民间资本介入农业基础设施领域的探讨，本文主要内容关键词为：基础设施论文,资本论文,民间论文,领域论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F304.4 ［文献标识码］A ［文章编号］1009—508X(2005)04—0030—04
农业基础设施是农业经济赖以持续发展的物质基础，是农村经济发展的“先行资本”。农业基础设施建设对于消除贫困、缩小城乡差距、提高农业综合生产能力、提升农产品国际竞争力等有着重要作用。我国农业基础设施由于长期投入不足，历史欠账太多，基础设施建设无论数量还是质量均存在严重缺口，“补课”性的建设任务十分繁重。2005年中央一号文件明确指出，“农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变”，“巩固和提高农业综合生产力，继续加强农业基础设施建设”是当前农村经济工作的一项主要任务。加强农业基础设施建设，需要大量的资金投入，在国家财政和集体经济投入不足的情况下，吸引民间资本介入就成为解决农业基础设施投入不足的一种有效途径。
一、民间资本介入农业基础设施领域的必要性和可行性
（一）民间资本介入农业基础设施领域的必要性
我国现行农业投资体系的架构主要由财政、信贷、农民和其他资本四个部分组成。按照事权划分原则，跨地区的重大水利项目和重要的农业生产基地建设项目，由中央政府承担；一般性的省内水利建设项目、农业生产机械服务设施项目，以及其它一些直接经济效益低，农民不愿意或承担不起的区域性农业基础设施建设项目由地方政府承担；大中型农业机械设备的购置、乡村道路以及小型农业生产辅助设施等由社区性乡村集体经济组织承担；小型农业机械设备的购置、田间配套水利设施和田间道路等的建设投入则由农户自我承担。伴随着农村经济改革，农业基础设施出现了投入不足、设施老化失修等问题，严重制约着农业综合生产力的提高。
1.农业基础设施建设财政支农资金长期不足
长期以来，我国农业基础设施主要由国家和地方各级财政投资建设。20世纪80年代初，中央曾要求5年内将农业基本建设投资占全国基本建设投资的比重提高到18％，由于受财政资金匮乏的影响，至今也远未实现这一目标。按中国统计年鉴计算，农业基本建设投资占全国基本建设投资的比例“八五”为3％，“九五”为5.6％，2002年也只有7.3％；财政支出方面，改革开放以来，国家财政用于农业支出的绝对量在不断增加，但财政支出中的农业基本建设支出却不断下降，1978年为13.4％，2001年为7.7％，下降了近5.7个百分点。
2.信贷资金不足
现阶段农业信贷业务主要由农业银行、农业发展银行和农业信用社承担。由于农业基础设施的建设周期和回收周期较长，收费较低甚至是无偿服务，商业性银行出于自身稳健经营和利润最大化的要求，普遍存在“惜贷”或“慎贷”现象，难以满足农业基础设施建设的信贷需求。按中国统计年鉴计算，1995～2002年间农业贷款占金融机构信贷总量的比例最高仅为5.24％，农业贷款占国家银行信贷总量的比例最高仅为2.6％。
3.乡镇负债严重，无力投资农业基础设施建设
中小型农业基础设施建设资金主要由县乡（镇）财政负担，然而，由于我国县乡（镇）财政收入占GDP的比重在逐年下降，同时乡（镇）财政现已负债十分严重，依靠乡镇集体进行农业基础设施建设存在投资能力不足的问题。农业税制改革，取消“两工”（劳动积累工和义务工），一些乡镇对农业公共事业所需资金实行“一事一议”制度。根据有关规定，“一事一议”仅限于村级，必须是由村里兴办的农田水利设施、人畜吃水设施、村庄道路建设、植树造林工程等全体村民直接或间接受益的公共性设施项目，而根据有关规定，每年人均不能超过15元。由于农民人均收入水平低，在其投资能力十分有限的情况下，要求村民自筹资金或举债进行农业基础设施建设的议案难以被认可，即使有些村社开展议事，也大多是“议而不定”或“定而不行”，造成急需改建的基础设施无法新建，过去利用主渠道“两工”兴建的农业基础设施严重毁坏后又无力修复和管理。
（二）民间资本介入农业基础设施领域的可行性
1.民间资金存量可观
经过20多年改革开放的发展，我国民间资金存量已是十分可观。据有关统计数据显示，2004年2月末居民人民币储蓄存款余额达到11.06万亿元，若加上居民持有的现金、国债、外汇等，实际民间资本存量不少于15万亿元，这表明我国民间资本已具备了相当的规模和实力。而目前我国股市低迷，“积极财政政策”退出后国债发行规模将缩减，在投资机会十分有限的情况下，这些资金大多处于“休眠”状态，急需寻找新的投资亮点。吸引民间资本参与农业基础设施建设，成为民间资金实现资本化的一条重要途径。
2.农业基础设施产权改革为民间资本介入提供了制度保障
2005年中央1号文件明确提出：要在总结经验的基础上，加大改革力度，明晰产权，明确责任，充分调动各方面投资建设和管好农业小型基础设施的积极性。农户自建或自用为主的小微型工程，产权归个人所有，由乡镇人民政府核发产权证。对受益户较多的工程，可组建合作管理组织，国家补助形成的资产归合作组织所有。对经营性的工程，可组建法人实体，实行企业化运作，也可拍卖给个人经营。对业主开发建设的农业基础设施，地方人民政府要给予扶持，并规范其收费标准和服务行为。农业基础设施产权制度的改革和深化，为民间资本介入提供了制度保障条件。
3.民间资本介入农业基础设施领域的外部条件逐步成熟
主要表现在两个方面，一是市场主体多元化。通过改革开放，我国农村已初步形成了多元化的农业投入体系，市场主体的多元化标志着资本人格化和经营者竞争格局的形成；二是资本收益趋于合法化。随着我国分配制度的进一步完善，生产要素、资本参与分配已受到法律的保障[1]。
二、当前民间资本介入农业基础设施的主要障碍
吸引民间资本介入是解决农业基础设施建设投资不足的有效途径，有其可行性和必要性，但是，目前民间资本介入农业基础设施尚存在诸多障碍。
（一）投资环境不佳
表现为：(1)民间资本投资农业基础设施建设必须与农业人才、农业资金、农业土地等资源要素有机结合才能发挥作用。由于长期形成的城乡二元结构造成农业的交通、通讯、水、电、气等基础设施“硬环境”比城市差，农村的教育、技术培训、医疗卫生条件等“软环境”也与城市不衔接，结果是农村人力资源、资金资源等纷纷流向城市，农业基础设施建设普遍面临人才缺乏、资金缺乏的问题；(2)社会上对民间资本仍存偏见，在市场准入、融资渠道、税费等方面，民间资本无法享受与国有投资或者外商投资相同的待遇；(3)一些地方存在着基层政府或职能管理部门对民间资本投资经营乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派的“四乱”问题，加大了民间资本投资建设基础设施的成本负担，减少了民间投资的利润水平，严重制约了民间资本投资规模的扩大。
（二）民间投资产权界定不清
按照制度经济学的理论，只有在产权明晰的条件下，投资主体才能对现在的和未来的竞争性权利做出充分的考虑，才能试图使私有权利的现期价值最大化，才可能对基础设施进行投资，如进行土地改良、修建水利灌溉设施。农业基础设施作为农业的服务产业，具有很大的外部性，由于一个人进行农业基础设施（共同使用型）的收益不可能排斥他人分享，而且所有成员联合达成一个最优行为的协议的谈判成本会非常高，从而使得进行农业基础设施建设的激励大大减低。在产权不明晰的情况下，吸引民间资本介入农业基础设施是非常困难的。
（三）信用障碍
缺乏信用已经成为社会通病，病根出自各级政府。农业基础设施吸引民间投资的基本方式是“特许权经营”，它建立在一揽子合同、契约之上。政府缺乏信用观念，自然也就无契约可言，有时甚至是以“招之即来，挥之即去”的态度行事。政府的行为不受约束，民间资本投向农业基础设施时投资阶段好说，收取回报阶段难免要出问题。目前有许多民营项目，在很大程度上是出于“造福家乡”、“回报社会”等考虑。如果真要按商业化方式进行运作，首要的是各级政府行为必须规范，要有诚信，这是投资软环境建设最重要的一条。
（四）市场准入障碍
(1)市场准入不完全。国家只是放开了小型农业基础设施建设的市场准入，但大中型农业基础设施建设领域仍面临着进入障碍；(2)不公平竞争。有些领域虽然允许民间资本涉足，但体制性障碍导致明显的不公平竞争。民间资本与外资经济相比，在参与竞争的资格、条件和机会上往往处于不利地位；(3)融资渠道不畅。无论是直接融资或是间接融资，对民间资本开放程度都很低。据国家计委宏观研究院的研究，中国资本市场目前已形成股票类、贷款类、债券类、基金类、项目融资类和财政支持类融资方式。但是，对民间资本仅仅开放了短期信贷和大企业股票融资的渠道，远远满足不了民间资本融资的需求。
三、民间资本介入农业基础设施建设的政策选择
（一）深化农业基础设施产权改革
民间资本拥有资金方面的资源优势，却受产权界定不清的影响，在具有外部效应明显的农业基础设施领域，很难大规模介入，客观上抑制了农业基础设施服务的有效供给。只有通过产权改革，将其外部收益内部化，才能形成民间资本介入农业基础设施领域的激励机制。因此，按照“谁投资、谁管护、谁受益、谁所有”的原则，加快农业基础设施产权制度改革，清晰归属，明确权责，鼓励民间资本介入农业基础设施建设。(1)对于农户自建或自用为主的小型工程，产权归个人所有，由乡镇人民政府核发产权证；(2)对受益户较多的工程，可组建合作管理组织，国家补助形成的产权归合作组织所有；(3)对经营性的工程，可组建法人实体，实行企业化运作，可拍卖给个人经营；(4)对业主开发建设的农业基础设施建设工程，地方政府要予以扶持，并规范其收费标准和服务行为。
（二）积极探索民间资本介入农业基础设施领域的有效方式
采取拍卖、租赁、承包、股份合作等形式，吸纳民间资金，广纳社会资金，开展农业基础设施建设，积极探索多元化投资的新路子。(1)股份制。股份制是解决投资主体多元化和资金使用集中化矛盾的最有效的形式，它弥补了单一投资主体的资金不足，能在很短时间里集中起大量资金。因此，对一些未来有盈利的农业基础设施项目，应大力鼓励其采用股份制的方式进行建设，创新农业基础设施领域股份制运营机制；(2)股份合作制。股份合作制是吸引民间资本直接参与基础设施建设项目的一种有效方式。由于有政府的参与，可以提高投资者对建设项目投资的信心；由于有民间资本的参与，可以提高资金投入效率和经营服务水平[2]。
（三）创新民间资本介入农业基础设施的融资方式
(1)仿效“政府主导、市场运作”的浙江融资模式。由政府主导基础设施的目标和条件，集中少量的预算内专项资金作为带动性投资，政府放宽市场准入，通过农业基础设施产权改革吸引民间资本，利用财政补贴、转移支付等手段“撬动”民间资本，鼓励民间资本以联合、联营、集资、入股等方式进入农业基础设施建设领域；(2)建立投资基金，组建各类基金机构。由于农业基础设施项目一般投资巨大，中小投资者很难单独参与。因而成立基础设施投资基金将愿意投向这一行业的中小投资者的资金集中起来，再由资金管理机构按照章程决定将资金投向建设项目进行经营；(3)积极稳妥地开展BOT融资业务。BOT融资是目前国际上比较流行的进行公共基础设施建设投入的典型模式。其基本思路是以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一农业基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务；政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会；整个过程中的风险由政府和私人机构分担；当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。
（四）优化民间资本介入农业基础设施的投资环境
(1)各级党政组织应把民间投资纳入经济发展计划，确保调控行为理性化。为保障国家促进和加强民间投资政策措施的贯彻落实，目前，应协商有关部门对民间投资的管理，提供有关政策法规和信息咨询服务；综合考虑民间投资发展规划和政策导向，逐步完善管理法规，以促进民间投资的扩张。(2)确保资本收益合法化。即依法正确处理按劳分配与按资分配的关系，正确处理民间资本介入农业基础设施建设中的按投入要素进行补偿、分配等问题[3]。(3)对民间资本在项目选择、登记、信贷等方面借鉴发达国家的经验，由国家出台有关政策给予应有的扶持。进一步改进乡镇财政管理，彻底清理各种不合理收费，使政府真正成为民间投资的“保护伞”。
（五）实行分类市场准入政策
按照受益范围和排他成本的大小，农业基础设施划分为竞争性项目和非竞争性项目两大类。对农业基础设施领域的竞争性项目和非竞争性项目应采取不同的市场准入政策。对非竞争性项目，由于受益范围不局限于农村社区，外部性大，原则上应由政府供给，但在政府财政资金有限的情况下，通过产权改革，将其外部收益内部化，民间资本也可以介入。政府建立财政贴息制度，把一部分财政拨款或财政信贷转为对基础设施项目的贴息资金，增强民间资本介入农业基础设施建设的投资引诱。对竞争性农业基础设施项目，由于排他性的成本不高，收取一定的服务费可以补偿投资成本，政府应放开市场准入，采取优惠政策，积极鼓励民间资本介入进行农业基础设施建设。
［收稿日期］2005—07—10