国家耕地易地补充价值补偿的理论框架与测算，本文主要内容关键词为：耕地论文,框架论文,理论论文,价值论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.21 文献标识码：A 文章编号：1001-8158(2013)12-0012-06
修稿日期：2013-11-18
1 引言
改革开放以来，随着中国经济社会的快速发展，城市化以每年1.02个百分点的速度推进，至2012年内地城市化率已达52.57%，拉大了发达地区与欠发达地区的差距[1]。长三角、珠三角、环渤海等经济发展迅速、人口密度大，产业进入良性循环，但土地利用的矛盾更为突出，已无法落实上级下达的耕地保护任务；相对而言，中西部、东北部等省份地域广阔、人口密度相对较低，耕地后备资源也较为充足，是耕地保护的主体区，却在不断引入“三高”产业，加剧环境的进一步恶化。如果既能继续保护发达地区产业发展的优势，又能让欠发达地区从耕地保护中受益，则是一条双赢的战略。其结果：(1)发达地区可缓解建设用地紧张状况，相对落后区域则得到相应补偿，提升区域经济发展实力；(2)相对落后区域通过接受发达地区的经济补偿，可提升区域耕地开发补充的经济能力，促进地方保护耕地的积极性；(3)有利于促进环境友好型社会的构建，避免进入“先污染、再治理，再污染、再治理”的循环，促进区域环境健康升级[2-3]。耕地易地补充自推行以来，受到人们的普遍关注，目前主要是实施省内的占补平衡。但从经济发展的趋势看，省际间耕地易地补充仍有研究的必要，因为发达地区已很难落实上级下达的耕地保护指标，欠发达地区产业引入形势也不容乐观。因此，在理论层面上先行构建合理的补偿理论，为土地科学利用提供可操作路径无疑具有十分重要的意义[4-5]。目前大部分学者认为耕地价值补偿应考虑耕地的总体价值即包含耕地经济、社会、生态3方面价值，而不是单纯的产品价值补偿[6-7]。方斌等也以江苏省江阴市和兴化市为例，提出了耕地本身价值补偿模式、耕地价值+社会发展模式和综合型模式，同时，还从土地利用的行为结果出发，探讨了省域易地补充价值补偿的理论框架[8]。就国家层面，少有相关文献。因此，本文尝试建立省际耕地易地补充理论，意在为未来国家耕地易地补偿提供参考依据。
2 补偿的思路与框架
2.1 补偿的总体思路
(1)以全国31个内陆省、市、区为单元，以各省的资源总和为基础，测算耕地的单位价值。(2)以土地利用行为发生后对双方产生的影响入手，从权利和义务对等的角度，确定各自的责任和受益。(3)将耕地总体价值分解为经济价值、社会保障价值和生态价值，并根据土地利用行为发生的前后价值转移确定耕地指标承接方应获得的补偿量。(4)为确保耕地易地补充这一行为的有效推进，研究从区域耕地指标的落实、耕地质量及资金拨付等方面建立配套对策。
2.2 补偿框架
以各省2010年现有资源和各省单位面积耕地所承担的完整价值量为基础，以耕地转移后双方价值得失为突破点进行测算(图1)。耕地易地补充发生后，指标承担方和转移方所获得收益变化如下：
(1)指标转移方：无法完成上级下达的耕地保护任务，缺失部分由指标承担方通过开发整理进行补充。该方本应作为耕地的土地被转化为建设用地。其整体收益发生了以下变化：①收益损失，其本应获得的耕地产出收益因耕地转化为建设用地而失去。②收益增长，耕地转化为建设用地后，农民的社会保障仍然由他们自己承担，但为人类提供维护社会稳定的价值和生态价值则由耕地承担方为其承担。
(2)指标承担方：耕地易地补充后，对耕地承担方而言是保护了多余上级下达的耕地指标，其收益变化如下：①收益损失，因补充耕地，其为社会又提供了更多的维护社会稳定的价值和生态价值。②收益增长，从落实的易地补充指标的耕地上获得本不属于自己的耕地产出价值。
根据以上分析，耕地易地补充价值应由指标转让方补充给指标承担方为其承担的维护社会稳定的价值和生态价值，同时，后者应支付前者耕地的经济价值。
注：①②的价值应由后者根据前者耕地的生产能力将价值转移给前者；③的价值仍然归属于前者；④⑤⑥的价值由前者补充给后者。
图1 耕地价值流向[8]
Fig.1 The value flow of cultivated land
3 易地补充价值测算的主要方法
3.1 耕地的产出价值
耕地的产出价值是出售耕地生产出的农产品及副产品获得的总收益，从耕地保护的宗旨上，应重点考虑种植粮食作物所获得的产值，由此可建立耕地经济价值模型：
E=F×λ/A (式1)
式(1)中，E为产出价值，F为各地粮食总产值，λ为复种指数，A为粮食播种面积。
3.2 耕地的社会保障价值
耕地的社会保障价值包括耕地维护国家稳定的价值和居民生活保障价值两部分，由于后者的承担方没有发生转移，因此，在本研究只需测算前者，其价值可通过测算单位面积耕地保障粮食安全价值体现[8]。
耕地的重要功能就是提供人类生存所需求的粮食。根据周建春所定义的耕地国家粮食安全价值，即指中央政府从国家的粮食安全战略考虑，通过土地利用规划等方式，强制确保国家所需要的基本耕地数量和质量而体现的价值量[9-12]。它是耕地的国家粮食安全战略权利的价值体现，根据这一算法，模型可设为：
(式2)
式(2)中，
为单位面积耕地保障粮食安全价值，T为国家收取的耕地占用年费用；
为国家保护现有耕地所支出的必要的年费用。T主要由耕地占用税、新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费组成，耕地占用税的计算可根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》计算，新增建设用地有偿使用费可依据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》和《关手调整新增建设用地土地有偿使用费政策的通知》中各省相对应的等级城市计算，耕地开垦费以各省平均耕地开垦费为标准。主要包括灾毁耕地复垦费、基本农田指示牌费用和耕地动态遥感监测费用。周建春在计算粮食安全价值时，发现仅为82.5元/
，数值过小，可忽略不计，本文也未予计算。
3.3 耕地的生态价值
生态价值的测算在目前还没有统一的换算方法，可采用生态系统服务功能价值评价法来评估。由于2011年缺少相关数据，可依据2008年土地利用变更调查数据，以及按照耕地所发挥生态服务功能的实际效果，将其面积折算为有效林地面积，折算系数分别为0.2，有效林地的价值可根据欧阳志云、谢高地、方斌等的研究成果，主要计算其调节气候、固碳释氧、保持土壤、涵养水源、净化环境共5类价值[8，13-18]。
3.4 补偿价值测算
根据以上分析，补偿价值测算模型为：B=S+E-J，其中B为指标转让方应补偿给指标承担方的价值；S为后者为前者承担的社会保障价值，E为后者为前者承担的生态价值，J为前者耕地产品的产出价值。
4 研究结果与分析
综合上述分析，耕地的非市场价值包括耕地的社会、生态价值，因此，2011年全国各省市耕地易地补充价值如表1。运用价值补偿模型可对任何两区域的耕地易地补充价值的补偿量进行测算，如北京的耕地保护指标无法落实，需要到宁夏去占补具有同样生产能力的耕地，北京每年需要支付给宁夏：B=S+E-J=445000+107446.85-17550.48=534896.37元/hm[2]，而实际上，北京耕地维护社会稳定的成本和为社会提供的生态价值总和为1418015.6元/，这样尽管北京支付了534896.37元/给宁夏，它自己仍可获利883119.23元/，既节约了北京市的耕地保护成本，又支持了宁夏的经济发展，实现双赢。其他地区也可依模型测算。
5 对策设计
5.1 合理规划，搭建耕地易地补充全国统一配制平台
耕地易地补充应成为国家耕地资源信息管理数字化平台的一个重要组成部分，定期查询，适时监管。将耕地易地占补指标与区域土地利用总体规划相衔接，按计划和程序报批。具有耕地易地补充条件的区域在土地利用总体规划编制中应落实易地占补的耕地数量，补充时序，并落实到图件上，确保有计划按时序推进耕地的易地占补平衡[3，8]。
5.2 规范管理内容，构建考核机制
国家通过国土资源部建立专门的耕地易地补充管理机构，负责以下3方面的内容：(1)摸清各省耕地资源的现状，评估其耕地后备资源补充能力及潜力，为土地利用总体规划中耕地保护指标的下达提供科学依据。(2)定期核查耕地易地补充区的落实与维护，确保补充的面积和质量符合要求。(3)及时跟踪经费落实，确保双方责任到位。建立各地一把手负总责和职责考核机制，对易地补充耕地补充不达标者和资金不兑现者，将直接追究其地方一把手行政职责。
5.3 专渠管理资金，保障资金融通
应按照“取之于土，用之于土，富之于民”的原则，由各省国土资源厅应对耕地易地补充资金设立资金专门管理部门，确保耕地易地保护资金能及时到位，合理使用。在资金管理上应确保：(1)耕地转让方能按规定、按时、按签约规定，将足额的耕地易地补充经费上缴给国家专有账号，对逾期不缴者，可加收滞纳金，必要时可进行行政干预和法律诉讼。(2)所有资金应该优先用于补充耕地的土地开发整理、研发耕地补充的模式、补偿土地整理引发的拆迁等[19]；对于承接易地补充指标的区域应在耕地易地补充申请中规划好补充耕地的区域、面积、所需资金的投入量、建设时间等，提交给各省国土资源厅相关部门进行验收，方可下达耕地开垦费。(3)对于耕地易地补充指标转让方，只有在协议资金上缴到国家专有账户后，通过立项审批，方可进行置换土地的开发建设。(4)在耕地易地补充意愿达成后，国家应按协议条款监督双方履行各自义务，及时下拨耕地开垦费，监管和验收耕地补充区的耕地数量和质量，验收后将余下款项下拨给地方财政，以利于地方政府从事基础设施、民生工程建设。
5.4 创新机制，协调利益均衡
耕地易地占补平衡要求政府调控这一机制的运行必须是建立在科学公平的基础上。国家进行利益的协调，也必须兼顾公平与效率。在耕地易地占补中，若只强调利益公平分配，则可能难以促成耕地易地占补平衡的实现。若仅注重效率，区域经济不平衡的现象就有可能加剧。有效协调，必须依靠完善的规章制度、法律与制度[20]。
6 结论与建议
本文结合相关理论数据，构建了国家耕地易地补充的理论框架，并以区域资源为基础，运用相关模型与方法进行测算。同时，得出了以下结论：(1)对各省耕地经济、社会、生态价值的分析与预测，可以看出，耕地的经济收益在不同区域尽管有差异，但相差甚小，而耕地维护社会稳定的价值在不同区域则相差较大，发达地区单位面积所产生的社会稳定价值远远高于欠发达地区，同样，发达地区由于资源的稀缺性，其单位面积所耗费的生态价值成本也远高于欠发达地区。(2)发达地区通过实现耕地的易地补充，可调节全社会资源，既能促进欠发达地区的经济增长，又能节约发达地区的资源，达到双赢目的。(3)土地是不可再生资源，尽管国家层面的耕地易地补充行为有极大的可行性，但各地仍应该积极寻求集约节约建设模式，从根本上解决人地矛盾问题。对于耕地异地补充的建议：(1)由于耕地的生态价值目前没有统一的测算方法，进一步研究可以细化耕地生态价值的测算，使耕地补偿价值更加精确。(2)随着各省社会经济的发展，贫富差距的拉大，缩小区域经济发展差距，保证区域公平，实现和谐发展，耕地易地补充是一条有效路径。