和谐社会视角下地方政府行为转型机制研究，本文主要内容关键词为：和谐社会论文,地方政府论文,视角论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自改革开放以来，我国确立了“以经济建设为中心”的发展观，“发展是硬道理”成为各级政府最大的政治。在强调统一思想的前提下，对发展战略的“不争论”促使各级地方政府将经济建设摆在了所有政府工作的首位。以发展论政绩，以GDP增长论英雄也成为各级政府考核下一级政府的主要指标。毋庸置疑，“以经济建设为中心”无疑从根本上矫正了改革开放之前“以阶级斗争为纲”的错误，将国民经济从濒临崩溃的边缘扭转过来。从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的转变，是党与政府发展战略的一次重大转变，也是国家决策层以及全体人民对改革开放前社会经济恶性运行与畸形发展的反思的结果。随着国家新的领导集体权威的确立，“以经济建设为中心”的发展战略开始得到普遍认同，在普遍认同的社会回应下，这种发展战略进一步得以加固，进而演变成各级地方政府的行为。随着市场化改革进一步深入，地方政府行为的“经济人”取向日益明显，在各地经济普遍增长的热潮下，社会发展的滞后与倾斜日益显现，“有增长无发展”的“拉美化”倾向日益明显，社会矛盾日趋加剧，各类新的社会问题层出不穷。特别是在我国人均GDP达到1000美元的门槛时，“拉美陷阱”带来的启示开始引起全社会普遍的关注。“以经济建设为中心”的“单向性”政府行为开始被人们广泛怀疑与反思，关于“GDP”的争论也愈加激烈，这一切都预示着在新的历史时期我国政府行为必须进行调整与转变。本文拟从构建和谐社会的角度来研究政府行为转型的内在机制与规律。
地方政府“经济人”行为形成的内在逻辑
从组织行为学的角度来讲，行为是组织理念的物化反映。政府行为是政府组织或政党组织发展理念的一个表面化反映。当政府组织形成一个较为完整的发展理念时，反映这一理念的政府行为就会产生。在改革开放以前，我国实行的是严密的政治控制和中央集权的计划经济管理体制①，同时我国国家领导人的高度权威致使个人的理念和思想可以转化为政党的理念与思想，政党和中央政府的理念与思想通过金字塔般的层级管理体制传导给地方政府，进一步转化为地方政府的理念，进而影响地方政府行为。“以阶级斗争为纲”这一政党理念实际上是国家领导人对当时形势判断失误造成的②，进而导致政府“政治人”角色的泛滥。这种政府价值取向下的政府行为目标导致的结果是国民经济滑坡，人民普遍贫困，生活水平低下，社会矛盾开始加剧。因此，在新的国家领导人提出“以经济建设为中心”的战略决策的情况下，加之农村体制改革使广大农村获得普遍受益，“帕累托改进效应”促使这种发展战略无疑得到了上上下下普遍性的认同与支持。于是“以经济建设为中心”成为中国20世纪80年代中期以来坚定不移的国家发展战略。这种战略一旦成为政府理念，地方政府行为必定会沿着理念指导下的轨道发展。政府“经济人”行为的普遍化蔓延具有一定的内在逻辑，具体表现在四个方面：
第一，高度集权的政治体制和人事安排保证了“以经济发展为中心”这一理念的垂直贯彻。改革开放以来，我国政治体制依然保持了高度集权的政治形态，呈现出行政层级的垂直管理特征，中央对地方具有强有力的控制权力，这种控制权主要是人事任免的控制权。事实上为了保证地方与中央精神的高度一致，中央在人事安排上显示出强调“以经济建设为中心”导向下的政府官员的安排策略。③20世纪80年代以来，一些有文凭的大学生以及在企业工作过的经营管理者被大量安排到政府任职，而以前所谓“又红又专”的政治型官员开始受到冷遇。④一大批企业领导进入政府以后，无论从理念上还是从思维方式上更接近于中央的精神，在经济改革上往往更有改革的魄力和发展的勇气。一方面垂直的政治管理体制从宏观上保证了中央决策的下达，另一方面特定时期特殊的人事安排也在微观上保证了宏观政策转化为地方政府行为。
第二，经济上的分权让利调动了地方政府发展经济的积极性。改革之前，“全国一盘棋”是构造中央与地方以及不同区域间地方关系的基本原则。⑤每个地区都是国家整体机器上的零部件，局部必须服从整体，各地区的价值在于为整体作贡献。按照这种逻辑，牺牲局部利益以服从整体利益是理所当然的。但地方政府很难成为独立的利益与权力主体，因此这种做法无疑抑制了地方发展的积极性。改革开放以后，伴随着经济体制改革的推进，中央为了调动地方积极性，对地方开始逐步“分权让利”，利益的分化促使地方成为利益主体。“分权让利”无疑使得地方具有更大的自主权，也更有利于调动地方各级政府的积极性，“全国一盘棋”格局开始被打破。以地方政府为代表的地方行政区域开始成为利益主体，财政地方化的趋势日益明显。在这种情况下，不同地区之间已不再是靠中央行政权力联结的关系，利益关系和市场经济中的交换与契约原则开始成为连接不同地区的新的纽带。地方政府行为中的地方主义特别是自我保护倾向明显。改革的前沿——东部沿海地区的发展显示出了强有力的生命力，这一方面取决于历史因素，另一方面更主要地取决于中央政策管制的放松与政策偏向。经济发展越快的地区与中央在事权、财权上讨价还价的能力越强，而这种“讨价还价”在“以经济建设为中心”的口号下往往会取得更多地方利益分享。中央政府为了保护地方政府发展经济的积极性，在总体税收增加的情况下，允许地方政府在地方经济增量份额中分享更多比例。⑥这种地方政府激励机制往往演化为一种“传导效应”，促使更多的地方政府在“范本”与“榜样”的驱动下发展经济并与中央政府在事权与财权上博弈。在发展上，地方政府出于“见效快”的策略，将“以经济建设为中心”的发展观推演为“以总量与速度”为标志的粗放型发展行为。
第三，以经济指标为尺度的考核机制促使地方政府“唯经济发展为纲”。转型时期，中央政府在对地方政府的考核上，往往将“以经济建设为中心”的理念具体化为经济发展指标。经济发展指标的优点在于可以量化，指标量化的具体内容就是将地方经济发展状况、经济增长速度、财政增长速度等方面作为考核内容，通过将具体分值作为考核标准，对地方政府官员进行考核。在这一指标指引下，地方政府官员将经济发展作为重中之重，将发展地方经济作为决定政治生涯的筹码。“懂经济”成为地方官员标榜的最佳筹码，“以经济发展论成败”、“以经济发展论英雄”已经成为地方官员尊奉的“金科玉律”。地方官员的升迁与经济发展关系越来越密切，与过去强调政治第一的选拔标准似乎异曲同工，只是经济标准取代了政治标准。一大批经济发达地区的官员得到重用，一些经济增长成为全国“典范”的城市也成为“出干部”的典范城市。在职位升迁激励机制作用下，“唯经济发展为纲”逐步成为地方政府的主导型理念。
最后，以利益分享为导向的激励机制也促使政府行为经济化。“职位升迁”固然是考核干部的重要杠杆，但其周期较长，而且受惠面也有限，因此，经济激励也成为激励地方官员的重要杠杆。利益分享是以经济发展为前提的，地方政府特别是基层政府在发展过程中往往将引资和GDP完成程度作为奖惩的依据，制定出一系列奖惩规则，利益分享就是其中最重要的规则之一。并且利益分享在地方已经形成显性规则与潜性规则。显性规则为一旦经济发展达到相应目标，则可以通过地方政府的各种公开制度、政策与规定领取相应报酬；潜性规则为一旦地方政府官员达到政府设定目标后，在正式制度奖励之外的利益分享机制，譬如额外寻租机会、控制权的增加、其他隐性奖励等，往往潜性规则中的奖励比正式规则中的奖励更能够激励地方政府官员。在经济利益驱动下，作为地方政府代言人的地方政府官员完全将经济作为发展的唯一目标。
“经济人”动机下的地方政府行为扭曲
20世纪80年代初期，中央提出“以经济建设为中心”这一战略举措时，中央政府考虑更多的是对长期以来“以阶级斗争为纲”的“左”倾思维进行转变，通过发展经济解决民生问题。但在发展过程中，先期改革开放的城市显然从经济发展过程中获得了巨大收益，不仅地方发展、城市建设有了根本性改变，而且人民生活水平和就业环境也有了很大改善，更令地方政府官员感到欣慰的是，随着经济发展，地方官员的经济利益与官职升迁获得了进一步满足。在以经济发展为全部目标的前提下，政府行为扭曲加剧，主要表现在：
一是地方政府往往以单一发展目标取代系统发展目标。一个地区的发展应该是一个以多种目标为整体的发展体系，包括经济增长、社会发展、政治发展等一系列内容。系统且整体的发展观需要一个整体发展目标，而不仅仅是经济发展。但在“以经济建设为中心”的发展战略下，经济建设成为唯一的目标。事实上，在“以经济发展论英雄”的指针下，一些地方的各种社会问题愈演愈烈，但在“发展是硬道理”的理念指导下，“用发展的方法来解决前进中的问题”往往演变成“用经济建设的方法来解决前进中的问题”，将经济建设置于社会发展等一系列目标之上，致使地方发展往往在单向性发展目标下舍弃了社会目标、环境目标以及稳定目标。
二是政府行为目标与公众需求目标开始背离。“以经济建设为中心”在地方政府眼中就是完成GDP的增长。由于GDP增长在目前是一个资本拉动的过程，因此，地方政府更加重视“资本”的利益。这种表现泛化为政府理念就是“言必谈商”、“行必为商”，在具体行动上则为“重商”、“亲商”、“爱商”等地方政府行为导向。在资本和劳动两者的权衡上，由于经济发展更有利于地方政府官员升迁，更有利于地方政府官员分享经济利益，导致“强资本—弱劳工”的格局开始在各地形成。这种格局事实上导致了地方政府和资本投资者的“利益合谋”。在资本与公众利益发生冲突时，地方政府更容易倾向于维护“资本”的利益，理应维护“公正、公平”的天平在出于地方利益的维护上出现了倾斜。另一方面，地方政府在追求经济发展的过程中，往往舍去社会发展目标与公众需求，特别是政绩工程和亮点工程的实施，背离公众目标，公众实际福祉降低。以经济增长代替社会需求，以政府时效性政绩工程替代公众需求，从而导致政府目标与公众需求相背离。
三是政府宏观目标与官员微观需求目标开始分离。“委托—代理”理论是我们分析政府目标和官员目标是否产生偏差的一个很好的分析工具。从理论上讲，中央政府接受全体人民的委托，形成了最上端的“委托—代理”关系。而中央政府与地方政府之间也是一种“委托—代理”关系。这样，人民的诉求就可以通过这一委托代理链条反映出来。但由于链条过长，中央政府的目标到了地方政府已经发生变化。在过分注重经济发展的过程中，中央政府已经意识到单纯发展经济带来的社会问题、环境问题与民生问题等，自2000年以来维护社会稳定、保护环境、注重民生的政策开始相继出台。但在地方政府以经济增长为“重中之重”的情况下，“中央政令出不了中南海”的尴尬局面开始出现。其中缘由为：(1)中央政府目标与地方政府目标分离，地方政府目标与地方官员目标聚合。中央政府在执行全国人大的决议时往往更易于从整体角度出发，但是地方政府在执行中央决定时，由于信息掌握程度不一致，地方更易于在事权争夺上占有优势。地方政府虽然不会直接对抗中央决定，但却会在相关信息方面“掺假”。中央政府多次强调要“正确处理三个关系”，即“正确处理好短期与长远关系，正确处理好局部与整体的关系，正确处理好中央与地方关系”，暗指地方政府要从长远看问题，从整体看问题，从中央要求看问题。但事实上，地方政府在发展目标上往往站在自己的角度，从维护地方利益出发，舍弃中央指示已成必然。(2)从地方政府层面看，地方政府追求的目标开始与政府官员追求的目标保持一致。地方政府往往以地方利益最大化为目标，官员则往往以一个具体时期内个人效用最大化为目标。从理论上讲地方政府目标主要有：地方社会稳定、保证地方充分就业、保护环境等。而官员目标主要有：职位升迁、个人职业满足、经济利益最大化。由于经济增长与职位升迁、职业生涯发展以及经济利益高度重合，这样往往导致两者更趋向于“合谋”对抗中央精神。
四是利益机制与责任机制开始分离。中央采用“分权让利”的一系列政策来激励地方政府发展经济，但随着地方权利的增加，相应的地方责任却没有得到增加。伴随着地方社会问题的频繁出现，中央开始进行了一系列经济管理体制改革，这种改革是以行政管理体制改革为支撑的。比如，由于中央财政的严重不足，导致分税制改革，与之相应的是国税部门的垂直管理；由于商品市场“假冒伪劣”的猖獗，导致工商管理体制改革，与之相应的是工商行政管理部门的垂直管理；由于企业安全生产事故频发，导致安全管理体制改革，与之相应的是安全生产管理部门的设立与垂直管理。但这种责任机制的上移，并没有解决地方政府的行为导向与根本理念，而且中央在建立地方责任机制时出于复杂的考虑，对地方政府的责任考核往往力不从心。如中央政府在20世纪90年代末已经意识到地方政府在新一轮经济发展中过于重视总量与速度的弊端，提出了集约型经济发展的追求目标，但就业压力凸显，以速度和总量为目标的地方经济发展模式没有得到很好的遏制，以规模求增长、以速度求增长的发展观仍是地方政府行为的主题。
新形势下地方政府行为的价值取向
党的十六大提出以科学发展观来指导当前的经济社会发展，事实上指出了长期以来存在于经济社会发展过程中的不科学因素。十六届五中全会中央又提出“构建社会主义和谐社会”，这是与科学发展观相匹配的发展理念。这一决定预示着我国发展理念的根本转型。在和谐社会视角下地方政府行为价值取向必须实现转型。按照“构建和谐社会”的要求，地方政府行为转型的价值取向应该体现在以下四个方面：
首先，经济发展目标与社会发展目标相协调。在“构建和谐社会”的目标下，经济发展与社会发展具有互为支撑、互为依存的关系。对地方政府而言，这一目标是对长期以来“唯经济发展为纲”的指导思想的纠正，也是地方政府行为向着科学发展的一个回归。经济发展从本质上是为了促进社会发展，而社会发展又会进一步促进经济繁荣。历史的经验告诉我们：如果经济增长不能带来社会发展和人民生活水平的提高，不能带来可持续发展，这种发展就是不长久的，就是“短期效应”，有如“竭泽而渔”和“杀鸡取卵”。因此，保证经济与社会的协调发展是地方政府进行行为转型的首要命题。
其次，地方精英导向与社会公众导向相协调。长期以来，中央在寻求经济和社会协调发展方面做出了许多努力，譬如建立“绿色GDP”考核观、树立正确的政绩观等，但依然难以遏制地方政府追求GDP增长的冲动。因此，必须寻找新的思路与途径，而探究社会制约政府的方法是一个长远思路。从目前来看，中央一直强调政府决策必须听取多方面意见，必须听取专家意见，必须增加社会的广泛参与度。但这种提法一到地方就发生了扭曲，多方面征求意见变成地方精英共同决策。企业界精英、知识界精英和政府官员精英共同构成了政府决策行为的主体，而将广大民众排斥在外。在这种状况下，一些关系到民生问题的重大社会决策，仍然按照利益集团的诉求运行。譬如，自来水价格听证、煤气价格听证、公交价格听证、电费价格听证等，都以广泛征求社会意见的形式进行，虽然反对声此起彼伏，但价格上升依然如故，这就是精英主导型政府决策的结果。至于农民工问题、安全生产问题、房价问题、土地问题更是如此，处于弱势的社会公众被排斥在决策之外。政府独大的局面，保证了地方政府在决策方面的单边行动与决策垄断权，绝大部分公众依然处于无助与无话语权的社会边缘。在这种格局下，政府与社会博弈的结果总是社会事业与公众诉求受到约束与制约，导致地方政府行为无所顾忌与无所制约的局面。因此，必须扩展社会公众特别是普通公众参与政府决策的范围，发展社会力量，形成政府与社会力量相均衡的局面，形成以社会制约地方政府的有利机制。
再次，阶段性发展与可持续发展相协调。建立地方发展的整体性框架，促使阶段性发展与可持续发展相协调。由于地方政府官员效用往往与官员任期制和官员选拔机制相关联，因此任期制导致地方政府将阶段性目标置于长远目标之上，而以经济规模为导向的选拔机制又促使官员将粗放型发展模式置于首位，这样短期目标干扰了长期目标，地方发展的可持续性遭受到很大制约。因此，必须在可持续发展的目标下，建立政府行为的长短期协调机制。在这一点上，国外有许多先进理念与方法值得借鉴，我们应该进行有机吸纳与消化，建立符合自身的发展机制。
最后，政治决策机制改革与政府运行机制改革相协调。政治决策机制是政治体制方面的重要环节，往往对地方政府行为影响深远。政治决策机制的合理与科学是保证地方政府行为和官员行为科学、合理的基础。政治决策机制要引入问责制和多元参与制。问责制可以防治地方政府行为的短期化，多元参与制可以遏制地方政府官员追求自身利益最大化的倾向。
构建地方政府行为纠偏机制的对策建议
地方政府行为是地方应然性行为价值导向下的实然性结果。在以经济为唯一指标的导向下，地方政府行为就会沿着以行政区域为界限的“经济人”导向行事⑦，在“个体理性”主导下的政府行为最终会导致“集体不理性”的结果。破解这一难题必须按照坚持注重整体利益、注重社会和谐的基本理念，通过体制和机制的改革推进政府行为的纠正，促使其沿着和谐发展的轨道运行。
对策之一：重塑政府行为价值理念。政府行为理念是政府行为的物化表现。行为理念的科学化是纠正地方政府行为的首要命题。长期以来，以经济建设为中心的政府行为导向已经成为地方政府的“习惯”，可以说，行为纠偏的本质在于重塑指导行为的价值观。因此，建构一个符合市场经济发展、体现社会主义目标命题和和谐社会建设这一发展主题的政府价值体系无疑最为迫切。笔者认为，重塑政府价值体系必须遵循三个基本原则：一是遵循公民本位原则。这一原则不仅反映时代发展的不可逆转的潮流，也充分体现国家的终极追求。“以人为本”的理念在政府层面上的体现就是公民本位。二是遵循民主行政原则。长期以来，造成国家发展主题的偏离与歧异，从根本上讲都是没有遵循民主行政的原则。19世纪末20世纪初，托马斯·杰弗逊(Thomas Jefferson)就认为，公共行政关系到扩大民主的概念，应该坚持民主行政的原则：“政府必须分权，以使每一个公民亲身参与到公共行政中来……政府必须教授人民政治智慧并培养公民的独立意识。”⑧直到今天，先哲们的思想仍然熠熠闪光。民主行政的过程一定程度上是当前学术界热力追捧的“服务行政”、“责任行政”和“法治行政”的结果。民主是“因”，服务、责任和法治是“果”。三是公正行政原则。这种原则能保证政府沿着正确轨道运行。
对策之二：重新定位地方政府职能。在政府科学行为理念下，行为纠偏机制也非常重要。地方政府职能正确定位是地方政府行为纠偏的一个重要保证。亚当·斯密将政府定位为“守夜人”的角色；凯恩斯则认为政府应该更多地承担起调控经济的责任。关于政府职能定位争论很多，但在当前让政府完全退出经济参与，既不现实，也不可能。目前，政府职能定位应该是：有限参与者。如何做到政府有限参与，我们认为：一是要依法行政，政府应该在法律规定范围内行使职权；二是重心转移，将政府行为重点转移到社会发展领域，转移到公共政策制定领域，转移到市场监管领域；三是明确规则，不能让政府在无限制领域中作为，也不能在无限制行为的轨道上作为。
对策之三：建立地方政绩科学化考评机制。建立科学的政府考评机制是使政府行为不偏离“和谐社会”目标的一个保证。如何建立科学的考评机制，是目前面临的重大问题。这可以从三个方面寻找思路：一是改变过去以经济论英雄的考评观，将单向化发展指数变为多元化发展指数。二是将公众作为评价主体。这也是以民为本导向的体现。在以民为本的导向下，政府行为纠偏可以得到有效落实。三是建立合理而又有弹性的考评机制，引入专家考评、社会考评和公众测评等多元化考评机制。多元化的机制必须服从正义原则，在正义原则下，可以保障政府行为的科学性。
对策之四：培育社会力量，增加社会参与度。目前我国社会力量薄弱是政府行为失控的主要原因。社会力量的弱小，导致政府行为失去了纠偏机制与预警机制。因此，应该广泛培育社会力量。一是大力培育与发展社会组织。科尔曼认为，公民社会能够增加政府行为所需的社会资本，进而减少政府和公民摩擦产生的交易成本。⑨二是增加民间社会组织参与政治的广度与深度。仅仅停留在表面上的公众参与，显然不合乎民主政治的取向，必须增加公民参与的深度和广度。如增加各级人大代表中普通公民的数量，减少行政官员、企业精英和文化知识精英的数量。三是加快推进司法力量独立行使职权、不受地方政府干扰的步伐。建立司法独立的基础是建立社会有效监督的环境，避免独立司法可能产生的司法腐败。
对策之五：建立地方政府责任机制。政府责任机制的建立主要是要强化问责制度和回应制度。问责制度是防止政府发生短期行为的重要举措；回应制度则是保证社会公众掌握政府动态的重要手段。问责制要在公众取向下形成完整的监督机制。一是确立问责主体。这是问责制度的重要一环。问责主体应该是公众。二是问责程序。问责程序也应该纳入监督机制科学化设计范畴，避免问责变味。回应机制则是公众对问责的呼应。公众在什么情况下采用什么手段回应政府、其回应的反馈效果怎样等，都应该纳入政府责任机制设计之中。
注释：
①M.Weitzman,Economic Transition:Can Theory Help.European Economic Review,1993,pp.549～555.
②薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中共中央党校出版社1993年版，第651页。
③刘宜人：《转型时期中国政治与人事安排走向》，《中国社会科学》2001年第3期。
④转引自史民华《中国经济改革的回顾与展望》，华夏出版社2002年版，第23页。
⑤孙立平：《转型与断裂——改革以来中国社会结构的变迁》，清华大学出版社2004年版，第22页。
⑥李向天：《张家港：一个地方政府主导型经济模式的启示》，《瞭望新闻周刊》2003年第10期。
⑦金太军、张劲松：《政府的自利性及控制》，《江海学刊》2002年第2期。
⑧Lynton Caldwell,Administration Theories of Hamilton and Jefferson,University of Chicago Press,1944.
⑨科尔曼：《社会理论基础》，社会科学文献出版社1990年版，第132页。
标签：以经济建设为中心论文; 经济建设论文; 经济转型论文; 社会改革论文; 社会问题论文; 政治论文; 经济论文; 决策能力论文; 经济学论文;