中央政府的政治权威性与宏观调控能力——中俄市场经济转型中政府地位之比较，本文主要内容关键词为：中央政府论文,权威性论文,中俄论文,地位论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由传统的计划经济向市场经济过渡，是中俄两国面临的共同任务。尽管两国在改革的价值取向及具体程序、思路等方面不尽相同，但由于过去几十年中有过大体相同的社会经济发展经历，以及两国在国情上有着某些相似之处（如幅员辽阔，民族众多，各地发展不平衡），在市场经济转型过程中遇到了许多相同的问题。例如，在市场经济中政府将扮演什么角色、地位如何，怎样处理中央与地方关系等等。比较这些问题产生的背景、原因及两国政府对这些问题的态度和措施，总结其中的经验教训，无疑是很有意义的。
软政府还是硬政府？——相同的命题，不同的结论。
在摆脱传统的高计划体制、向市场体制转轨时期，政府（主要指中央政府）以什么形象出现，即政府要不要集中一定的权力以把握整个改革进程和社会全局，不仅仅是单纯的理论问题，更是中俄两国现实生活中遇到的重大实践问题。对这个问题的不同理解，至今仍影响着人们对改革中许多具体问题的态度。
80年代中期，随着中国经济改革开放一步步走向深入，一些现实问题摆到了中国理论研究工作者面前。在传统的指令性计划经济体制逐步削弱，而完善的市场机制尚未形成的条件下，面对着是以计划为主还是以市场为主的长期争论，政府常常扮演着极其尴尬的角色。要么权力下放，全面放开；要么调整收权，全面紧缩。其结果或者是“乱”，或者是“死”，整修改革陷入“一管就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈，很难有突破性进展。而且在某些领域出现了改革的失控和无序状态。于是，一部分学者在借鉴国外经验的基础上，提出了“新权威主义”问题。他们主张加强中央政府的权威性，强调应有一个积极有力的政府来保证整个社会的有序性和可控性，积极、稳健地推进改革。很快，在国内形成了一场“新权威主义”问题大讨论。尽管人们在讨论中提出建立“权威主义”的具体条件、方式和目标不尽相同，但大部分人都强调在中国改革过程中建立一个“硬政府”的必要性，即肯定了中央政府在掌握改革进程和保持经济社会稳定发展方面的绝对作用。
无独有偶，进入80年代末期，在前苏联理论界也出现了类似问题的争论〔1〕。一些学者借鉴某些拉美国家在现代化和民主化过程中， 出现政局动荡和政变频繁的教训，对于当时苏联在社会经济基础并不具备必要条件的情况下，许多人急于一夜之间建立“民主政治”提出怀疑。当时，苏联改革已起步几年，但效果不如人意。1988年，经济改革一些重大举措尚未展开，戈尔巴乔夫便把重点转向政治体制改革。为压住所谓“党内保守势力”、动员全民参与改革，允许多党制，建立了三权分立的议会制。结果，党派林立，苏共分裂，思想混乱，民族矛盾加剧。正当需要一个强有力的政府领导改革的时候，党和政府却威信大减，在一些重大社会问题和经济改革措施上软弱无力。所以，这些学者提出应当集中权力，强化中央政府的权威作用；而不是一味鼓吹“分权”、“自治”、“独立”，不能什么事情都要靠“全民公决”。
两国学者在各自国家的改革进程中提出如此相同的问题，不是偶然的。这是两国改革的内在规律所决定的、必然出现的现实问题。尽管提出这一问题的具体背景不完全一样，但在基本观点上，都强调改革需要一个具有权威性的“硬政府”，而否定了“软政府”的市场经济模式选择。然而，由于两国改革在具体的政治、经济、社会环境上的差异，这一相同的命题却得到不同的结论，即这个问题的讨论在两国引起的反应和实际产生的影响是不同的。在中国，尽管由于后来有些人的观点脱离了中国实际，使得在1989年中断了关于“新权威主义”问题的讨论，但这场讨论本身的实际意义是不可否认的。事实上，这几年来的改革中，政府地位和作用问题一直是人们关注的焦点。关于积极有力的政府是中国改革顺利进行的基本条件这一点，已为大多数人所接受。特别是党的十四大以来，加强对整个经济发展的宏观调控作用，调整中央与地方关系、整体利益与局部利益关系，正确处理改革、发展和稳定的关系，无疑都是加强中央权威的有力措施。
而在前苏联，由于把向“民主社会”的过渡建立在对过去全盘否定的基础上，“权威主义”往往成为过去斯大林时期可怕的“专制主义”和“极权主义”的同义词。与中国不同的是，“权威主义”问题讨论一开始就遭到大部分人的批判和否定。“权威主义”的主张在一片反“极权”、反“专制”、要“民主”、要“独立”的浪潮中，显得那么不协调、那么无力。一些舆论机构则专门鼓吹地方利益至上；一些党派团体出于政治斗争需要，公然声明以保护和扩大地方权利为宗旨。无论是戈尔巴乔夫时期的“新思维”、“多党制”，还是苏联解体后俄罗斯的“民主革命”，都是把直接分散和下放权力、扩大地方自治、反对所谓“官僚障碍机制”为唯一目标的。把中央的权力分散、下放给地方，成了改革的目的，而不是手段。随着中央政府权力削弱和各地区、各团体派别利益巩固，政府威信日益低落。有人说，戈尔巴乔夫领导的改革实际上是完成了“地方权力中心自决”的过程，即直接导致了一个雄据世界多年的大国解体。后来，俄罗斯联邦的建立也未能阻止社会的进一步分化。“民主派”复兴俄罗斯的誓言，被中央政权各机构之间旷日持久的争权危机所取代。在这种情况下，地方领导人竭力使自己的地区摆脱中央的权力斗争，并纷纷趁机谋求地方利益。各地方政府相对于中央政府来说开始拥有越来越大的权力。据俄罗斯科学院专家估计，到1993年总统解散议会时，俄联邦政权60%的职权被分散到地方政府手中，其余40%的职权则分别处于彼此敌对的最高立法机构和执法机构手中〔2〕。在一些涉及改革及社会发展的重大问题上，府院之间、中央与地方政府之间很难达成一致。得到越来越多权力的地方，不仅拒不执行联邦的某些指示，有时还联合起来干预中央政权，动辄以分裂自治来要挟中央。如1993年俄议会与总统对抗时，西伯利亚14个州和共和国联合要求总统解除对议会大厦的包围，否则，将联合成立“西伯利亚共和国”独立于俄联邦之外。据统计，俄联邦内尚未要求独立的地区，总共不到俄全部领土的1/8〔3〕。于是， 一个各地方与中央明争暗斗的政治社会环境形成了。正是在这样的背景下，车臣等少数民族地区完成了与中央分庭抗礼的经济准备和军事准备。怪不得俄国内有识之士提出了“俄罗斯会不会重蹈苏联覆辙”的疑问。完全可以说，否定“权威主义”、中央政府威信低下是加速原苏联解体的原因之一，也是目前俄罗斯社会紧张的重要原因。
政治权威的基础在于经济上的权威性
中央政府政治上的权威性作为上层建筑的重要表现形式，其基础是政府在经济上的权威性，即一国中央政府对宏观经济的控制能力决定着其政治上权威性大小及其是否巩固。中俄两国都明确了向市场经济过渡的改革目标。那么，政府还要不要对整个经济实行宏观调控，即市场经济条件下政府将扮演什么解色，在这个问题上的不同认识和态度，恐怕不仅仅是改革具体方式方法上的不同选择，更是对现代市场经济内涵的不同理解和把握。中俄两国理论界和实际工作者，对这个问题都有过长时间的争论。在中国，从以计划调节为主还是以市场调节为主的争论，到社会主义市场经济中要不要宏观调控的讨论；在俄罗斯，从原苏联关于“彻底的”市场经济与“可调节的”市场经济的争辩，到后来俄罗斯关于激进的、“休克疗法”式的市场过渡与渐进的、国家调节的市场过渡的选择。其核心无不反映在市场经济转型中政府地位与作用这个根本问题上，反映在对现代市场经济规律的认识上。
在俄罗斯，基于“国家是强制机器，国家的成分越少，我们就越自由”的改革思想，认为政府对经济干预越少，向市场经济过渡就越快。经过大规模“法律大战”后，他们确定了以私有制为龙头的激进向市场经济过渡的改革道路，基本上采取完全放开的自由市场经济措施：取消国家计划，彻底放开物价，企业完全推向市场，取消财政补贴。由于私有化几乎是在管理的“真空”中进行，在所有权不明、法律责任不清、管理机构乏力的情况下，导致了国有资产大量流失，生产大幅度下降，贫富悬殊，经济犯罪剧增的无序状态。在片面的货币主义政策下，政府对经济大萧条和社会秩序混乱显得无能为力。随着私有化发展，国有企业越来越少，联邦政府直接掌握的经济实力下降。一直由中央控制的战略性燃料、原材料工业，也越来越多地被地方控制起来。政府控制经济社会发展的能力日趋下降。
如果说在计划经济条件下，政府能力主要表现为行政计划能力的话，那么，在市场经济条件下，政府的能力则更多地表现为宏观调控能力，即为培育市场体系、规范市场主体行为及对经济社会发展进行全面调节和控制。与旧体制下政府全面、直接干预经济不同的是，市场经济条件下，政府对经济的调控是运用宏观政策工具进行间接调控，其中最主要的手段就是财政金融政策工具。可以说，中央政府宏观经济调控能力，主要体现在政府运用财政金融政策的能力上，包括中央政府的货币政策能力、财政收入能力、政府财政收入集中程度、政府金融决策与监控能力等。
从政府财政调控能力来看，前苏联的例子是最能说明问题的。1991年，在当时地方主义盛行、联盟威信扫地的形势下，国家财政原有的高度集中体制被彻底打破后，并没有建立新的有效的分配制度；地方政府得以任意截留收入，以达到充分满足地方私利、架空中央的目的。结果，当年国家预算无法编制，成了第一个“没有预算的年度”。由于各加盟共和国拒绝向联盟上缴收入，中央政府失去财政基础的同时，也就失去了宏观控制能力。最后，中央政府连工资都发不出，甚至军费开支都成问题。实际上，政府预算破产和财政失控，已经从物质基础上决定了联盟政府的迅速垮台和联盟解体。
与整个经济政策相一致，俄罗斯在财政分配制度上也是走了一条财权下放、财力分散的道路。作为政府财政宏观调控主要工具的中央与地方财政关系，有两个特点：一是收入都由地方征收，一级一级自下而上分成，由地方到州，再由州到联盟；二是每年的分配关系由中央与地方签订协议确定，而这种协议大都需要经过一对一的、讨价还价的艰难谈判才能签定。无论是各税种分配比例、各级政府收支权限，各义上由联邦确定，实际上均须通过谈判得到地方首肯才能得以实施。地方觉得在政治权力和经济利益上有利于自己时，可以签协议；否则，便拒绝与中央合作。由于财政分配的主动权实际上掌握在地方手中，中央政府很难发挥财政调控能力，而且，常常受制于地方。关键时刻地方甚至想利用手中的财权反过来控制中央。例如，1993年9月，30 多个地方政府联名要求总统收回解散议会的决定，否则要采取“果断的政治经济措施”，其中，主要的就是停止向中央上缴税收。事实上，目前至少有5 个地区由于各种原因自行决定不向莫斯科上缴税收〔4〕。
中央财政调控乏力，使政府整个宏观调控能力受到极大影响，如在产业结构调整、军转民等经济政策实施及其它社会政策实现方面，都受到政府财政能力的制约。特别是政府协调各地区平衡发展的能力不够，一些少数民族地区和边远地区发展得不到应有的支持；反过来，这种情况又加速了这些地区对中央政府的失望和离心倾向。他们经常以独自控制本地区所产战略原料燃料、甚至要求主权独立来威胁莫斯科。1992年，闹独立的车臣正是在财政困难、发不出工资和养老金的时候，一次次向叶利钦发去最后通牒式的电报——要求送10亿卢布现金〔5〕。
俄罗斯的实践证明，中央政府失去包括财政能力在内的宏观经济控制权，是其政府凝聚力下降、政治威信难以恢复的一个根本原因。而政治上威信低，又反过来影响政府宏观经济控制能力的加强。中国的经验则从正面证明了这一点。
保持政治权威性是加强宏观经济调控能力的有利条件
在中国，由于重视党的统一核心领导作用，在整个改革开放中始终坚持树立和维护中央威信，中央政府在政治上保持着高度权威性。即使在一段时期内，某些地区出现一些地方利益膨胀，影响宏观经济调控的现象，也能很快采取必要措施，迅速恢复政府的宏观调控能力，重新树立中央在经济上的权威性。
前几年，由于在具体的体制改革措施上片面强调放权让利，加上中央宏观管理机制本身缺陷及管理力度减弱，一定程度上出现了宏观经济失控的局面。一些地方和部门过分强调局部利益，使中央控制整个改革及社会经济发展的能力受到影响。如地区封锁，市场分割，地方保护主义盛行，破坏了正常的商品流通秩序和公平的市场竞争原则。有的地方甚至搞上有政策，下有对策，隐瞒、截流财政收入，私设“小金库”，“藏富于地方，藏富于企业”。加上体制上的原因，形成了政府财力分配和财政管理极度分散的状况。我国政府财政收入能力和财政集中程度之低下，在世界上也是少有的。由于财政困难，特别是中央财政紧张，严重制约了政府各项政策的贯彻实施。无论农业问题、通货膨胀问题、国有企业问题以及地区平衡发展问题，根本原因之一就在于中央财政困难。另外，在一些重大的改革措施上，也出现了失控和无序状态，造成国有资产流失、金融秩序混乱、经济犯罪增加。
“权力下放”，是我国经济体制改革、开放搞活的一项重要措施，它带来了调动地方、部门积极性、加速经济发展的好处。但权力下放不是要搞“诸侯经济”，也不是搞“自由市场经济”。无限扩大地方权力，中央失去主动权就晚了。因为放任经济无序发展不仅带来了严重的社会不平等，更重要的是导致了国家作用的削弱，使中央政府逐步失去对经济的控制权。最终，出现“地方力量引导中央政策往前走”〔6〕、中央一味迁就地方、放纵地方的局面。
值得庆幸的是，党的十四大以来，中央对经济领域宏观失控及中央调控能力下降引起高度重视，采取了一系列新的政策和改革措施。特别是1994年实行包括财政税收、金融、外贸、外汇等宏观调控手段在内的体制改革，已经取得明显效果。新的财税体制改变了财权和财力进一步分散的趋势，从战略上确定了中央政府在财政政策能力、收入能力及体制规范能力等方面的应有地位和作用。新的金融体制改变了乱集资、乱贷款、乱拆借的混乱局面，确保了中央在货币政策能力、融资能力及对金融机构监控管理能力的加强。随着中央宏观经济控制能力的加强，整个经济出现了健康增长和良性循环的局面。正如外电评述中国经济时所称，“中央政府重新控制了经济”〔7〕。
几点结论
（一）一国中央政府软弱无力，地方势力强大、以至与中央对抗，这种情况为一切有头脑的政治家所否定，也是当今任何国家领导人不愿看到的。即使俄罗斯改革以来在国体上、具体管理体制上强调地方自治和扩大地方权力，但形成今天联邦政府如此威信扫地、地方势力如此猖狂，以至社会动荡、四分五裂，大概也不是俄罗斯政府改革的初衷。事实上，“民主派”在俄罗斯的影响已明显下降，是人所共知的。因为人们看到，总不能老把现在的毛病归咎于过去极权主义遗贸的问题。如果说五年前，“民主俄罗斯”运动曾以反对“极权主义”和反共而盛极一时，那么，现在能否赢得5%的选票都成问题〔8〕。
（二）与其说中央政府权威性下降是来自地方势力威胁，不如说是由于中央“主动弃权”。在一定程度上说，俄罗斯中央政府在政治和经济上威信失落，是前苏联解体的后遗症。前苏联解体前后形成的地方主义、无政府主义思潮，至今仍继续影响着解体前后形成的地方主义、无政府主义思潮，至今仍继续影响着解体后的各独立国家。更值得一提的是，俄罗斯今天社会经济失控的苦果是这几年来上层政治斗争留下的祸患。因为，民族分裂主义一直是政治斗争的一个工具。反对派往往利用一些共和国独立欲望来反对“威力无比”的中央。早在1990年，作为俄罗斯总统，叶利软为了拉拢地方政府，共同反对戈尔巴乔夫领导的苏联，曾对地方代表许诺，“愿意的话，可以自治”。1991年“八月事件”后不久，为加速摧垮苏联，他又对苏联各地领导人说，“你们能吞得下多少主权，就拿多少”〔9〕。
（三）任何政治权威都是建立在经济权威基础上的，没有经济上的主动权和宏观控制权，任何政治权威都难以树立起来；即使采取强制手段，也只能是一时的、无法巩固的。俄罗斯政府面对国内失控的局面，也在努力树立权威性，增强中央凝聚力，包括在国内，频繁撤换各级领导人，下令对搞对抗、分裂的车臣出兵动武；在国际上，积极参与国际事务，力图重振大国雄威。然而，效果是有限的。主要原因就是联邦政府缺乏经济实力和主动权，财政拮据，回天无力。如果一国政府财政困难到连工资、养老金都发不出，要重新树立政府威信，大概是不可能的。
（四）政治上的权威性，又是保证中央对宏观经济调控权威性、有效性的有利条件。在政令不通、地方坐大的环境下，最科学的宏观调控措施也难以见效。这是中国在艰难的改革过程中摸索出来的经验。我国十几年改革中，几次面临经济失调、宏观失控的困境。然而，通过政府积极有效的调整和整顿，最终都化险为夷；而且，每经过一次调整和整顿，经济管理的经验便更加成熟，管理能力也更加巩固。中国政府的政治权威，来源于党的统一领导，来源于符合中国国情的改革道路选择，来源于党和政府正确的民族政策、地区平衡发展政策、走共同富裕道路的政策。我们党和政府对这些经验的正确总结和发掘，以及正在进行的反腐倡廉运动，必将进一步树立中央政府的政治权威性。
（五）根据国情正确处理中央与地方关系，是牢固树立中央权威的关键。这种关系不能建立在单独协商、一对一的谈判基础上，必须有统一规范的体制。一遇大事就举行“圆桌会议”、“对等谈判”直至“全民公决”，与其说是“民主政治”的表现，不如说是没有办法的办法。正是在这样的“谈判”中，中央政府一步步失去威信，地方政府权利一步步膨胀起来。中俄两国在这方面都有深刻教训，特别是中央与地方财政分配关系处理是否得当，与中央权威关系极大。1994年，我国实施的分税制改革，在很大程度上解决了相当长时间以来中央与地方财政体制中不正常现象，建立了比较规范的财权财力划分制度。然而，不可忽视的是，在一些具体制度上仍存在地方“挖”、“挤”中央的现象，例如在出口退税方面有的地方政府合伙骗税，有的地方政府利用预算外资金制度上的漏洞隐瞒、截留巨额财政收入。另外，如何既根据市场经济原则，又考虑中国国情，科学地建立有效的转移支付制度，特别是尽快解决少数民族地区及目前一部分相当困难的县市财政问题，应当引起足够重视。利用财政手段协调各地区平衡发展，当属我国中央政府的首要任务之一。这一切不能仅仅看作是单纯的某项管理体制问题，更应该看作是影响中央与地方关系、影响到中央权威性的大问题，应及时加以解决。
注释:
〔1〕参见张树华 《向市场经济过渡条件下的政治权威和政治发展问题》，《东欧中亚研究》，1995年第4期。
〔2〕（俄）《世界经济与国际关系》，1995年第4期。
〔3〕〔4〕〔5〕〔9〕《俄罗斯？》， 新华出版社1993年版，第2页、第1页、第197页、第140页。
〔6〕台湾报刊如此评价大陆南方一些地区的改革， 见《编译参考》1995年第4期第6页。
〔7〕见《参考资料》，1994年12月26日。
〔8〕见《光明日报》，1995年10月7日。
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