WTO贸易政策规范及其扩展与中国贸易政策，本文主要内容关键词为：政策论文,贸易论文,中国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F725.0文献标识码：A 文章编号：1000 —9639（2000）03—0007—06
加入WTO对中国经济将产生广泛而深远的影响， 中国必须进一步改革其贸易体制乃至整个经济体制，以便与WTO的市场经济原则相衔接。中国的贸易政策必须重新定位并作出相应的调整和改革。本文主要研究WTO的贸易政策一般规范及其扩展趋势， 分析中国贸易政策改革的进程和进一步改革的定位问题。
一、GATT（WTO）的贸易自由化政策
（一）贸易自由化：现实的选择
自由贸易是指在无限制的条件下各国之间进行的商品劳务交换活动。虽然经济学理论可以充分论证自由贸易的好处，但是，经济学家和政策制定者们并不要求实行完全的自由贸易。原因在于国家的实际经济利益总会使其采取一定的贸易限制措施以趋利避害，完全的自由贸易根本办不到。所以，现实的选择是，在保护过甚的世界里寻求一种更自由的贸易。战后的贸易自由化便是这种选择的结果，总的来说是减少保护而非取消保护。世界贸易组织（WTO）及其前身关贸总协定（GATT ）数十年的历程就反映着这样一种推动贸易自由化的努力。其基本目标是要通过实施无条件最惠国待遇，逐步减少乃至消除关税和其他贸易壁垒，促进贸易自由化，以便充分利用世界资源，扩大商品生产和交换。为此，制定了一系列以市场经济为基础的贸易准则和贸易行为规范，以期建立和发展一个开放持久的多边自由贸易体制。
（二）WTO的贸易政策准则
WTO的贸易政策准则和贸易行为规范大体可归纳为几个方面：（1）以市场经济为基础的开放贸易制度。GATT（或WTO ）并无明文硬性规定其成员必须实行市场经济体制，但是，在其各项条款以及对新成员的审议程序中又分明包含了这种要求。（2）建立和维护公平贸易环境。 这一要求体现在两个层面上：在贸易起点的层面上，是WTO 的无歧视原则，包括无条件最惠国待遇原则和国民待遇原则，这两个原则保障各成员方及其产品在任一个成员方市场处于同等竞争地位；在贸易结果层面上，体现为反对倾销和补贴，消除贸易扭曲，保证公平竞争。但认真说来，这两个层面上的要求是有差别的，前者是自由贸易的基础，而后者只是以公平对等为目的，未必导向自由贸易。（3 ）实行规范透明的贸易调节措施。在这方面的要求是减少乃至消除贸易扭曲、提高各国贸易体制的透明度和稳定性、增加各国贸易政策的可比性，从而实现各国贸易政策协调，促进贸易自由化的发展。（4 ）允许某些贸易政策规范例外。即在一定条件下部分地或完全不适用WTO原则。 这些例外包括：进口损害防御措施、国际收支平衡、幼稚工业保护、区域经济一体化以及发展中国家例外等。50多年来，GATT（WTO ）逐步确立的贸易政策准则和贸易行为规范得到越来越多的国家和地区的认同。
（三）现存WTO贸易政策框架的缺陷
表现在两个方面：（1）由于历史原因，各国之间存在较大差异， 要使各国聚集到一个贸易政策框架下，WTO 不得不照顾各成员的一些现实情况，各种例外则事实上使其贸易政策规范具有双重标准，形成大量规范管理之外的“灰色”区域。（2）国际贸易涉及面甚广， 但贸易政策主要只是规范贸易行为， 因而WTO条款基本是以贸易措施对付贸易措施，缺乏针对作为贸易政策基础的市场经济和竞争行为而制定的规范，难以保障贸易政策规范的实施。
二、GATT（WTO）贸易政策框架的扩展
（一）GATT（WTO）贸易政策框架的扩展趋势
WTO的贸易政策框架是一个宏大的体系并在不断扩展。1966 年增加了关于发展中国家享受特殊和优惠待遇的部分。从东京回合开始，非关税壁垒的削减成为多边贸易谈判的重点，结果以若干协定补充GATT的贸易政策规范。到乌拉圭回合，多边贸易谈判扩展到服务贸易、与贸易有关的投资、知识产权等领域，产生了《服务贸易总协议》等一批贸易规范文件。即将开始的新一轮多边贸易谈判又在关注着一些新的领域如投资、环境、竞争政策、劳工等，可以预料，届时又将有更多更具体的贸易规范出现。
在诸多的扩展中，有两个趋势值得特别注意，一个是对发展中国家优惠待遇的重新审视，倾向于逐步减少为发展中国家提供优惠，要求发展中国家紧跟发达国家以加速贸易自由化。
自70年代以来，不少经济学家对曾在发展中国家广为流行的进口替代政策效果进行评估，许多研究的结论认为，进口替代战略及相应的保护政策并不是发展中国家追求发展的最佳方式，尽管这一战略至少在早期带来过较快的增长。虽不能一概而论地说进口替代战略已经失败，但长期运用的结果确实造成了经济效率和生产率增长的下降。（注：Syrquin,Moshe.Growth and industrialisation since 1965.inHelleiner,G.K.(1994,ed.),Trade Policy and Industrialisationin Turbulent Times,Londeon:Routledge,1994.）众多对贸易保护效果的研究也表明，进口替代战略有许多消极作用，因此，发展中国家的发展道路需要转向市场开放，把自身融入到世界经济中去，通过开放的贸易来促进经济增长。（注：Krueger,Anne O.Trade Policies andDeveloping Nations.Washington DC:The
Brookings Institution.1995;Krueger,Anne O.Trade policy and
economic development:how we learn.The American Economic Review.Vol.87,No.1,p.1～22.）在涉及WTO对发展中国家优惠待遇方面，有学者认为， 特别的和有差别的待遇是一个失败的概念，它使一些国家把依赖保护政策当作发展手段，因而WTO应该重新审视对发展中国家的优惠待遇。（注： Morici,Peter. Fair
play and the WTO OP-ED Homepage ( http://www.econstrat.org/# opeds/).Economic Strategy Institute,1999.）这种看法由来已久，并已影响到WTO贸易政策规范的制定和调整。 今后发展中成员的适当贸易保护要求将主要依赖运用产业政策，这与发达成员并无不同。WTO不禁止产业政策的使用，只要这些政策贯彻非歧视原则。因此，产业政策在国际贸易政策体系中的重要性相对增加。
另一个趋势是关注竞争问题。贸易增长和经济国际化带出了规范竞争环境和行为的要求，竞争政策成为保障贸易自由化效果的重要条件。竞争问题早在筹备国际贸易组织的谈判中就被列入议程，但《哈瓦那宪章》中关于限制性商业行为的规定并未成为GATT专门条款，只是通过关于GATT与《哈瓦那宪章》关系的条款间接地联系起来。（注： Hoekman,Bernard.Competition Policy and the Global trading System:ADeveloping-Country Perspective.Policy Research Working PaperNo.1735,The World Band,1997.）但WTO 条款事实上包含了竞争政策的主要精神，如无歧视原则、公平贸易原则、关税作为唯一贸易调节手段等。从80年代末开始，越来越多的学者和政策制定者呼吁建立全球性的竞争政策规范，特别是那些针对反竞争行为的多边准则。原因主要是迄今为止缺乏国际性的协调，仅有极少数双边或区域性的协定，（注：如：欧盟、 北美自由贸易协定、 澳新贸易协定有关竞争的规定、 以及OECD1976年的《跨国企业指南》和联合国贸发会议1980年的《管制限制性商业惯例的多边协议的原则和规则》等，参见OECD
International Trade and Investment Division, Trade and
competition:frictions after the Uruguay Round. Economics
Department Working Paper,No.165. OECD,1996,p.6OECD:New directions forindustrial policy.OECD Policy Brief.No.3,1997。）不足以保护贸易自由化所要求的自由竞争。
可见，WTO贸易政策规范扩展的领域众多， 这里特别提出产业政策和竞争政策这两个方面是因为它们的特殊重要性。这两方面的扩展涉及到WTO贸易政策基本框架，由此而来的贸易政策规范与原GATT 的贸易政策规范互相配合，将适用于所有贸易领域，其它扩展只是在特定领域的一些具体规定，或者说是WTO 贸易政策基本框架在某一具体领域的应用。
（二）产业政策及其发展趋势
产业政策是指国家调整产业结构以及生产组织形式的政策措施体系。产业政策的理论基础来自两个方面，一个是关于政策性增长的学说，另一个是关于保护“幼稚产业”的学说。不管根据哪一种理论，产业政策的突出特征是它具有一种倾向性，是一国或地区为扶植某些特定产业而实施的倾斜政策。对其合理性的解释通常是：产业政策用于弥补市场机制的不足，在一个弱的市场或存在市场缺陷的市场中，产业合理化需要采取适当的政府政策引导部门间配置资源，保护未充分发展的幼稚工业，以及推动本国产品的市场开发。
产业政策的实施方法多种多样。以发达国家为例，日本实行对厂家进行非正式行政性指导，外加税收优惠和贷款补贴；美国是以维持稳定的宏观经济环境为主，通过对特定产业减税和进行研究开发投资来间接扶持；欧洲国家则通过补贴来大力扶持特定产业；澳大利亚和新西兰历来依靠对特定产业进行保护。（注：玛格丽特·凯利等：《国际贸易政策问题与发展情况》（国际货币基金组织不定期刊物选编），1988.中国金融出版社1990年12月中文版，第34～35页。）在发展中国家，产业政策与贸易政策是混合在一起的，由于大量的贸易保护措施存在，对某些产业的扶持不需以单独的产业政策形式出现。
然而，随着在WTO体制下贸易政策规范的建立和健全， 一些过去贸易政策与产业政策共用的措施如出口补贴、非国民待遇、限制进口等措施被排除在贸易政策规范外，贸易壁垒逐步削减，从而贸易政策在支持特定产业方面的作用相对降低。同时，产业政策也出现了新的发展方向， 逐步演变成为“产业竞争政策”（industrial
competitivenesspolicy）。传统的产业政策以扶持特定部门为目的，而产业竞争政策是以改善商业环境、 使企业功能得到发挥为宗旨。 （注：OECD: Newdirections for industrial policy.OECD Policy Brief.No.3,1997.）由此引致以下变化：（1）政府避免了充当“圈定赢家”（ pickingwinner）的角色。在传统产业政策中，确定被扶持的产业要求政府知之甚多，这是成本巨大的决定过程。经验证明，政府并不能很好地充当这一角色，市场的优胜劣汰机制在这方面比政府要略胜一筹。政府在新产业政策中的作用是营造产业发展的大环境，而不是面向少数目标产业。（2 ）产业支持重点从物质生产部门转到服务全社会、对产业竞争力起关键作用的信息业和知识密集生产方式的开发及传播活动。（3 ）产业支持政策措施逐步规范，强调与贸易政策、竞争政策的协调。最根本的一条是无歧视原则，确保公平竞争、自由贸易。因而要求减少政府行政干预，主要通过市场机制来实现产业结构调整。补贴仍然存在，但不再是对个别产业，主要地是用于支持研究开发、信息服务、投资或新企业进入。
（三）竞争政策及其发展趋势
竞争政策是旨在建立和维护竞争秩序的政府措施，以保护市场机制的充分作用。竞争政策的基点是资源的有效配置。竞争政策涉及两方面问题，一是鼓励公平竞争，二是限制不正当竞争。竞争政策的起点和终点都是公平竞争。它要求消除在企业进入、生产运营和贸易等方面的各种限制，赋予企业平等的竞争条件，这是竞争政策的第一层要求。在竞争过程中可能出现垄断和其它不正当竞争行为，反垄断法或反不正当竞争法就是要防止和消除这些妨碍平等竞争的因素，这是竞争政策的第二层要求。二者相辅相成，维护竞争秩序，促进竞争自由化。
竞争政策的内涵要大于竞争法（或反垄断法、反不正当竞争法），它包括除竞争法规定的竞争规范以外的一些调整竞争行为的措施。在西方发达国家还存在着一个差别：竞争法的适用对象仅为私营企业活动，而竞争政策的适用范围则包括私营企业的政府行为。 （注： Hoekman,Bernard.Competition policy in the context of economy-widereform (draft).Washington D.C.:The World Bank.1998.）
竞争政策尤其是竞争法在西方市场经济国家已有较长时期的实践，竞争规范也在不断发展。以下一些趋势值得注意：（1 ）强调公平竞争，对不公平竞争和不正当竞争的界定越来越具体。传统的竞争政策以竞争法为代表，主要涉及一些影响重大的竞争规范，如垄断、卡特尔等。随着现代经济的发展和对经济制度完善的关注，人们注意到了更多直接或间接影响竞争的因素，更多地考虑竞争的效果，产生了对大至竞争的宏观环境小到竞争的技术细节进行规范的要求。（2 ）不绝对禁止垄断。这是随着对竞争的认识不断深入而发生的变化，垄断的内涵得到相当大的扩展。例如，熊彼特的动态竞争理论认为，大企业由于创新和技术进步形成的垄断不是真正的垄断；克拉克的有效竞争理论认为，在竞争过程中一段可自由反应时期内存在垄断的市场地位是必要和合理的；哈佛学派把市场不完善因素或垄断因素视为实现技术进步的前提条件。（注：关于各竞争理论及其简介，可参阅吴小丁：《关于我国竞争政策法的思考》，《经济纵横》1999年第7期，第47～49页。 ）以上理论的一个共同点是：不认为垄断百害而无一利；在一定条件下对垄断加以适当限制，就可以与竞争互相促进。这种认识会极大地影响着竞争政策的制定。（3）竞争政策与其它经济政策的关系凸显。 由于竞争政策与市场经济这一基本经济制度相联系，其影响面极大，与其他各种经济政策的关系迅速成为关注的焦点。然而，各种经济政策往往包含有政府干预成分，与竞争政策的要求存在许多矛盾，最 突出的是竞争政策与产业政策、贸易政策的冲突。例如，竞争政策是保护竞争，从而保障经济效率，而产业政策和贸易政策是扶持竞争者（或生产要素），常常有碍于提高效率。（注：Hoekman,Bernard.Competition policy in the context of economy-wide reform (draft).Washington D.C.:The World Bank.1998.）又如，不恰当运用产业政策或贸易政策会破坏有效竞争环境，但过于绝对地强调竞争政策又会不利于扶持新兴产业。（注：邵宏华：《国际竞争政策协调与我国的对策研究》， 《国际贸易问题》1998年第10期，第21～29页。）类似的问题很多。因此，处理竞争政策与其它经济政策之间的关系成为各国面临的重要课题。（4 ）要求进行竞争政策的国际协调。传统上竞争政策被认为是一国的国内政策，是在一国市场经济体制下规范竞争行为。但随着经济全球化和贸易自由化的推进，竞争政策的国际协调已成为迫切要求。 尽管缺少专门界定， 在WTO的一些条款中实际上已包含了部分竞争政策的内容。 如果下一轮多边贸易谈判将竞争政策列入议题，竞争政策规范就将成为贸易政策体系不可分割的一部分。应当说明，竞争政策的覆盖面更广，并涉及贸易政策的制度基础，因而在各种经济政策的关系中，竞争政策成为基石。目前国际上显现的从贸易政策向竞争政策扩展趋势，是为了充分利用已建立起来并广为接受的、与竞争政策相一致的贸易政策规范基础。但从长远看，竞争政策将占主导地位，成为贸易政策和产业政策的基本导向。
三、中国贸易政策改革及其定位
（一）中国的贸易政策改革状况
从70年代末开始中国实行对外开放政策，同时开始对外贸易改革。从贸易分权起步，中央集中的直接计划控制逐步减少，贸易政策渐渐成为调节进出口贸易活动的有力工具。在过去的20多年里，中国贸易政策改革循着两条主线展开，即规范出口政策和进行进口政策自由化。经过改革，中国现在的出口促进主要措施已转为依赖于汇率、有选择的产业政策和出口退税制度。这些措施基本上是与国际贸易惯例相一致的。到了90年代，中国的进口政策采取了一系列密集性的措施来改革，反映在两个方面：大幅度的关税政策改革和非关税措施的调整。通过几次大幅度关税削减和废除关税减免优惠待遇，中国关税体制有效地返回了正常轨道。在非关税措施方面，中国朝贸易自由化也迈出了积极的步伐。
中国贸易政策改革取得了很大成效，促进了经济发展和对外开放。但是，也应看到改革中的一些问题：首先，最为关键的是，中国贸易政策改革缺乏一个完善的市场机制来支撑，企业不是面对一个真实的市场，使得改革措施的效果大打折扣。其次，中国的贸易政策改革过多注重即时效果，对贸易政策及其相关政策关系缺乏战略性的考虑。第三，在与竞争政策相关的一些方面，中国的贸易政策规范与WTO 的贸易规范还有不小差距。
（二）中国产业政策和竞争政策现状
在改革之前，中国没有特定的产业政策，几乎所有的产业都事实上处于被保护的状态。在改革和开放过程中，中国逐步实施了一些具有产业政策色彩的措施，以作为减少全面过度保护的一种替代。但从总体而言，中国的产业政策运用效果并不理想，原因在于：（1 ）过去的产业政策没有适应发展市场经济的要求。产业政策制定和实施的基础是计划经济，仍然强调经济的综合平衡，而不注重发展比较优势。（2 ）缺乏可行的、有效的实施措施来支持产业政策的应用。主要调节工具还是行政控制，市场机制仍不能作为资源分配的主要力量来发生作用。（3 ）产业政策与贸易政策未能有效地配合，并在一定程度上与竞争政策相悖，因为中国过去的贸易和产业政策都有较明显的地区或部门偏向。1994年国务院公布了新的《九十年代国家产业政策纲要》，在这一新的产业政策纲要中，生产具有比较优势、具有较高附加价值和具有国际竞争力产品的企业被鼓励发展出口。从实施的举措看，这一新产业政策纲要强调产业政策需要其它相关政策配合，特别是财政、税收、价格、金融、外贸以及投资等方面政策的相互协调和支持。可见，产业政策与贸易政策的结合已有所考虑，但基本上还未摆脱传统产业政策的思路。
自从改革开放以来，中国开始认识竞争机制在经济发展中的重要作用，开始制定有关的竞争政策和法律体系。但尽管已经有了部分竞争政策法规，中国的竞争政策法规还处于一种滞后状况。表现在：（1 ）竞争政策法规还很不完善。反垄断法尚未颁行，对其它竞争行为也缺乏完善的法律规范进行约束。（2）行政性限制竞争行为较为严重。 政府及所属机构滥用权利限制竞争，维护行业或地区垄断，在企业合并中有强制性的安排。（3）某些贸易、 产业政策措施乃至于制度与国际竞争政策的要求相左。如外商投资的出口实绩要求、外汇平衡要求等阻碍了外资企业的平等竞争；外资经营权授予制阻碍了在外贸领域的竞争。（ 4）中国竞争政策的透明度不高。
（三）未来中国贸易政策改革定位
（1）重要的是应当了解贸易政策的国际发展趋势， 特别是要注意竞争政策在未来国际经济中的地位。竞争政策在贸易政策体系中地位的上升表明国际贸易政策向各国国内延伸，竞争政策国际协调将使得经济政策的国家界限意义降低，各国贸易政策、产业政策的调整和改革都必须考虑可能制定的竞争政策国际规范的要求。中国贸易政策改革应当具有前瞻性，以战略眼光来定位，在各种经济政策的制定和实施中贯穿竞争的要求，特别注意贸易政策、产业政策与竞争政策的协调。（2 ）继续加速多年来一直进行的、遵循WTO规范的贸易制度和政策改革， 为实现中国的入世承诺、履行WTO 成员的义务在贸易制度和贸易政策方面打好基础。首先是加大贸易开放程度，贯彻贸易自由化原则；其次是要继续进行贸易壁垒削减；第三是调整贸易制度，保障贸易政策改革的效果；第四是要注意抵御贸易自由化可能带来的过度冲击，坚持有步骤分阶段的自由化。但在条件具备的情况下，贸易政策改革一次到位可以避免不断改革带来的紊乱。（3）转变传统的产业政策观念， 减少对个别产业的扶持，更多地采取在有利于增强产业竞争力的有关基础部门和外部环境方面的扶持措施。虽然中国仍是发展中国家，按照WTO 原则有权利运用产业政策对某些本国产业进行一定的保护，但不可忽视的是产业政策和贸易政策的运用都可能产生负作用，具有偏向性的产业政策和出口刺激有可能在促进出口增长的同时导致贸易政策偏离中立性。中国所面临的问题是，如何能够正确地把握产业政策运用的度，使之不至于成为贸易保护要求的滋生地。因此，运用产业政策必须坚持适度保护的原则，而且在保护手段上应与国际惯例相一致。例如，中国开放市场的同时有必要对资本和技术密集型产业给予一定支持，而支持方式主要是对其弱势方面加以帮助，如帮助资金筹措、技术开发、研究开发结果的推广，以及在存在规模经济特性的部门鼓励企业合并等，而非简单的给予补贴或保护。（注：国务院发展研究中心课题组：《中国加入WTO 对世界经济及其自身的影响》，国研网（http://www.drcnet.com.cn），1999年11月25日。）（4）关键的是，中国需要加快市场经济体制建设， 这是WTO现在和未来贸易政策框架的基础。缺乏这个基础， 贸易政策和产业政策就缺乏有效运作的机制，竞争政策就失去了作用的对象。