从我国粮食市场发育看政府管制的绩效，本文主要内容关键词为：管制论文,绩效论文,粮食论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
迄今为止，我国农产品市场已基本放开，粮食市场的开放度也大有提高，但这一成就的背后仍然存在相当的政府管制。通过考察我国粮食市场发育，可以发现其过程并不顺利，出现着一些学者所说的“活——乱”循环现象。自1978年改革开始，我国在粮食市场上虽然存在着诸多管制，但基本以放松管制为主。20世纪80年代中期“双轨制”正式确立，允许和鼓励非国营渠道的粮食经营活动，这为以后的改革创造下条件。不过，自20世纪80年代末开始，我国对粮食市场的放松管制步伐明显放缓，甚至政府管制还有所强化。这可以从粮食政策中得到印证：双轨制后，我国粮食市场供应紧张，导致粮食市场体制改革停滞，1990年粮食合同定购改为国家定购，合同定购实际上成了指令性计划。1992年是我国农产品购销体制改革的重要一年，很多地方取消合同定购任务，完成了从计划定价和市场定价的“双轨制”到市场定价的“单轨制”转变。但1993年底粮食市场突然涨价，这直接导致了我国政府加强管制，实行最高限价措施。1994年粮食的收购与批发恢复由国有粮食部门统一经营，1995年实行粮食省长负责制，国家恢复了对农产品市场的管制。进入21世纪以来，国家似乎下定决心要全面放开粮食市场。2001年，国家试图通过粮食主销区的粮食购销市场化改革推进整个粮食市场化。2004年中央一号文件强调要全面放开粮食购销市场。综上所述，每次对粮食市场实行的严格管制，无不以继续强化国家的粮食收购或销售体制为特征，无不以旧体制的回归为特点。为了更好地理解2000年以前的粮食市场上的政府管制，以及为当前的粮食市场改革提供借鉴意义，我们尝试在理论上合理解释粮食市场改革的反复性，并试图回答以下几个问题：(1)为什么粮食市场政府管制会如此频繁；(2)为什么粮食市场化改革难以推进，而逆市场化改革却是如此容易；(3)管制的效果与其原定目标是否相符？
二、政府管制与粮食市场的波动
从管制的性质来看，管制可分为经济性管制和社会性管制。前者是针对特定行业的管制，在主要方面实行直接的政府规定，如进入控制、价格决定等。后者是基于对生产者和消费者健康和安全的考虑，以纠正经济活动所引发的各种副作用和外部影响，如环境保护（施蒂格勒，1996）。本文所讨论的政府管制是指经济性管制。
（一）分析价格管制
1.从短期来看，它执行了收入分配的功能，因为它可通过提高粮食收购价来增加农民收入，刺激生产积极性。
2.从长期来看，它起到了资源配置功能。生产者可以根据价格的调整来配置资源的流向，但此时并不承担相应的经营风险。因为收购价调整具有稳定性和统一性，无论在时间还是空间上，该价格对生产者的行为反应不太敏感，相反，生产者对价格的反应是比较敏感的，这种敏感的农民和不敏感的价格之间的不对称，使农民的生产行为选择偏离了均衡，并推高了均衡偏离的临界值，造成了粮食生产的较大波动，粮食生产的大起大落就是佐证。在一项更为严格的研究中，王小鲁(2001)的两个发现支持了上述判断，一是多数情况下政府的价格管制（主要指政府定购价）对市场变化反应不灵敏，二是由于政府不能灵活地对需求和供给变动做出及时的调整，最终导致粮食生产的波动，即政府管制对市场波动起到了放大作用。因此，粮食收购价格的调整在短期内也许能发挥其应有的作用，但这背后是财政补贴掩盖了长期的结构矛盾，当这种长期结构问题造成粮食生产波动时就不得不再次起用管制，从而粮食市场发育的逆转也就不可避免了。
（二）分析市场流通领域改革
我国粮食市场基本上是处于政府管制之下，特别是在粮食收购市场更是如此。销售方面，随着改革的不断推进虽有所发展，但绝大部分粮食是从国有粮库批发出来的。因此，我国粮食市场基本上是由强大的国有粮食部门所垄断的市场结构。这种市场结构并不能保证农民产权交易的顺利实现，而且对交易的界定也是不稳定的并缺乏可预测性，这主要表现在粮食市场参与者一方是国有粮食部门，另一方是广大的农民和消费者。前者因既执行政府职能又执行商业职能而具有双重性质，使得经济权利的交易必然成为非自由交易，而带有政府角色的烙印。而农民作为市场活动的参与者，由于具有分散和小规模的特性，使得其在交易中处于从属地位。在这样一种市场结构中，市场参与主体之间博弈的主动方只能在国有粮食部门。粮食市场与其说在按市场的逻辑运转，不如说是按行政命令运行，从而加大了交易界定的不稳定性，这可从粮食市场政策的频繁变动中得到佐证。因此，国家在掌握了流通领域的前提下，粮食市场的可逆性就难以避免，这也就在很大程度上解释了我国粮食市场的逆市场化改革是如此的容易。
另外，我国粮食企业为了自身利益，并不愿意看到粮食市场的正常化，在粮食市场上往往采取机会主义行为。这种机会主义行为之所以能行使，是因为政府与粮食部门之间的关系是建立在信息不对称基础之止。粮食部门知道自己企业的运作情况，了解自身为经营付出了多少努力（且这种努力往往是难以计量的），而政府要搜寻这一切信息却难得多。所以，在与政府博弈的过程中粮食部门就能高报自己的成本，隐瞒实际成本，而政府则难以做到心中有数。例如有些地方市场价低于国家超购价，粮食企业将市场价粮转变为超购价粮以套取国家补贴，20世纪90年代以来“挂账机制”的形成也充分说明了这一点。这在很大程度上解释了我国粮食部门在逆市场化改革中为什么会如此容易。在一个完全管制的粮食市场，国有粮食企业只是政府机构的延伸，经济学中的利益最大化此时是不严格存在的。而在一个充分竞争市场，政府管制是不允许存在的，此时国有粮食企业是无法获得其独有的利益。因此，粮食部门在管制——放松——再管制过程中能实现其利益最大化。同时，这也验证了施蒂格勒(1996)“争得的管制”论断：管制通常是产业自己争取来的，其设计与实施主要是为了使该产业获得更大利益。
发达国家的经验表明，在现有状态下难以改变宏观计划时，可通过中间大商业组织的发育来扩大小农与消费之间的联系规模，以增强市场的稳定性和农民的抵抗风险能力（L.道欧、J.鲍雅朴，2003）。但我国目前却非常缺乏这种市场化的大规模商业组织。这并非因为投资者缺乏投资眼光发现不了这个潜在的获利机会，而是粮食市场的“改革反复性”使经营者缺乏政策预期，对政策风险的担心远大于对经营风险的担心，从而不利于大规模流通组织的培育。如双轨制确立时，允许私人粮商从事粮食贸易，但后来因政府管制又禁止其从事粮食贸易，甚至由此造成的损失也得不到任何补偿。因此，在这种环境中，经营者要么就小规模经营，要么就严重投机。所以难以见到较大的私人粮商，而能看到种粮大户。
三、政府管制的绩效分析
对粮食市场政府管制的绩效做出准确的评价是有难度的，因为有的成本或收益难以做到具体的量化，如它所带来的社会收益、隐性损失（如寻租）等。粮食市场政府管制的目的主要在于稳定产量、价格以及减少补贴（或增加财政收入），因此本文的分析就从这三个方面来讨论政府管制是否达到其预期目的，以及所带来的具体损失（即财政补贴）。由于这三方面在改革中往往相互交织在一起，为便于分析，以改革的时间先后为线索进行讨论。
政府出于社会稳定，往往对粮食市场进行干预，同时也往往会暂时牺牲财政目标和改革目标，使改革停滞或倒退（柯炳生，1995；王德文，2000；武拉平，2002；冀名峰，2003；邓大才，2003）。从1978～2000年，这种管制发生了4次，（相关数据见表、图1和图2）：
表我国历年粮食总产量、名义价格
总产量 名义价格 总产量 名义价格
年份（万吨） （元/公斤）年份（万吨）（元/公斤）
1980 32056 0.56
1991 435290.84
1981 32502 0.55
1992 442660.82
1982 35450 0.56
1993 456490.90
1983 38728 0.55
1994 445101.35
1984 40731 0.49
1995 466622.02
1985 37911 0.48
1996 504541.99
1986 39151 0.55
1997 494171.50
1987 40298 0.63
1998 512291.38[*]
1988 39408 0.77
1999 508391.21[*]
1989 40755 1.09
2000 462181.17[*]
1990 44624 0.96
资料来源：卢锋，三次粮食过剩，北京大学中国经济研究中心讨论稿，1999；中国农村统计年鉴(2001)。其中1998、1999和2000的名义价格是笔者根据当年的农产品收购价格指数和前述的名义价格估算所得。
附图
图1 国有粮食部门亏损挂账额
附图
图2 亏损额占财政收入比重
资料来源：卢锋：三次粮食过剩，北京大学中国经济研究中心讨论稿，1999；2000年中国统计年鉴
（一）1989年的政府管制
双轨制实行后的1985～1988年间，我国粮食产量始终没有达到1984年达到历史最高值，粮食供应再度趋于紧张，为此1989年国家大幅度提高收购价，并将合同定购作为指令性计划执行。这次管制虽然使粮食产量明显增加，但代价是牺牲了改革目标和财政目标。1991年末粮食部门挂账总额545亿元，约占当年财政收入的7.7%。
（二）1993～1994年的政府管制
在粮食产量达到一定量时，国家就开始着手甩掉财政包袱，于是1992年开始改革粮食销售体制，并在1993年试行“保量放价”政策，这在客观上推进了改革，同时，也暂时达到了国家减负的目的。但由于一些新的权利义务安排难以真正落实，使得改革后的制度难以有效运行，最终出现了1993年底的粮价波动。于是，国家又采取严格的政府管制，实行最高限价，到1994年粮食的收购与批发恢复由国有粮食部门统一经营。虽然使价格回落到政府的承受范围，同时补贴也急速下降，但其代价是牺牲了改革目标并导致1994年粮食产量下降。
（三）1995～1996年的政府管制
为解决产量下降问题，国家执行了粮食省长负责制和粮食保护价，这些措施是达到了稳定粮食产量的目的，在1995年和1996年大丰收后，1997年和1998年两年粮食仍获得了丰收，但产量的稳定是以粮食市场化改革的倒退和财政补贴急速增加为代价。
（四）1998年的政府管制
国家为了理顺政企关系，减轻财政负担，于1998年推行“四分开一完善”，之后又推出“三项政策、一项改革”，但这些政策名义上是推进市场化改革，但实际上是对粮食收购市场的垄断，最后因许多相关政策的内在矛盾使这次管制并没有实现消除亏损和挂账引起的财政负担这一政策目标，反而导致亏损额不断增加。
从以上的分析可以看出，政府管制多次只是在短期内达到其应有的目的，实际上在解决一个矛盾的同时又产生了另外一些矛盾。即使是达到目的，也往往以粮食市场化改革的倒退或停滞为代价。
四、结论与讨论
从上面的讨论可以得到如下结论：一是我国粮食市场上的价格和流通领域政府管制不利于粮食市场的稳定，价格的管制放大了市场的波动，而流通领域的管制使政府管制成为可能。二是我国粮食市场政府管制在短期内达到了目的，但这往往又于长期的粮食市场化目标相冲突。短期目标是实现，并不能从长期消除矛盾，而往往是市场化改革的逆转或停滞为代价。三是由于信息不对称，粮食部门得以行使机会主义行为，阻碍了市场化进程。
我国的粮食市场政策虽然明确了放开价格、放开经营的总体方向，但由于对改革似乎缺乏总体的认识和把握，对于出现的问题缺乏认真的分析思考和必要的准备，在出现问题后就只能求助于政府管制。从现实来看，粮食市场的政府管制具有短视行为，这主要源于政府承受能力的不足，难以把握容许的最大限度。因此，进一步的问题是政府如何来打破这一僵局。实际上这隐含着一个基本前提条件，即改革不能带来过大的风险。笔者认为政府要尽量降低这一风险，首先需从诱致性制度入手，激励农民增加粮食生产，这就需要政府运用更多的经济刺激杠杆，因为从长期来看，通过政府行政性管制增加粮食生产是难以实现的（值得一提的是，2004年政府对种粮农户实行的直补向这一方向迈进了一步）。然后用强制性制度推动国有粮食企业改革，减少补贴效率损失。正如中国的经济改革一样，在增量的基础上改革，而不是直接进入存量改革，粮食市场的改革也可考虑遵循这一原则。对于具体的改革措施，仍是一个需要进一步讨论的问题。