土地管理宏观调控政策的思考，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,土地管理论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党中央国务院将国土资源管理特别是土地管理作为对经济宏观调控的主要手段之一，这是新时期党中央国务院赋予国土资源管理部门的一项重要历史使命，也是在中国经济迈上一个新台阶，经济发展面临新的增长方式的转变，国土资源管理部门按照科学发展观实施管理的内在本质要求，是国土资源宏观调控职能价值回归的体现。按照科学发展观，国土资源管理的宏观调控要符合“五统筹”的要求。要做到五个统筹，笔者认为，土地管理宏观调控职能应在土地的供与求过程中，体现在何处供地、供地用途是什么、供地多少和何时供地等几个方面，体现在哪些需求符合发展要求、需求的目的是什么、需求的量和在哪需求等内容。这两个方面不是相互对应的，调控是在国家发展总要求动态的互动中确定的有效供给。
1.科学发展观内在本质要求的一般描述。
党的十六大提出了新世纪头20年全面建设小康社会的目标和任务。党的十六届三中全会进一步明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进社会经济和人的全面发展”。科学发展观的本质和核心是以人为本，促进人的全面发展。笔者认为，社会经济和人的全面发展，二者之间是互动的、相互依赖的共同体，不可能实现其中的一个而抛弃另一个。以人为本的科学发展观，科学地诠释了社会经济发展的本质导向——为人服务，社会经济发展的本质是为人本身的各种需求服务的，评价社会经济发展的好与坏，是在符合伦理规范要求的前提下，以人的满意不满意为标尺。在发展运行中，人是主导推动力，因此要体现人的理性，要有利于人类与其赖以生息的环境的持续发展。土地作为支撑万物的不可替代的重要基础，它的优化配置在这一基础体系中起着决定性作用。科学地宏观调控土地利用，是实施土地利用优化配置的重要步骤，是遵循科学发展观的基础，因此说土地利用的宏观调控体现了科学发展观内在的本质要求。
2.宏观调控职能价值回归的分析。
土地利用与产业结构、区域发展、生产力布局、经济发展模式等等关乎社会经济发展的方方面面息息相关，是反映宏观经济发展状况的一个重要指标。土地利用政策的变化，直接影响着以上各个方面。反过来，各个方面的变化也会导致土地利用的变化。由于土地的承载性和生产性特点，对土地利用实行宏观调控，在其相互影响中起到决定性作用。对于人均资源少的国家而言，土地利用的调控作用就显得更加重要和珍贵。长期以来，由于对土地利用在认识上的一些偏差，我国土地管理主要是以需求、需要为导向的管理方式，以最大的可能满足需求为己任。这一管理方式在过去的很长一段时期，为国家发展做出了重大贡献，功绩不能抹杀。但随着经济社会的发展，在管理中也造成了土地利用的粗放，土地利用效益的低下等等负面问题越来越突出，管理的内在价值失衡。目前，在可持续发展理念、经济全球化的国际分工与区域分工的影响下，我国原来以土地需求为导向的管理方式已经不能适应新的发展要求了，在发挥两个市场、两种资源的作用中，迫切需要转变管理方式，从以需求为导向向以供给引导需求的管理方针转变，用供给引导有效需求，引导投资。只有这样才能更有效地发挥在区域分工中的作用，更有效率地利用资源，更有利于国家经济的良性发展，这也就是新时期国土资源管理职能价值的回归。
3.土地管理宏观调控的构成分析。
对于调控宏观经济的手段来说，土地管理的宏观调控是全新的任务，需要从多层次、多角度来认识、分析其内涵，科学地加以分解和细化，使这一宏观调控职能由不成熟到逐步成熟，由不完善到逐步完善，只有这样才有助于宏观调控职能在实施中的落实。
从调控区域的大小来分解，我国的土地利用调控可分为国家级（含区域）、省级、市级（含县市）三个层面。国家级的层面，主要调控的是基于国家发展战略、地缘政治和经济全球化与国际化分工下的粮食安全、能源安全、水土安全、区域经济体与产业结构的安排、国土资源综合利用的协调、城市化进程与贫困落后地区的改造、区域土地破坏的修复与整治等涉及国家重大的、整体利益的土地利用调控安排与研究，具体有制度安排与技术安排等，是真正意义上宏观调控中宏观层次的管理，侧重于宏观决策与引导，兼有组织实施重大意义的决策执行。省级的层面，主要调控的是基于全省、区域经济体的发展战略与经济布局、分工要求下的省内的与省际的国土资源综合利用战略安排、耕地保护、土地利用结构协调等，是宏观调控中中观层次的调控管理，侧重于战术实施，兼顾战略研究的安排。市级的层面，主要调控的是基于解决具体的用地需求的协调、结构的调整等微观层次的土地利用安排，属于宏观调控中微观层次的管理，侧重于供与求的定时、定量、定位、定用途的具体安排，兼顾少量的局部研究。以上三个层次是相互协调的统一体，是良性互动的关系，不能孤立分割来实施，他们都是国家土地利用宏观调控政策的有机组成，共同发挥作用。
从调控的现状用途来讲，现阶段土地利用调控分为城市总体规划确定的规划建成区范围内（圈内，以下简称内）与建成区外（圈外，以下简称外）两个层面。按照这种理解，土地管理的宏观调控的性质在侧重点上是有区别的。对于内而言，重点是在城市性质定位的基础上，合理安排城市内各业的土地利用结构。在安排产业结构土地利用过程中，侧重体现土地资产属性，发挥市场这支“看不见的手”的作用，集约利用城市土地。对于土地供应总量的控制，包括有多少是旧城改造，旧城改造中有多少房子可以建等。对空间布局的控制，如有多少房子盖在城乡结合部，有多少是在城市中心改造，哪些房子是高价房，哪些房子是经济适用住房。对时间的控制，要求所有的城市都应该有建设规划。同时要监督房地产商，减少土地囤积。建立严格的城市规划程序，商品房要规定在什么地方建、建多少、什么时候开始建、什么时候结束建设等。对外而言，重点是在耕地保护与城市发展的“博弈”动态平衡中，妥善安排农业用地结构，科学地进行城市理性增长管理，有阶段性地确定城市发展边界，在城市化进程中辅助解决失地人口的城市化生存能力的改善，促进城市区域经济协调、可持续地发展。
以上两个方面的分析，是从不同角度看待土地利用宏观调控的问题，是一个问题的不同侧面，是需要予以调控的主要内容，不存在非此即彼的问题。这样分析的目的是希望能够以更全面的视角来看待土地利用宏观调控的构成，提升土地利用宏观调控的能力。
4.土地管理宏观调控实施中需要注意的几个结合。
土地管理宏观调控职能的建立健全，要求土地管理自身与其管理的其他相关方面也要转变、调整和提升，在一系列的转变、调整和提升的逐步完善过程中，切实注意遵循以下四个方面的结合：
一是土地宏观调控的基础理论研究与应用研究相结合。开展土地宏观调控基础理论、应用专业的系统研究，可以为调控决策提供强有力的支撑。基础理论研究可以包括土地经济学、土地信息学、土地资产国民核算、土地产权学等；应用基础研究可以包括土地利用监测体系、土地收益与地方公共财政关系等。基础理论与应用两方面的共同研究，能够构建起我国土地宏观调控的科学管理，强有力地服务于国家的经济建设。
二是土地宏观调控新的相关法律、法规的出台与现行法律、法规的修改完善相结合。通过法律制度来调控土地是重要手段之一，通过出台物权法、土地法、土地产权交易法、不动产税收法等新的法律，修改、完善现行的有关法律法规，逐步构建起我国的土地宏观调控的法律体系。
三是土地宏观调控政策与其他宏观调控政策协调作用相结合。土地的宏观调控手段离不开诸如财政政策、金融政策和税收政策等其他相关宏观调控手段的协调与作用，需要这些政策的有效配合，仅仅依靠土地政策本身，很难达到最终的宏观调控目的。
四是土地宏观调控政策的实施与管理人员素质的提高与转变相结合。土地宏观政策的实施、完善，离不开土地系统高素质的行政管理人员与研究人员，这些人员应该具有宏观经济学、政府经济学、区域经济学、公关管理学、公共政策分析、产业布局学、城市经济学等相关学科知识，充分了解和认识我国的产业政策，把握在一定时期内，哪些产业需要扶持和加快发展，哪些产业应该限制其发展规模与速度等。总之，制度的完善离不开制定的人，现阶段迫切需要提高行政主体人员自身认识问题的能力，解决问题的能力，只有这样才能够制定出宏观调控的好政策、好方法，才能最终调控好经济发展。要遵循科学发展观以人为本来开展土地的宏观调控工作。
土地管理作为对经济宏观调控的主要手段，现在不是要讨论是否具备实施的条件，更不是要不要履行调控职能的问题，而是要尽一切可能建立健全这一调控职能。要本着科学发展观的理念，在深入分析宏观调控基本内涵、要求的前提下，结合现实深入研究，有步骤、分阶段地做出实施安排，对需要调整的进行调整，需要开展研究的开展系统研究，需要转变的逐步转变，使这一经济宏观调控的主要手段真正发挥作用，为国家经济可持续发展做出贡献。