遍感到不及人民代表地位高，没有荣誉感和缺少责任感。其次，强化了党执政的合法性基础。实行党代会常任制，由全体党员根据自己的意愿选举党代表，再由选举出来的党代表组成党代表大会。党代表对选举自己的党员群众负责，代表广大党员的利益，表述他们的要求，反映他们的主张。这必将进一步保障党员的民主权利、拓宽民主渠道、健全民主机制，形成民主决策体系，从而在整体上提升党内民主的水平和层次。再次，推动了党内民主决策。各试点在实行党代表会常任制后，决策前通过党代表广泛征求群众意见和建议，做到集思广益；决策后党代表及时传达和宣传党委做出的各项规定，发挥先锋模范作用，带头贯彻执行党组织的各项决定。这样，既有助于增加决策的科学性，避免重大决策失误，又有助于提高党的决策的民主性和权威性，使党的决策在广大党员和人民群众中具有更强烈的影响力和号召力，更容易得到有效贯彻执行。根据眉山市委组织部调查显示：在2004年，眉山市、县、乡三级党代会代表共提出建议、意见516条，其中被各级党组织采纳的合理化建议、意见242条。最后，融洽了党群、干群关系。实行党代表常任制后，党代表真正成为广泛联系党员群众的桥梁纽带，社情民意能够及时反映上来，党组织与广大党员和群众之间的联系和沟通明显增强，党代表与党员、党员与群众的亲和力加强。如从2004年以来，青神县209名常任制代表通过各种形式和途径为所在单位提出建议和意见550多条，联系困难党员或其中245名，走访党员和群众1925多人次，为他们寻求致富项目148个，落实发展资金250多万元，捐款近4万元，捐物400多件。 党代表在党员和群众中的威信明显提高，大大增强了党组织的凝聚力、战斗力。
实行党代会常任制，是一项政策性很强，又富有创新性的工作。眉山市在实行党代会常任制的试点工作中进行了一些有益的探索，取得了一定成效，但也还存在如下问题。
一是从代表主体看，党代表的履职意识、能力和素质有待提高。党代表是实行党代会常任制的主体。常任制能否取得实效，关键是看代表能否尽好责，发挥好作用。从试点运行工作情况看，党代表在数量上偏大，其履职意识有待提高。常任制代表数量越多，耗费越大，效率越低。如洪雅县原有党代表250名， 经确认和增选后，常任制代表人数达257名，比非常任制代表多出7名。青神县常任制代表209名，比非常任制代表多出12名。其他四个试点乡镇常任制代表数量均在100名以上。 由于思想认识、文化层次、身体年龄、职业分布等因素，代表应有作用没有或难以发挥出来，影响常任制工作质量。仅从党代会代表提出提案情况看，参与提出议案的代表少，质量不高，涉及党的建设方面的较少。2006年眉山市人代会代表建议、批评和意见87件、政协提案96件（其中审查立案的90件），党代会提案17件。三次党代会，党代表提出提案、意见和建议共54件，其中涉及党的建设方面的提案12件，仅占22.2％。
二是从实践层面看，党代会常任制运行机制有待理顺。一是党代会作为党内“最高权力机关、最高监督机关”地位体现不明显。目前作为常任代表的经常性联络机构“代表联络办公室”，只能作为党委的一个职能部门和附属机构提建议，不具备党内权力机关的职能、性质和地位，而不能对全委会的日常工作进行有效监督。二是党代会、全委会、常委会“内三会”职能不明晰。在实际运作过程中，哪些由常委会决策，哪些由全委会决策，哪些由党代会决策，现阶段还没有明确的标准界定。三是党代会、人代会、政协会“外三会”关系不顺畅。对涉及本地区范围内政治、经济、社会领域重大问题，党代会、人代会、政协会都要审议，在不影响决策效率的情况下，三者的职能如何划分？党代会作为党的最高权力机构，如何体现核心地位，如何使党代会形成的决议、决定通过人代会，把党的主张转化为人民意志？由于这种关系没有理顺，在推进常任制过程中，难免出现形式和内容上与人大、政协代表相近、甚至重复的现象。
三是从组织保障看，党代会试点工作的保障机制有待健全。党代会常任制目前尚处于试点阶段，在组织机构、人员、经费上没有明确规定，在实施过程中还有一定难度。眉山所在市、县两级都设立了党代表联络办公室，各试点乡镇依托党委办公室成立了作为党代会的事务性工作和党员联络机构。但是，这样就会使机构的职能和作用受到很大限制，不利于日常工作开展。实际上，实行党代会常任制后，有大量的日常事务需要处理，迫切需要一个专门的工作机构来承担会务的处理、代表的联络，建议案的传递等工作，以及行使必要的监督职能。显然，党联办是无法承担这些职能的。关于试行党代会常任制的经费保障问题，现实中人们也有顾虑，在试行党代会常任制后，由于要维持党代会常设的办事机构日常活动及年会的召开、党代表活动的经费等必然要投入相当经费，势必增加所在试点财政负担，有可能因此使党代表活动流于形式，不能发挥党代表的相应作用，影响党代表的工作积极性。
三、深化试点工作的对策建议
党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。开展党代会常任制的试点，是对社会主义政治文明建设的一种探索和尝试。为了使党代会常任制充分发挥效能，从提高代表素质、增强代表意识、规范完善制度到实施配套改革等方面都还必须进行研究，需要不断进行新的探索。
1.提高代表素质，增强代表主体意识。党员代表的产生必须充分、真实地体现党员主体的意志，任何党的领导机关对此都没有包办代替的权力。同时，全体党员参与党内事务的权利一律平等、每一个党员都有权利和可能成为党员代表。因此，党代表产生的最有说服力和公信力的制度选择，就应是在现代政治文明发展中所确立的民主竞选制度。从现实来看，其主要程序可以是：个人自愿报名、党支部大会表决推荐、选举单位进行预选、选举委员会组织审查和张榜公示，进行公开承诺和公平竞争。各选区在预定的选举日召开党员大会或党员代表会议，采取差额选举和无记名投票方式，选举产生党代表。当选的党代表不仅要具备良好的政治素质，而且要具有较强的参政议政能力，还要具有广泛的代表性，切实做到以中青年为主，既有领导干部、普通党员、少数民族、妇女代表，又有新的社会阶层的党员代表。农村党代表原则上应具备初中以上文水平，城区党代表原则上应具备高中以上文化水平，并根据不同行业的不同特点提出有针对性的要求。
实行代表常任制，必须切实抓好党代表素质的提高。必须有针对性地采取多种形式提高代表的素质，增强代表的党性观念和大局观念，培养代表对党的政策法规和参与决策的程序、步骤和方法的认知水平，努力提高党代表的理性思考和综合分析能力，提高代表的口头和书面表达能力，便于代表更好地参政议政，用代表过硬的素质来保证代表常任制试点工作取得成效。
2.健全权利保障制度，规范党内民主制度体系。推行党代会常任制，要注意把加强党代会制度建设与其他制度建设紧密有机结合。把建立党代会常任制与积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式结合起来，建立健全党代表提案、意见和建议的处理和回复机制、党代表视察制度、党代表评议制度、党代表联系群众制度等；把建立党代会常任制与进一步发挥党的委员会全体会议的作用结合起来，坚持民主集中制原则，完善党委内部的议事和决策机制，建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度；把建立党代会常任制与改革和完善党内选举制度结合起来，建立完善基层党组织“公推直选”、“公推公选”的干部选任机制；把建立党代会常任制与健全党员民主权利的保障机制结合起来，切实贯彻党员权利保障条例，建立完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求代表意见制度，逐步推进党务公开。通过不断适应新形势发展的需要，建立健全党内民主的规章体系，构成健全党内民主制度的有机整体，逐步实现党内民主的制度化、规范化。
3.实施配套改革，建立常任制有效运行机制。党代会常任制要取得实际效果，既取决于代表本身，也取决于不断完善的、规范的各项运行制度。就试点现行的几项制度看，需要不断加强一些体制上的、深层次的问题研究，同时，还需要推行常任制过程中的一些配套改革。为此，要处理好以下几方面关系：
一是要处理好党代会与全委会、常委会的关系。在地方党委的领导建制上，常委会在全委会闭会期间行使全委会的职权，这种领导建制对于加强领导，保证党的各项方针政策的贯彻执行起到了重大作用，但往往也会出现常委会代替全委会起作用，全委会形同虚设的现象。实行党代会常任制后，定期召开的党代会便成了党内最高的权力机关。全委会、常委会要对党代会负责，党代会所做出的决定、决议、全委会、常委会都应认真贯彻执行。党代表会议有权监督全委会、常委会，对其提出批评、意见和建议。同时，建立和逐步完善党代会常任制，也要避免削弱党委全委会和常委会的作用。如果简单地将党代会代替全委会，或者用全委会代替常委会，都将出现民主充分但集中缓慢、影响决策效率的问题。在实践中，应研究合理划分党代会、全委会、常委会的职权。党代会主要负责审议并决策年度工作的大政方针和主要目标任务；全委会负责审议并决策涉及面广、性质重要的单项工作；常委会负责日常工作的研究决策。科学具体的划分可以在实践过程中逐步探索规范。
二是必须处理好党代会与人代会、政协会的关系问题。三会关系中，特别是党代会与人代会在会议的议题内容上存在雷同的问题。⑤ 从基层的实际情况看，各级地方组织每年都要召开人代会，就本地区的经济建设、社会发展等重大问题做出决议决策。而每年召开党代会年会，使党代会也具有相同的决策权，就会出现两个决策系统。两个决策系统容易出现要么决策相同，会议大同小异，兴师动众，虚耗财物；要么决策相左，易产生负面影响。因此，要正确处理党代会与人代会、政协会的之间关系，既要保证发挥党代会作为党的最高权力机关的职能，又要支持人代会充分发挥国家的最高权力机关的职能，还要支持政协会充分发挥政治协商等职能，使它们各自在共产党组织、国家政权机关、统一战线组织中发挥应有的作用。
三是要着力构建市、县、乡三级联动互动关系。作为党代会常任制的一种试点模式，市、县、乡三级共同推进，有利于实现三级制度建设整体化，实施不同层面资源信息共享，畅通不同信息反馈渠道，形成全方位监督体系。但如何体现三级互联互动的这种优势，还需要做出进一步的深入研究和实践。比如，可以探索建立三级党代表联席会议制度，组织三级党代表共同开展活动等有效形式和载体。从党代表主体看，既要有市党代表，又要有县、乡党代表，要认真做好三者的衔接，找准结合点，充分发挥市县乡三级联动作用。
［收稿日期］2006—07—11
注释：
① 本文是国家社会科学基金西部地区资助项目《四川省基层民主政治建设的制度创新研究》（项目批准号：04XZZ004）的阶段性研究成果。该项目主持人为任中平教授。
本文资料为笔者前往眉山市委组织部、青神县委组织部及南城乡等地进行访谈，搜集材料整理而成。
② 在调研中，我们感受到党代表没有人大代表更具有威信，主要原因在于党代表不是直接选举出来的。
③ 根据笔者了解，这个程序涉及的内容也是绝大多数实行常任制省市的通常做法，有很高的代表性。
④ 此做法早在1988年台州市椒江区试行的党代表常任制就开始采用，在践行中是否应坚决地以建立党的常设权力机关为目标来推进党代表常任制的试点，引起各方关注。
⑤ 笔者也有疑问，党代会与人代会是否有权力和职能的重叠？是否会增加政治民主化的成本？是否会强化党政不分、以党代政的现实从而形成不利于依法治国和政治民主化进程的态势？
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