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［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－5478(2012)01－0057－05
自邓小平提出要从制度上建党，走一条不搞政治运动而靠制度来加强党的建设的新路子以来，中国共产党在总结历史经验、借鉴人类政治文明成果的基础上，初步构建了一个以党章为核心，包含党的领导制度、组织制度、监督制度、工作制度和生活制度在内的党内制度体系，对于改进党的作风、提高党的执政水平起到了重要作用，但实践中仍存在制度执行不力、甚至干脆不执行的问题，客观上影响着党的建设科学化水平的提高，需要在理论和实践的层面上加以探讨和解决。
一、当前党内制度运作的主要障碍
总的看，当前党内制度运作的主要障碍既有来自制度本身的因素，也有来自执行者的因素。就制度本身而言，运作障碍主要来自于制度的合理性不足、体系不健全以及一些制度间的彼此冲突；就执行者而言，运作障碍则主要来自于制度意识淡薄和执行能力欠缺。
1.制度本身不够切合实际，没有充分考虑到相关利益关系，阻碍制度的顺畅运作
从起源上看，制度“是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[1](P3)，具有内生性，是一定范围内的人们共同遵守的行为准则，其本质是权力机关进行资源配置和利益分配的手段。同样，党内制度也是在党的实际政治生活中生成的，其有效执行必然要以制度符合实际、考虑和尊重人的合理利益为前提。在马克思主义看来，制度是主体对利益关系评价的结果，是规范和完善人自身行为的需要。这里的人不是抽象的，而是具体的、活生生的，具有自然性与社会性、物质性与精神性、利己性与利他性等多重因素的对立统一体，有着自身的各种利益诉求。而由于种种原因，长期以来，党内制度制定时往往自觉不自觉地将共产党人看作理想化的、用特殊材料制成的、能自觉抵御各种负面影响的超凡群体，而不是现实的、活生生的、具有社会属性的工人阶级的先锋队，忽略了其作为现实的人的利益诉求。这种认识上的误区，在实践中不可避免地出现了两种后果：一方面，拥有权力的党员干部出于自身利益的考虑，对制度进行选择性执行，避重就轻、避难就易、避实就虚，利用制度设计时为满足个别特殊需要留的“小口子”做文章。如《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《条例》)第十条规定：“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象。”同时，出于对特殊情况的考虑，《条例》第十九条也规定：“党委、政府及其工作部门个别特殊需要的领导成员人选，可以由组织推荐提名，作为考察对象。”显然，此项制度的主旨依然在于民主推荐。但一些党员干部以《条例》第十九条为由，有意地将组织推荐作为干部初始提名的主要方式，而组织推荐又往往变成少数领导说了算，“以满足领导人通过提供庇护和施惠来培养忠诚之士的欲望”，[2]由此也产生了干部选任中的腐败现象。再如，《中国共产党党内监督条例》第八条规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。中央纪委在中央委员会领导下，党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委领导下”。这种制度设计的理论预设就是同级党委成员具有极高的觉悟，能够自觉接受下级监督。然而现实情形却是全国查办的违法乱纪大案，很少是由同级纪检部门首先揭发出来的。正如列宁早就指出的：“依靠信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的。具有优秀精神品质的是少数人”。[3](P635)另一方面，对广大普通党员来说，对于组织隶属关系之外的制度，由于与其自身利益的直接关联性不强，因而对其执行情况漠不关心。即使是组织隶属关系之内的制度，由于党员并不了解制度的制定依据及制度执行不力对自身的影响等切身利益问题，对执行制度的积极性和主动性也不强。如对民主测评制度，认为组织上只是做做样子，最终结果还是领导说了算，执行过程也就是走走程序而已，因而对其执行效果采取无所谓的态度。
2.制度体系不健全，内容缺乏可操作性，甚至相互抵触，阻碍制度的顺畅运作
从结构上看，制度具有系统性，如果制度体系不完备，内容缺乏可操作性，那就可能发生制度运作障碍。党内制度应该是涵盖党的活动的各个领域的一整套制度体系，既应包括基本制度和具体制度，也应包括实体性制度和程序性制度。任何一项制度都需要有具体而确定的程序来保证它的落实，实体性制度解决“是什么”，而程序性制度则解决“如何做”。只有具备了合理的程序，制度才能被认可和自觉执行。同时，体系内的各种制度具有不同的功能，彼此间是相互协调还是冲突，也直接影响着制度运作的顺畅与否。据此审视党内制度体系不难发现，包括党内法规、条例、规则等在内的党内制度体系中，实体性的制度多，而程序性的制度少；各条块的制度交错相生，党代会常任制的相关制度与党委、政府、人大等相关制度关系错杂；并且有些制度条文虽多，但过于抽象笼统，只有定性的规定，没有定量的指标要求，缺乏具体的实施细则和可操作性的规定，造成了一些制度的运作不畅。如《中国共产党党内监督条例》第八条规定：“对委员署真实姓名反映的问题、意见和建议，有关部门、机构或人员应当及时转达，不得扣压；有关党组织应当及时研究、处理并以适当方式答复。”第十三条规定：“党的各级领导班子决定重要事项，应当进行表决。表决结果和表决方式应当记录在案。”还有第四十二条规定：“对署真实姓名反映问题或检举、控告违纪违法行为的，党组织和有关人员应当为其保密；对泄露的要追究责任。”但并没有明确若扣押或不答复、不记录以及泄露检举人信息给予什么样的具体处罚。再如《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十三条规定：“不准在干部考察工作中隐瞒、歪曲事实真相，或者泄露酝酿、讨论干部任免的情况；不准在干部选拔任用工作中任人唯亲，封官许愿，营私舞弊，搞团团伙伙，或者打击报复。”这种只有应然性规定和禁止性规定，而没有明确的相应处罚性规定的制度，在贯彻执行中难以把握宽、严尺度，操作起来比较困难，阻碍了制度的顺畅运作。
3.制度意识淡薄，阻碍制度的顺畅运作
制度意识是指党员对党的制度的知识把握、心理状态、思想观点的总和，具体包括党员对党的制度的内涵、特点、地位、作用等的正确认识和理解，对制度的敬畏感，自觉学习制度、执行制度的观念，以及对遵守和违反制度的正确评价等。良好的制度意识是党员学习制度、执行制度、遵守制度的思想和心理保证，是党的制度得以形成和顺畅运作的前提条件，制度的制定、执行与监督，都离不开制度意识。而自从党中央明确提出党的制度建设以来，广大党员干部对制度建设重大意义的认识有了很大提高，但从总体上看，党员的制度意识仍较淡薄，对制度的重要作用认识不足，缺乏对制度的敬畏感，妨碍了制度的执行。这主要是由两方面原因造成的：一是传统政治的人性善理论预设；一是封建统治的“人治”思想遗毒。与西方政治的功用在于抑恶不同，中国传统政治的目的在于扬善，其理论前提是性善论，推崇圣人之德，寄望于清官之治，这就使中国的传统政治充满了伦理色彩。在人们心目中，圣人具有完美无缺的品德，靠明君和清官的作为就会为老百姓谋得幸福。而法家推崇的制度上的事情只不过是“小道”，惟有修生养德方为“大道”。所以，对制度执行不好太过较真，按制度办事某种意义上还成了对人不信任的表现。人们判断是非的标准是“善”和“恶”，而不是“合法”和“非法”，从而以抽象的道德取代了制度。同时，中国长期的封建统治还养成了崇拜权力、习惯顺从的政治心理，偏重人治，缺乏监督与制约机制。当前残存着的以“人治”为核心的政治心理，使许多党员干部不习惯于按制度办事，而习惯于按领导的“指示”办事，致使制度权威弱化。许多党员干部制度意识薄弱，遇到问题首先想到的不是依靠制度，而是靠关系，坊间甚至流传着“关系就是生产力”的说法，由此滋生出许多诸如“潜规则”、“说情风”、“跑官要官”等腐败现象。意识上缺少对制度的敬畏，当然行动中就更难保证制度执行的顺畅有效。在人治背景下，权力取代了权威，官僚主义盛行，特权现象屡禁不止，许多好的制度不能得到有效的贯彻执行，如党的集体领导制度，实践中就被一些党员干部的个人专断、“一言堂”所代替。
4.制度执行能力欠缺，阻碍制度的顺畅运作
制度是靠人来执行的，制度的顺畅运作需要执行者具备较高的政策水平和实际操作能力。当前，一些党的干部在制度运作中之所以会遇到这样那样的问题，其中一个重要原因就是制度执行能力不足。这种制度执行能力首先体现为对制度内容的透彻把握与理解，严守制度中“应该”与“不能”的行为边界；其次体现为灵活的工作方法和实际操作能力，善于抓住主要矛盾，根据环境与对象的变化选择合适的工作方法；第三还体现为较强的学习能力，紧跟时代发展步伐，在不断的学习中提高自身的素质和能力，破解党建难题，促进制度更好地落实。当前，党所面临的执政、改革开放、市场经济、外部环境等考验具有长期性和复杂性，过去适合的、有效的工作经验和方法今天可能会变得不适合、不管用，但一些党的干部仍习惯于用过去简单的工作方式，这必然会阻碍制度的顺畅运作。同时，因学习不足导致的对制度一知半解甚至一无所知，也会让顺畅的制度运作无从谈起。当然，造成执行者尤其是普通党员对制度内容不甚了了的原因，除了有其自身主观上学习不够的一面，也有客观上知情权、参与权落实不到位的一面。作为党内政治生活的主体，广大党员缺乏了解党内事务和信息以及参与制度制定的机会，了解到的多是已经形成最后结论的信息，感受不到作为党员比普通群众在享有政治信息方面的优先权，也就容易出现党员主体性弱化和对党的制度不理解的现象。制度执行的顺畅与否很大程度上取决于党员的认同感和责任感，而党员在制度建设中主体地位弱化，知情权、参与权落实不到位，必然影响其执行制度的积极性和自觉性。
二、提升党内制度执行力的现实路径
俗话说，三分战略，七分执行。“如果有了正确的理论，只是把它空淡一阵。束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。”[4](P292)可见，“创制”固然重要，但“落实”才是制度作用得以发挥的关键。可以通过培育利于制度贯彻落实的主客观条件，提高党内制度的执行力。
1.以公平正义为原则，修订完善制度，凸显利益关系，增进制度认同
公平正义的根本问题是权利与义务的交换，作为协调利益关系的手段，制度若想得到认同，进而顺利地贯彻落实，就必须首先保证本身的公正。从人自身的角度讲，制度公正首先体现为权利义务的一致性，使制度主体既享有权利又承担义务。马克思说：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”[5](P610)，恩格斯也曾批评资本主义公正观，“几乎把一切权利赋予一个阶级”，“把一切义务推给另一个阶级”。[6](P178)因此，以公正为原则修订完善党内现有制度，主要的就是要平衡对党员干部与普通党员的权利与义务要求，明确前者的义务，扩大后者的权利。就党员干部权利与义务平衡的要求来说，主要是加强对领导干部的问责，对违背和破坏党的制度的行为予以坚决查处，做到严格执纪不放松，违反纪律必追究，不断增强制度执行的外在压力。同时，把干部执行制度的态度和行为绩效作为干部考核的重要内容，作为衡量领导干部党性和能力的重要尺度，明确考核部门、考核标准和奖惩标准，运用考核“指挥棒”矫正制度执行中的偏差。就普通党员的权利与义务平衡的要求来说，主要就是落实其知情权、参与权等民主权利。权利是利益获得满足的社会途径，只有切实落实党员的各项权利，才能增进其与制度的利益相关度，提高其执行制度的自觉性。同时，通过多种途径保障广大党员参与党内制度制定、实施、监督、评价、修正过程，确保党内事务党员先知道、先讨论、先行动，也是网络时代对党建工作的客观要求。广泛的参与可以使社会利益、组织利益和个人利益都得到必要的考虑，有利于各方面关系的协调。当然，这种参与不是无组织、无限制的盲目参与，而应是一种有序的参与。有效参与的前提是对相关信息的了解，只有了解才能判断，才能发表见解，才能产生影响。正如列宁所说：“没有公开性而来谈民主是很可笑的。”[7](P131)所以，无论是制度草案的拟定、审议还是表决，都应向全体党员公开，使其充分了解有关党内制度的各种信息，尽可能缩小信息不对称，从而减少暗箱操作，促进制度执行力的提升。
2.以协调配套为目标，健全制度体系，堵塞制度漏洞，提高可操作性
制度体系协调完整，才能有效地发挥作用。同时，党建环境、资源和效力的不断变化，也要求党内制度以协调配套为目标，及时更新、调整和补充。只有健全制度体系，“既重视基本的法规制度，又重视具体的实施细则；既重视单项制度的建设，又重视基本制度与具体制度、实体性制度、监督制度与程序性制度的配套”，[8]堵塞制度漏洞，增强可操作性，才能切实提高制度的执行力。制度的顺畅运行必然排斥特权，不允许以自由裁量的名义随意对制度的内容进行权变的执行，对不同的人采取不同的执行标准。应通过健全程序性制度、监督制度，确保制度运行规范，使任何行为都有章可依，防范失误，堵塞漏洞。孟德斯鸠曾言：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。[9](P154)但这种传统的监督方法(自上而下的监督和同级监督)随着社会民主化的过程愈益显露出其不完善性，因为自上而下的监督虽然具有权威性，但“天高皇帝远”，缺乏及时性，容易造成“管得着的看不见”。而且，权力之间的相互制约也可能会变成权力之间的相互合谋。这使得民主社会监督渠道的发展趋向转为“以社会制约权力”，即通过自下而上的监督，提升制度执行力。据此，应实现制度执行全程记录并立卷归档，以方便对过错责任进行追究；建立党代表审议质询党委工作制度、违背规范的惩戒制度以及党员联名罢免制度等，使任何错误都能被依法惩处；建设网络监督平台，使制度落实受到社会公众监督。同时，制度内容要明确、具体，除了使制度主体明确应该做什么、可以做什么、不能做什么和禁止做什么之外，还要使其明确有了违禁之行会受到何种惩处，从而使党组织和党员有所遵循，便于制度顺畅执行。此外，还要尽可能有量化标准，如差额选举的差额比例等，并注意制度执行过程中的信息收集与反馈，及时总结、分析、纠正制度执行中的偏差，提高制度执行的可操作性，提升制度执行力。
3.以制度文化建设为载体，增强制度意识
作为精神文化的产物和物质文化的工具，制度文化是设计、执行、监督、变革制度的人们内心的理性原则、价值取向、理念追求、道德标准、利益调整等的观念体系，支配着人对制度的价值判断与选择。[10](P102)我国漫长的封建社会养成了集权制度文化，唯上不唯下和玩弄特权的官僚习性、个人独裁的家长制作风、主奴双含的扭曲人格等都是这种文化的具体表现，对党内制度的顺畅运作产生了消极影响。诺思曾说：“现在和未来的选择是由过去所型塑的”。[1](P1)“既然人的性格是由环境造成的，那就必须使环境成为合乎人性的环境。”[11](P167)所以，提高制度执行力，可以从建设现代制度文化入手，逐渐养成广大党员干部的科学的制度意识。制度文化的一个重要层次就是对制度的价值判断，可以由此着眼，培养党员干部的现代制度意识。现代制度意识以民主法治为核心，可以通过多形式、多渠道的宣传教育，引导党员干部树立制度的权威意识，了解在当今世界多极化、民主化潮流下，尊重制度、遵守制度、高效执行制度是国家强盛、经济社会较好发展的必要条件，清醒地认识到制度建党是新的历史发展阶段党建的必然选择，自觉维护制度的权威性和严肃性，养成严格按制度办事的习惯。同时，还要树立制度平等意识，即制度面前人人平等的观念，制度面前没有特权，制度约束没有例外，制度贯彻没有变通，摈弃等级观念与特权思想。不管级别多高、权力多大都不能践踏制度，任何人只要违反制度，都要受到制度的处罚，使各级领导干部在任何时候都自觉遵守各种规章制度，从而在全社会形成“遵守制度光荣，违反制度可耻”的良好氛围。
4.以学习型党组织建设为契机，培育执行能力
党员良好的制度执行能力建立在透彻理解与把握制度内容、恰当运用现代工作方法和不断学习的能力上，学习型党组织建设的开展，正好为制度执行力的培育提供了良好的契机。可以通过以党章为中心内容的党内制度内容的学习，使广大党员干部熟悉和掌握制度的制定依据、原则、适用条件、对象、执行程序等各项规定和要求，不断提高其政策理论水平，促进制度更好地落实。思想观念是行动的先导，在学习过程中首先要树立正确的学习理念，应紧跟时代发展步伐，把集体学习、创新性学习、质疑性学习、研讨式学习、网络化学习等先进理念应用到制度学习之中，提高学习的自觉性。否则，只是传达文件和空谈道理，没有自由讨论和思想火花的碰撞，就难以激发人们的学习热情，出现习近平同志批评的学习问题上的不良现象：不思进取、碌碌无为，不愿学；热衷应酬、忙于事务，不勤学；装点门面、走走形式，不真学；心浮气躁、浅尝辄止，不深学；食而不化、学用脱节，不善学。[12]其次，还要因时因地因事制宜，根据实际情况科学安排学习内容，增强学习的针对性和实效性。如有重大贪腐案件时，安排《党政领导干部廉洁从政若干准则》的学习和讨论；有重大安全事故时，安排《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党党内监督条例》的学习和讨论；党代会前安排《中国共产党党员权利保障条例》的学习和讨论等。此外还要充分发挥领导干部的示范作用，引导领导干部带头学习，在党内营造学习制度的良好氛围。毛泽东曾说：“一个正确的认识，往往需要经过由物质到精神，由精神到物质，即由实践到认识，由认识到实践，这样多次的反复，才能够完成。”[13](P840)通过学习尽管可以获取制度知识，但实践才是把知识变为能力的唯一途径。应坚持在制度执行的实践中认识制度的内涵、特点、适用范围、条件和程序等，在落实制度的细节中提高实际执行制度的能力。
［收稿日期］2011－08－30
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