试议双重超越下的中国公共行政伦理建设，本文主要内容关键词为：中国论文,伦理论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
进行公共行政体制改革，实现公共行政现代化，是当前中国政府应对全球化挑战和适应WTO规则的外部需要，也是促进市场经济发展和建设社会主义政治文明的内在要求。基于中国公共行政现状，改革的目标定位首先要借助西方传统官僚制模式，实现公共行政组织体制的理性官僚化。同时，对西方国家官僚制的诸多弊端和理性官僚制所遇到的新困境，以及新公共管理运动中的各种非官僚化措施，我们也要予以清醒认识和充分借鉴，还要具有一种超越官僚制的意识。因此，中国的公共行政改革，面临着由传统人治模式向理性官僚制转向和由西方传统官僚制向新公共管理模式转向的双重超越。
公共行政这一概念，最初见于1887年威尔逊的《行政之研究》，古德诺在其《政治和行政》中，也明确提出了政治与行政“二分法”，从此，公共行政学作为一门独立的学科从政治学中分化出来。随着阶级冲突日趋缓和，国家的统治职能趋于弱化而社会组织和管理职能不断得到强化，西方现代国家也越来越为重视公共行政的研究。迄今为止，西方的公共行政研究经历了政治与公共行政二分法、公共行政原则建构、回归政治学和管理学转向等4个阶段的典范变迁。
目前，西方国家在公共行政实践中逐步建立起了以政治中立为核心理念的完整的科层制官僚体系。官僚制是依据职能和职位对权力进行科学分工和分层，并以非人格化的规则为管理基础的一种组织体系和管理方式，它是建立在法理型权威基础上的一种高度理性化的组织机构，是现代国家政府普遍采用的组织形式和管理方式。官僚制的最大优势，是其专业化和高效率，作为一种高度理性化的结构设计，从某种意义上来说，现当代西方国家的制度优势也正在于此。
官僚制是建立在法治基础之上的。西方国家有着近2000年的浓厚法治传统，特别是文艺复兴以后，“性恶论”的人性观、社会契约论的政治思想和理性崇拜风尚，使得法律成为一切社会活动的基础，而马克斯·韦伯(Max Weber)依据工具理性在工业革命背景下建构的官僚制组织结构设计，则集中体现了法治的精神。依法行政，完全理性，是科层制官僚组织的灵魂。公共行政的目标是实现社会效率和社会公正，官僚制组织模式将整个社会整合为一部运行严密的庞大机器，适应了工业社会大生产和公共行政管理复杂化的客观要求，才保证了社会公共行政管理的高效率。
从上个世纪七八十年代开始，西方国家基于公共行政管理中暴露出的诸多问题，对理性官僚制下的科层组织做出了反思，发现它可能产生决策权威集中化、专业分工原则扭曲、制式化影响效能、遏制组织学习、与民主价值和人格成长冲突、容易造成防卫型官僚人格等弊端，于是在其公共行政改革和新公共管理运动中提出了“超越官僚制”的口号，并开始了对现代官僚制的批判。
反观中国公共行政的发展历程，新中国成立后，建立了新型人民政府，实行的是党委领导下的政府治理模式，其特点是政治与行政高度合一，国家对全社会的各个方面进行严格的控制与管理。尽管自1978年以后，开始逐步实现从重专政职能向重管理职能，从重政治统治向重发展经济，从重人治向重法治，从强调专政向强调民主的转变，并且为了适应社会需要，自20世纪80年代以后进行了4次较大规模的政府改革，政府的社会组织和管理能力有了很大提高。但是，由于社会生态环境的制约，中国的公共行政体制改革仅仅注重形式而忽视内容，现代意义上的真正的公共行政却还远没有在中国全面实现：传统的人治思想，浓重的官本位意识，长官意志盛行，导致决策的科学化水平低；私情大于规则，自由裁量权的滥用，有法不依，执法不严，导致了政府公共行政缺乏法制化；政府职员观念陈旧，缺乏技能，专业化水平低，官僚作风盛行，导致公共行政的低效率；冗员充斥，缺乏竞争，政府机构臃肿，致使国家的财政负担过大。种种现象表明，中国的公共行政还处于前官僚制阶段。
中国的传统文化历来重人治而轻法治。宗法制的政治结构和自然经济的主导地位是中国2000多年封建社会的最主要特征，家天下治理模式、性善论的人性观、儒家的“亲亲尊尊”传统，造成了我们政治生活中法治观念和法律意识的严重缺失。现代政治文明的最重要标志就是民主与法治，而建构在法治基础上的官僚制所曾经创造出的公共行政的高效率，正是中国目前的政治改革和经济发展所亟须的。尽管西方发达国家已经兴起了超越官僚制的政府改革浪潮，但是，中国目前却仍处于市场化、工业化和法制化的发展阶段，为了实现公共行政的高效率，实现公共行政管理的规范化，还有必要积极借鉴西方官僚制下的依法执政精神，借鉴科层制组织下的理性行为、专业化分工、权力作用和严密控制，尊重规范，明确责任，建构起科学规范的公共行政组织体系，建立一支高度专业化、纪律化、精干高效的公务员队伍。效率是我们目前的公共行政所要追求的首要目标。因此，中国的公共行政，首先面临的是实现由传统的人治模式向现代官僚制模式超越的任务。
当然，作为欠发达国家，我们也有自己的“后发优势”，我们可以充分借鉴发达国家的经验和教训，对官僚制的缺陷和困境保持清醒认识和高度警惕。在公共行政领域内借鉴西方的官僚制，看重的是它的法治精神和高效率，而不是全盘照搬。现代化的政治文明，民主、法治、人本主义精神的实现，是所有国家公共行政追求的目标。我们在一定时期内借助于传统官僚制实现公共行政的规范化和社会管理的高效率，仅仅是公共行政发展的短期目标，长远理想则是现代化的公共行政文明，从这个意义上讲，“超越官僚制”又是我们在不远的将来所不得不面对的现实问题。因此，我们必须客观公正地分析评价西方的官僚制度，取其所长，避其所短。实行官僚制和超越官僚制，是公共行政发展中的矛盾统一，是历史发展的两个必经阶段。
二
西方国家在其公共行政改革和新公共管理运动中所倡导的“超越官僚制”，是针对于其自身所遭遇问题而提出的解决办法，但他们的问题，未必是我们的问题，同样，他们的问题解决办法，也未必能对解决我们的问题有效。政府分析专家威廉·邓(W.N.Dunn,1994)曾说，用错误的方面解决正确的问题固然愚蠢，然而用正确的方法解决错误的问题则更加荒谬。西方国家面临的是官僚制充分发展后所产生的新问题，是官僚化制度过剩所造成的，而我们所面临的问题则是官僚化不足（注：中国的公共行政现状有别于西方的公共行政现状，因此政策选择也应有所区别。需要一提的是，西方的官僚制概念迥异于我们的官僚作风概念，我们所指的官僚主义或官僚作风，根源于我国封建社会所形成的“官本位”思想，指的是以官为本，一切为了做官，把做官看成人生的最高追求，以做官来评判个人的人生价值和社会地位。反映到工作中，主要表现为长官意志，权大于法，不遵守既定规则，决策的随意性强，将个人意志凌驾于法律和制度之上；工作中繁文缛节多，办事效率低下。而西方国家中的所谓官僚主义，主要是就公共部门工作中死板教条，缺乏人性化而言的。）。我们目前人治环境下的公共行政最缺乏的不是弹性化、功能化和人性化的民主意识，而是西方传统官僚制度下的高效率、法治化和责任、纪律意识。
官僚制的产生，促进了政府由“人治”向法治、由经验管理到科学管理的历史性转变，标志着现代公共行政的开始。中国目前政府机构改革的原则是“适应社会主义市场经济发展要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能原则，调整政府部门组织结构，实行精兵简政；按照权责一致原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。”适应工业化、市场化的社会要求，建立起与经济发展和社会进步相一致的理性官僚制公共行政管理模式，是当前中国公共行政体制改革的首要任务。
借鉴官僚制的理性精神，促进公共行政组织的规范化和法制化，科学规划，合理分权，优化公共行政部门的职能配置；规范公共行政管理和公共政策执行活动，贯彻以依法行政原则，严格遵守程序规范，降低随意性和主观性；建立功绩制的分配原则，严格考核制度，提高公共行政人员的工作效率；改革公共行政部门人事制度，倡导轻私情重契约的价值取向，实现公共行政人员的专业化和职业化；引进和创新先进的管理理念和科学技术，节约成本，提高效率。通过公共行政体制改革，变革落后的管理制度和组织模式，转变公共行政人员的传统观念，提升政府的社会管理能力，提高效率，增进活力，增强整个社会的国际竞争力，才能为中国的持续快速发展和全面进步奠定坚实的基础。
官僚制作为近代社会工业化时期的行政模式，以其高效率适应了社会化大生产的要求，促进了社会财富的快速增长。后工业化时代的到来，使得社会的价值趋向逐渐产生变化。随着社会贫富差距的不断扩大，重视财富总量积累而忽视社会分配公平的功利主义正受到越来越多的人的批评，社会公平、人格尊严日渐为人们所重视。人不是机器，不可能实现完全理性，物质欲望并非人的全部需求。呆板、僵化、机械主义的官僚制度是与人类民主、自由的价值追求相违背的。官僚制仅仅是实现社会效率和社会秩序的手段，却绝不是公共行政的终极追求。法治化、规范化和高效率是中国公共行政当前的追求目标，民主、自由、公平和正义则是中国公共行政的未来理想。因此，我们要充分借鉴西方新公共管理主义运动中的实践经验，以克服建构理性官僚制过程中所可能产生的种种弊端，实现向新公共管理主义模式的跨越。
新公共管理主义运动的目标是要塑造一个有效率、有回应性、负责任、追求服务品质的顾客导向型政府，政府的首要职责是服务民众而不仅仅是进行统治或管理。改革政府与社会、政府与市场的关系，实现小政府、大社会，逐步缩小政府作用范围。进行理念创新，从控制导向到服务导向；进行制度创新，从集权人治到民主法治和分权授能；进行管理方式创新，从以事为中心到以人为本；进行组织结构创新，从机械封闭式到弹性开放式。以市场为主导，优化社会资源配置；引入竞争机制，推行民营化，提高公共服务的品质和效率；改革政府管理理念，将私营部门的管理理念和技术引入政府内部管理，降低成本。在公共行政组织中倡导学习，建构良好的组织文化，注重人文关怀，倡导团队精神。提高公共行政部门的服务意识，发扬民主，积极接受民众监督。
在全球化背景下，中国的公共行政既面临着实现理性官僚制的艰巨任务，又要面对西方发达国家在后现代化过程中所遇到的许多新问题的严峻考验，为了尽快缩短同发达国家之间的差距，我们必须认真实施“双重超越”战略，实现中国公共行政的现代化。
三
公共行政活动首先表现为一种统治行为和管理行为，在当代公共行政改革中又表现为一种服务行为。公共行政的目的是维护统治阶级的既得利益和整个社会的有序运转，但是其本质则是一种社会利益的再分配。公共行政行为的基础是公共行政权力，公共行政权力具有强制性和亲和性。它一方面依靠国家的强制力，如军队、监狱、警察、法庭等，将其权威付诸法律的形式，以确保公共行政活动的有效执行；另一方面，它又借助于道德伦理规范的软约束力量，以保证公共行政行为的长期效果和社会认同。因此，公共行政伦理是公共行政活动中应遵守的一系列道德行为规范的总称，它体现于一切公共行政活动中。
公共行政伦理作为公共行政活动中的道德约束机制，体现于公共行政组织、公共行政决策、公共行政执行、公共行政评价和公共行政人员等一切群体和行为之中，是公共行政活动的重要保障机制。建立和完善先进的公共行政伦理规范，并普及至全社会，既是公共行政活动顺利进行的重要保证，也是保障公共行政活动科学化的必要条件。
公共行政伦理本质上是一种制度规范，它服务于特定的公共行政制度。公共行政伦理建设必须与特定的行政体制相适应，伦理规范的有效性，决定于它对于特定社会制度的适应性。先进的伦理规范与社会体制的发展趋势相一致，符合社会制度的发展要求，就会维护并促进社会制度的健康、良性发展。伦理体系与社会制度相辅相成、相互影响。
与中国公共行政体制改革的“双重超越”特点相联系，当前的公共行政伦理建设也表现出阶段性、跨越性和复杂性等特点。理性官僚制和新公共管理主义是公共行政发展进程中的两个不同阶段，它们要求有不同的公共行政伦理与之相适应，并且两种不同的伦理形态之间不乏相互矛盾之处。理性官僚制模式下的公共行政伦理追求的是效率和程序正义（或形式正义），它否定例外原则，崇尚的是工具理性，以实现形式上的平等为目的。新公共管理主义伦理则强调人文关怀，追求社会公正前提下的效率，崇尚人的价值和自由，要求公共行政活动中以人为目的，较多考虑例外原则。“双重超越”下的公共行政伦理建设必须充分考虑两种伦理价值趋向的不同要求，既要二者兼顾，又要突出重点。具体说来，应遵循逻辑次序和时间顺序，首先进行理性官僚制模式下的公共行政伦理建构，在理性精神和法律意识得到真正确立的前提下兼顾新公共管理主义伦理建设。理性官僚制是手段和基础，新公共管理主义是目标和追求，公共行政制度改革和公共行政伦理建设都必须认真贯彻这一基本理念。
“双重超越”下公共行政伦理建设，应努力实现以下几个方面的统一。
第一，中国当代公共行政伦理建设应实现承认公务员个人利益需要与追求崇高职业道德的统一。封建宗法制度下，统治阶级为了维护本阶级的利益，假借“兴公灭私”口号，否定广大普通民众的个人利益，竭力倡导所谓的“集体主义”价值观。反映到伦理观念上，就是以儒家为主的传统义利观上的“重义轻利”论。这种思想主张个体绝对服从集体，个人利益从属于集体（宗族或国家）利益，否认个人的现实物质利益需求，无限夸大道德伦理的规范作用，本质上是一种唯心主义思想。
在儒家绝对主义义利观影响下，“两袖清风，一贫如洗”的清官形象在中国百姓心目中占有无可比拟的地位。百姓能容忍庸官，却无法容忍贪官，尽管有时一个庸官对社会造成的危害可能比一个贪官更大。但是人终归是有个人欲望的，也有自己最起码的利益需求，正当的需求在强大的社会舆论下得不到满足，于是耻于言利的观念便产生出了伪善的流弊，造成了封建官僚的双重人格。
在今天的公共行政伦理建设中，首先要承认公共行政人员的现实物质需求，尊重他们的个人正当利益。现代官僚制度下，公共行政官员仅仅是一种职业，它首先表现为一个人在社会中的谋生手段。同社会主义市场经济建设环境相联系，功利性是市场经济的主要特征，人们对自身利益最大化的追求是市场经济发展的动力。公共行政人员首先是人，也有着自己的特殊利益，也生活在市场经济的社会氛围中，只有在使他们的个人物质利益需要得到基本满足的前提下，才能要求他们在工作中公平正直、不以权谋私。
在充分尊重公共行政人员的个人利益要求，为其个人提供较为优裕的物质生活基础的条件下，我们还要努力通过公共行政伦理道德建设，提高广大公共行政人员的职业追求和道德理想。公共行政人员职业伦理建设的目标是促使公共行政人员在工作中自觉地以提供公共福利为己任，忠实地执行法律，主动承担公共责任，努力树立社会典范，积极追求职业卓越，促进和实现社会的民主价值。
第二，中国当代公共行政伦理建设应实现公共行政伦理体系结构的层次性与系统性的有机统一。道德伦理规范体系具有层次性的特点，既有一般道德规范和特殊道德规范的区别，又有基本道德规范和最高道德规范之分，相应地，公共行政伦理也有分属于不同层次结构的规范要求。公共行政伦理有公共行政组织伦理和公共行政个人伦理，有公共行政决策伦理与公共行政执行伦理。科学地划分和区别对待公共行政组织和公共行政活动中的不同层次，并以此赋予不同的道德伦理规范和要求，是建设和完善公共行政伦理体系的前提和基础。我们过去在公共行政伦理规范的建设和实施中，正是由于忽视了伦理规范的层次性，对高级官员和一般公务人员，甚至对党员干部和普通百姓的要求不加区别，无视规范约束对象的层次性和差别，通通用整齐划一的标准进行要求和奖惩处理，最终导致道德约束的失败和伦理规范的失效。公共行政伦理建设中的层次性要求，体现了对公共行政人员级别不同而在公共行政活动中扮演角色和承担责任的不同要求，以及由于公共行政决策和公共行政执行对公共行政后果产生的影响不同有所区别的对待。官僚制下，职位与责任相对应，权力与义务相统一。公共行政部门中的高级官员社会地位高，职业报酬多，社会示范作用大，在公共决策中起到决定性的作用，对他们的纪律和道德要求也相应比较严格，适应高层次的道德伦理规范；一般公共行政人员仅负责具体的政策执行，责任相对较小，则适应一般的道德伦理规范。上级公共行政部门负责宏观公共行政政策的规划和制定，政策涉及面广，社会影响大，对公共行政后果所起的作用重要，因此，相应的道德伦理规范也要更为严格；下级公共行政部门负责执行既定的公共行政政策和公共行政命令，承担的公共行政责任相对较轻，社会影响范围小，适应一般的公共行政伦理规范。只有责权相应，区别对待，不同要求，才能各尽其职，相互配合，实现公共政策的科学决策和忠实执行，实现社会的有序运转。
公共行政伦理既具有层次性，又具有系统性。整个公共行政伦理是一个相对完整的、稳定的道德规范体系。不同层次的公共行政伦理互为依存，相互补充，共同规范和制约着公共行政活动的正常进行。公共行政伦理的低层次，是公共行政伦理的基础，是对一切公共行政组织和公共行政人员的最低要求，而公共行政伦理的最高层次，则是公共行政伦理所追求的最高目标，也是全体公共行政人员的共同职业道德理想。公共行政伦理的低层次要求也即基础要求，是公共行政的“底线伦理”，它是每一个公共行政人员的应尽义务。具体表现为公共行政活动中要提倡公正、诚信、廉政、勤政原则，努力实现公共行政的法制化、规范化和高效率。公共行政人员必须遵守国家法律和有关公共行政规章，严格贯彻依法行政原则，忠实执行法律；认真履行公共行政工作规程，努力提高公共行政效率；维护社会公正，杜绝以权谋私。公共行政的最高要求是每一个公共行政人员都以献身社会公共事业作为自己的人生追求和最高理想，工作中坚持以人为本，体现人文关怀，维护社会正义，大公无私，发扬民主，实现社会的公正和平和和谐发展。
第三，公共行政伦理建设应实现公共行政活动的法治化和追求体现人文关怀二者间的有机统一。法治化是现代理性官僚制度的基础，也是公共行政活动高效率的保证。我们在新的政府改革和政府再造中确立了依法治国、依法行政的原则，而这也是当今世界政治文明的发展趋势和时代要求。中国有着两千多年的封建社会历史，一直是人治思想占统治地位，法治思想淡薄，一部封建政治史几乎就是一部历代官吏的传记全集。中国历代崇尚“吏治”，却始终未学会如何“治吏”，没有健全的法律制度作后盾，普通百姓也就只好将自己的命运全部寄托于作为“民之父母”的官吏身上，人人都生活于对“清天大老爷”的企盼之中。即便是我们今天的公共行政活动中，依然是人治意识大于法治观念。公共行政活动中，领导习惯于下指示，批条子，长官意志，越俎代庖；普通民众则往往热衷于拉关系，走后门，攀亲靠友，上下打点；公共行政机关中，红头文件大过黑头文件，领导批示重于规章制度。人权大于法权的人治制度其结果造成了公共行政活动中的随意性，公共行政决策不科学，缺乏民主和法律监督；公共行政部门朝令夕改，执法无度，最终失信于民。而这种公共行政环境又养成了公共行政人员不遵守正常的工作规章和公共行政程序，而是唯领导意志是从的恶劣习俗。
我们要建设新的公共行政伦理，就是要培养公共行政人员忠于法律，依法行政的意识和行为，在公共行政活动中尊重理性，保持理性，既要实现公共行政决策的科学性，又要保障公共行政执法的严肃性和公正性。公共行政活动必须实现规范化和法制化，公共行政人员要实行严格的层级节制和职业化管理，在公共行政组织内进行严格的权力和权威分配，公共行政执行依法进行，不得掺杂个人感情好恶。严格规范的程序化控制和法治化管理，是实现公共行政活动高效率的前提和保证，而公共行政的高效率，又是目前我们公共行政活动所追求的首要目标。
但是，我们还要认识到公共行政的对象和目的是人，是社会生活中不同个人或群体的现实利益，所有公共行政活动都是为了调节不同利益个体或群体间的矛盾与纠纷，公共行政仅仅是手段，而人则是最终目的，所以，公共行政活动中还必须考虑人文关怀，坚持以人为本。公共行政的目标是实现社会的效率和公正，而公正与效率之间在大多数情况下却存在着矛盾，这也正是公共行政活动中的最大难题。我们在目前社会资源还相对贫乏，人民物质生活水平比较低的情况下，首先要强调的是效率，效率是社会财富快速增长的最重要手段。但是，公共行政的终极价值目标应该是社会公正。实现真正的社会公正，体现人的价值，又要求公共行政活动必须做到以人为本，要实现对传统机械式的官僚制的超越。
体现以人为本，注重人文关怀，就是要求公共行政组织或公共行政人员在遵守法律、依法公共行政的前提下，努力提高自身道德判断和道德选择能力，充分发挥主动性，在公共行政决策和公共行政执行过程中，慎重对待两难决断，充分考虑双方或多方当事人的利益，在法律授权的范围内使用好自由裁量权，兼顾各方面的利益需求。善与恶之间的冲突不是悲剧，善与善之间的冲突才是悲剧，同样道理，合理要求与不合理要求间的判断比较容易，而合理要求与合理要求之间的矛盾则很难解决，处理这种难题，就需要公共行政人员具有高尚的道德判断和道德选择能力，具备高超的公共行政经验和公共行政技巧。
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