国有企业问题研究 国有企业的国际比较，本文主要内容关键词为：国有企业论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如今国有企业是各国经济中普遍的现象，世界上几乎没有一个国家不存在国有企业。但是研究国有企业遇到的第一个困难就是“国有企业”本身的概念不清。新古典经济理论认为，企业是以利润最大化为目的的生产单位。如果按这一说法把“最大化”作为标准，很显然会把一大批公认的国有企业排除于外，因为多数的国有企业都不可能把利润最大化作为基本目标，更准确地说，它们的基本目标主要在于社会效益或社会福利的最大化。现在许多国家把国有企业称作“现业”、“事业”、（Undertaking）和“政府服务”（Government Service）， 以示与私人企业相区别，其原因也正在于此。另一方面，从所有权角度把国有企业定义为“政府出资的生产单位”，也不能使问题得到解决。除了上述利润最大化问题仍然存在以外，还会把一些公认的政府部门如教育、保健、卫生等划为企业，因为他们也是“政府出资的产品和服务的生产单位”。显然，不排除概念上的差别，国际比较就不能进行，因为在“国有企业”概念下会有完全不同的内容，而使比较失去意义。
我以为最简单的解决方法是从具体的、公认的国有企业开始，从中寻找国有企业的基本性质和解决问题的方法。这也是本文研究的出发点。当然这一方法也有缺点，它会因“不可穷举”和“列举不全”而犯错误，但在资料具有充分代表性时，其结论仍然足够可信。本文从这一角度出发，通过对国有企业的国际比较分析发现，目前理论界普遍接受的对国有企业性质和作用的基本假设都不能被证实，对国有企业尚有再认识的必要。
一、国有企业的统计分析
邮政、电讯、电力、燃气、石油、煤炭、铁路、航空、汽车、钢铁、造船行业是国家命脉，关系“国计民生”，也是通常所谓国有企业的核心，研究这些行业的国有企业大体能够代表总体的性质和作用。80年代初这些行业的国有企业的分布如表一所示。
70年代末、80年代初是世界范围内国有企业从扩张走向收缩的转折点，自此以后，私有化和非国有化的趋势日强，国有企业的比重也开始下降。例如，英国80年代初几乎都是国有企业的铁路、燃气、电讯、航空行业，目前已经私有化，公营成份已经很小（不足1/4）。因此， 这一材料可以看作是国有企业的最大界限，即“上界”来研究。
从经济学角度看，能够被普遍接受的国有企业存在的理由大体可以归结为三方面：
1.公共产品论。公共产品具有“外部性”，私有企业不会生产足够的公共产品满足“社会福利”最大化的要求，因而公共产品只能由国有企业生产，社会利益的优化才能实现。
2.自然垄断论。对有垄断性质的行业来说，私有企业的垄断行为会降低资源的利用效率，增加社会福利的损失。
表一 18国11行业的国有企业的范围
A：私有企业占100%，B：公有企业占25%，C：公有企业占50%，
D：公有企业占75%，E：公有企业占100%。
邮
电
电
燃
石
煤铁*
航汽钢造国有化的
政
讯
力
气
油
炭路空车铁船
平均比重N
澳大利亚
EEEEAA E B A A na C
奥地利 EEEEEE E E E E na E
比利时 EEBBna
A E E A C A
C
巴西
EEEEEE E B A D A
D
英国
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D
加拿大 EEEAAA D D A A A
B
法国
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D
西德
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D
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印度
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意大利 EEDEna
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D
日本
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墨西哥 EEEEEE E C B D E
D
南朝鲜 EEDAna
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西班牙 ECADna
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C
瑞典
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D
瑞士
EEEEna
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美国
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B
国有化的平 EEDDCC E C B C B
资料来源：摘自J、R、S Prichard （ed ）：Crown Corporation inCanada，Toronto，Butterworth 1983.
na：无资料或产量相对小可以忽略不计。
*：包括小铁路（Conrail）。
3.宏观调节工具论。为了实现某些具体的宏观目标（如就业、产业政策等），国有企业具有“优越性”。
分析表一的材料，我们很难证明上述结论的正确性。
首先，表一中的各行业或多或少都具有公共产品的性质，但除了邮政外，几乎所有的行业，都可以由非国有企业供给全部产品和服务。另一方面我们很难断言由私有企业提供全部产品和服务时会普遍存在着不足和短缺。例如，美国几乎完全依靠私有企业提供电力、电讯、石油、铁路等产品和服务，但很难说在美国这些相应产品和服务的供给有明显相对不足和短缺。同样，加拿大由私有企业提供燃气、石油、煤炭、汽车、钢铁、造船；日本由私有企业提供电力、燃气、汽车、煤炭、钢铁、造船；南朝鲜由私人提供航空；西班牙由私人企业提供电力，也都无法证明这些国家的相应产业供给相对不足。相反许多严重的短缺现象恰好发生在国有企业占绝大多数的计划经济国家。例如我国的能源、钢铁、电力、运输一直处于供给不足的“瓶颈”状况。因而认为“公共产品只适于由国有企业提供”的说法是站不住脚的。实践证明，二者之间不存在充分必要关系：一种公共产品以何种所有制方式供给取决于一国经济关系的实现状态，而不是取决于产品的特定物质属性。
如果上述结论是正确的，那么这表明：一国必须由国有企业方式提供的公共产品，在另一国家完全可以由私有企业供给。另一方面，只要创造相应的条件，没有不能国有化的行业，也没有不能私有化的行业。事实上，除了上面提到的理由之外，80年代之前国有企业的扩大和80年代之后国有企业的收缩，也证明，国有企业的范围会随着经济条件的变化而变化，不是一成不变的被其产品性质决定的“专利”行业。
其次，自然垄断产品须由国有企业经营的看法也站不住脚。电力、燃气、铁路、航空等通常都看成是典型的自然垄断产品的行业。我们同样可以找到表一中的许多国家都是以私有企业的方式提供这类产品和服务的。例如加拿大、日本、南朝鲜、美国的燃气，日本、西班牙的电力，南朝鲜、美国的航空等都是由私有企业提供。因而这些典型的垄断行业也并非不能由私有企业提供。另一方面，我们也从表一中看到铁路、电力、燃气、航空等行业在许多国家既存在国有企业，也存在私有企业的情况。如果把“自然垄断”定义为能天然地排斥竞争，那么在同一行业中既存在国有企业也存在私有企业时，就不可排除竞争，也无从说是“垄断”了。因而，这些行业的垄断属性是相对的而不是“自然”的或“绝对”的。“自然”的看法是以产品和服务的工程属性为根据确定垄断与竞争安排的办法，这一看法忽视了“生产关系”的重要性。事实上，工程属性虽然重要，但不是行业垄断的充分必要条件，如何安排竞争和垄断尚须考虑经济的实际条件和状态。因此，我们可以得出结论，在所谓“自然垄断”行业中所有制不是效率（效益）的充分必要条件，在一定的经济环境下，私有企业和竞争安排都可能同样有效。这也是为什么我们能看到同样的“自然垄断”行业在不同的国家具有不同的所有制性质；在不同的历史时期进行相反的“私有化”和“国有化”运动。
最后，国有企业往往要求承担各种各样的宏观目标，对此我们无法一一比较。但就其执行宏观目标的重要性而言，保证就业和产业政策是最重要的内容。产业政策在于推动一国的经济增长，因而可以用长期经济增长率和劳动生产率来衡量其效果如何。还有，《美国统计摘要1984》所公布的数据还向我们说明，加拿大与日本都是国有企业比重小的国家，但加拿大的失业率处于各国之冠，而日本则居末；瑞典与澳大利亚都是国有企业比重高的国家，但瑞典的失业率明显偏低，而澳大利亚则明显偏高；法国、英国、西德的国有企业比重相近，但失业率差别明显。这些数字表明国有企业比重与失业率没有稳定的联系，或用国有企业来降低失业率的办法即使对某些行业局部有效，但总体而言是无效的。
对经济增长的比较也说明同样问题。下图是1975—1980年各国经济增长率与生产率的比较。这里的生产率使用的是制造业中单位小时的产出作为衡量标准。
我们同样从图一中看到，美国和日本都是国有企业低比重的国家，但日本的生产率增长率居各国之冠，而美国则居末；瑞典、英国和美国、加拿大处于国有企业比重的两极，但却处于相同的生产率增长水平。GNP的增长率也说明同一问题，美国、西德、 意大利的国有企业比重有明显区别，但是GNP的增长率几乎相同；英国、法国、 意大利的国有企业比重相近，但其GNP的增长率则分别处于偏低、 居中与偏高的明显不同范围内。这些也说明国有企业的产业政策或者没有成绩，或者不是实现一国经济增长的必要工具。经验法则告诉我们，在国内经济存在失常现象时，如果使用的政策手段最接近于使私人和社会的利益或成本相背离的那些失常根源，这样的政策就越有效。失业、经济增长、产业结构等都是宏观问题，它们失衡的根源往往不在于具有微观细胞性质的企业层次上，因而用国有企业的办法解决失业、增长等有关国计民生的宏观大事，无疑是用“鸡刀宰牛”，难免屡试而不中。
图一：1975—1980年平均生产率和GNP的年增长率（%）
资料来源：《美国统计摘要1984》
但是，表一中的材料还向我们提供一些信息，从总体的或平均的角度看，上述（表一）的11个行业是国有企业集中的行业。其中邮政、电讯、铁路、电力、燃气为最，这些“网状系统”几乎全部国有化；石油、煤炭、航空、钢铁次之，国有企业占一半左右；汽车、造船国有企业只占一小部分，绝大部分是私有企业。另一方面，就这11个行业而言，几乎没有一个国家不存在国有企业的。其中，美国几乎没有国有企业，处于比重最低的一端；奥地利处于另一极端，其所有行业都是国有企业；日本和加拿大则处于偏低的比重，而英国、意大利处于偏高的范围。
国有企业既然不是解决公共产品、自然垄断行业和宏观国计民生的有效的或必要的工具，何以在这些行业中有相对高的比重，我认为其原因只能从国有企业兴衰的历史中寻找。由简单的统计得出的“平均”性质，在国家之间存在着巨大差异之下，其结果的实际可靠性是很值得怀疑的。
二、国有企业兴衰的分析
国有企业兴于国有化运动而衰于私有化运动。
在19世纪，一般认为国家在工业领域毫无力量，只有一些非常小的部门处于政府的控制之下，如兵工厂、 烟草火柴厂和邮政局等。 但在20世纪上半叶，在上述微弱的公共企业的基础上，爆发了两次巨大的扩展浪潮。第一次在30年代大危机，通货膨胀和不景气之后，即第一次世界大战末和第二次世界大战之初的期间内，在意大利等国家发生了政府接管大批私有企业的现象。这一次政府接管的主要目的是挽救那些因大危机而面临破产或破产威胁的企业。第二次国有化浪潮发生于第二次世界大战结束后不久的整个西欧。第二次世界大战后的国有化除战争因素外（例如出于对在战时与敌人合作的私人资本家的愤恨等），更多的是对国家的理性思考和政治倾向的产物。在英国，战后两届工党政府，当它们的力量足够强大时，就开始了国有化运动。法国1945年在雷诺工厂、罗讷诺默公司以及电力、煤气、海运行业先后实行国有化，1946年煤矿实行国有化〔1〕。 其他国家的国有化成就可由表一中得到一个基本轮廓，它们是国有化的主要范围。
波斯纳认为，战后第一个10年内国有制运行得挺好，在第二个阶段，即整个60年代国有制越来越停滞，到了70年代人们反对国有化的舆论已不可挑战，国有企业被看成过去时代的遗物〔2〕。 人们对国有企业的失望，是因为20多年的国有企业实践表明，它们几乎不可能实现最初赋予它们的那些目标。
首先，私营与公营提供商品和服务的比较成本分析证实：私人企业比公营企业更节省成本。大量的事实显示，公营成本大约是私营成本的两倍。这一结果出现得如此频繁，以至于成为经济学的定律——两个官僚原则。和私有企业比，国有化企业的雇员人均销售额，调整后利润，实物产量，纳税水平都比较低；但每元销售额的营业费用，工资成本则较高，每元投资的销售额，总资产的利润较低，除了国有石油公司外，其它国有企业都典型地处于会计亏损〔3〕。 因而利用国有化促进经济效率的目的并没有达到。
其次，工人对国有企业并不“认同”，工会或者把国有企业看作“国家资本主义”的组成部分，有组织的劳工与国有企业雇主的争执和与私人雇主之间的争执没有什么两样；或者工会由国有大企业而形成垄断力量，和国有企业一起形成双重垄断，合伙共谋，共同侵犯消费者和一般公众的利益〔4〕。
最后，70年代之后的普遍衰退，使国有垄断企业不得不另找出路。70年代以前，在凯恩斯主义指导下，各国利用财政政策支持繁荣，国有企业的低效率尚未构成严重问题。但70年代之后，巨额政府负债引起的高通货膨胀，高失业和停滞的经济增长，使凯恩斯主义再难继续，经济由此走向下坡路。在经济衰退过程中，国有企业的低效率就成为难以克服的大问题〔5〕。衰退使国有企业普遍亏损， 国家如果继续补贴这些企业，控制通货膨胀和恢复政府信誉的目标就难以实现，如果不再补贴，国有企业就会破产，形成更大的失业压力。在这种两难处境下，人们不得不考虑其他的选择——私有化。
80年代后各国私有化的目的各不相同，但常被引用的主要为：1.提高有关资产或服务功能的经济绩效；2.经济决策的非政治化；3.出售资产以补政府收入之不足；4.减少政府支出、税收、借款要求；5.削弱公共部分工会的力量；6.促进广泛的资产所有制，实行社会资本主义。
无论为实现哪一目标，私有化都必需解决公共产品，自然垄断和工人地位问题，即寻找能够代替国有企业解决上述问题的新方法。目前为私有化找到的解是：
1.明确界定的产权可以把公共产品转化为私人产品。如果对各种产品使用的“外在性”作充分的产权定义、使其内在化时，公共产品的概念也就消失了。这是科斯理论的主要结论。
2.把企业交给最有能力的人，用经济地位交换政治地位。把企业交给最有能力的“人格化”的所有者，会最大化企业的效益；工人失去了“廉价投票权”，但可以分享有增加的经济利益。
3.用特许制度和政府规制代替国有化管理自然垄断行业。在自然垄断的情况下，可以制定为整个地区而不是为个别消费者服务的唯一的特许权，要求私人企业竞争这一特许权；政府当局把特许权授与同意以最低价格，按合同规定提供产品的企业。这样政府可以通过投标程序和合同监控等政府规制取代国有化管理自然垄断行业。这是E ·查德维克的“特许制度理论”〔6〕。查德维克解决了自然垄断的竞争问题， 同时引入降低生产成本的激励机制，这种特许制度在法国具有良好的经济效果。
80年代的国有企业的绩效不比70年代更差，但是经过30年国有化，人们已失去耐心，不再容忍国有企业的低效率，转而倾向私有化。但是私有化也并非没有成本，界定产权、用经济地位交换政治地位，国家规定都要支出社会成本，整个80年代私有化进程远远比50年代慢，其原因也正在于此。例如，玛格利特·撒切尔政府用10年时间卖掉30家国有企业的部分股票，收入180亿英磅〔7〕；90 年代发展中国家每年只放弃3家国有企业〔8〕；目前波兰仅有8%的成年人决定购买股份证〔9〕。 另一方面，私有化的成本也是“规模递增”的。当撒切尔夫人在1979年卖掉炼油厂、航空公司等，国人莫不交口称是，但到了90年代卖掉自来水、电力公司时，却得不到多数人支持而被迫下台了。很显然，只有私有化的社会成本比国有企业的效率损失还大时，私有化的界限就决定了，超过这一界限，可以合理的预期，人们会重新选择国有化。
三、结 论
对国有企业的国际比较表明：国有化是解决公共产品、自然垄断和就业的一种办法，但不是唯一的办法。明确界定产权、特许权制度和宏观政策也能同样有效地解决上述问题。第二次世界大战后，人们多数选择了国有化的解决办法，其中有很大部分是源于对国际共产主义运动的信仰。80年代之后，国有企业的低效率和长期亏损，使人们失去了支持国有化的热情，转而采用私有化的解决办法。目前的私有化浪潮能持续多久，取决于私有化的机会成本，在私有化社会成本相对高时，国有化就仍有必要。
注释：
〔1〕弗朗索瓦·卡龙：《现代法国经济史》（中译本）， 商务印书馆1991年版，第263页。
〔2〕M·V·波纳斯：《国有化》， 《新帕尔格雷史经济学词典》，经济科学出版社1992年版。
〔3〕史蒂夫·H·汉克：《私有化》，《新帕尔格雷史经济学词典》，经济科学出版社1992年版。
〔4〕Pauline Gregg：1967.The Welfare State. London ：George G.Harrap.
〔5〕朱正圻：《西欧经济运行机制》，香港三联书店1991年版。
〔6〕E·Chadwick，1859.Results of defferent principlesof Legeslation and administration in Europe ； of competitionfor the field，as compared with competition within the fieldof service. Journal of the Royal statistical society ofLondon 22.
〔7〕Geoffrey Maynard ， 1989. The Economic Under MrsThatcher·U·K；Basil Blackwell.
〔8〕《经济学消息报》，1995年11月10日第1版。
〔9〕《经济学消息报》，1995年11月24日第2版。