中国农业政策执行中的问题，本文主要内容关键词为：农业政策论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，面对来自农业方面的压力和挑战，我国政府给予了农业前所未有的高度重视，并且尝试性地制定了一系列旨在支持和推进农业发展的具体政策，但是，其中的大多数政策不是没有被执行，就是在执行中走了样，最终取得的结果或者节外生枝，或者适得其反，往往不尽人意。本文对政策执行中的主要问题及其基本原因进行了较为全面的剖析。
正确的具有远见的政策是很重要的，然而，正如发展经济学家刘易斯曾说过的：“即使有了最好的政策，也难以确保获得成功。”因此，如何实现这个政策目标的符合实际的战略性决策、实施步骤、实施方法和具体措施同样也很重要。
我国政府确实非常重视农业，对农业的重要性已强调到言尽其辞，无以复加的程度。比如，早在1957年1月， 毛泽东就在省市自治区党委书记会议上的讲话中指出：“全党一定要重视农业，农业关系国计民生。”1962年9月的八届十中全会上， 毛泽东又第一次明确指出：“农业是国民经济的基础，这是一个普遍规律。”近年来，由于农业基础的相对薄弱已成为经济工作中最突出的问题，以至政府对农业部门忧心忡忡，给予了空前的重视。根据笔者的统计，仅1993 年一年就先后召开了3次有关农业和农村工作方面的会议，发了十几个政策性文件。继1993年10月中央召开农村工作会议后，时隔不到半年，又于1994年3 月召开了中央农村工作会议，研究部署1994年的农村工作。1994年1 月下旬召开的中央经济工作会议，进一步明确要把加强农业放在经济工作的首位。但是，重视问题不等于就能够解决问题。因为在我国的农业政策制定和执行过程中，政策执行是一个有严重问题的环节。由于政策执行得很不得力，或只作表面文章，使得政府决策人所付出的努力大打折扣，甚至劳而无功，从而使农业问题的解决变得更加困难。
一、中国农业政策执行中的主要问题
近年来，国家出台了一系列的农业和农村经济政策，其中有些政策对于农业和农村经济发展起到了推动作用。但是，大多数政策不是没有实施，就是在实施中走了样，政策执行起来有许多牵制和障碍，以至最终取得的结果或者节外生枝，或者适得其反，往往不尽人意。
从投入政策看，原有渠道的投入增加不多，其中财政性投入虽有增长，似乎也达到了《农业法》规定的要求，但与农业发展的需要相比力度仍然不够，新增农业投入却大多有名无实，如1993年中央农村工作会议确定的“三项专项贷款”就根本没有落实。
近年来农村经济政策落实情况与执行效果
此表来源于作者1994年12月参加农业部政法司临时课题：《近两年农村经济政策对农民收入的影响》的研究报告。
从价格政策看，1993年国家确定的粮食保护价水平偏低，多数地区加上价外加价才基本相当于市场价格水平，况且价外加价只是改变了对农民的支付形式，有的省（市）还取消了其中的地方补贴部分。后期虽然多数地区放开粮食购销使国有粮食企业收购粮食的价格有所上升，但也只能弥补生产成本；棉花收购价虽也有所提高，但提价幅度太低，与粮价比，更不合理。
从购销政策看，1993年全国90%以上的县市放开粮食购销，这是向粮食市场化迈出的关键性一步，虽然遇到了一些新的难题，但很多地方已在“粮食商品化、经营市场化”方面探索出了一些有效的办法和路子。1994年由于1993底的“粮食风波”，国家对粮食购销强化了计划手段，再次运用刚性的行政手段，又是限价，又是增加定购数量，而且基本关闭了粮食的收购市场，很有些再版统购统销的迹象；同时对棉花强调实行“三不放”政策，这对保证国家的粮棉收购数量和市场供给起到了一定作用。但由此导致了国家粮食定购价与市场价的价差拉大，同时棉花提价方案出台晚又频繁变动，农民交售粮棉的抵触情绪较大，基层反映收购粮棉是当前农村工作的最大难题。
总之，近两年国家为缓释来自农业的压力，采取了一系列的政策措施，但由于执行环节的阻梗，大多数政策最终流于形式和不得其果，即发生了人所共知的“政策好，落实难”的现象。（详见上表）
二、对政策执行的理论说明
政策执行就是要把作为观念形态的合法化方案变成现实形态的东西，它是一个牵涉到众多因素的纷繁复杂的过程。有效的政策执行有赖于一系列特定的条件。这些条件中，我认为特别重要或值得一提的是：
1.强大的政府和强大的国家能力。这是一个被已有的论述所忽略了的然而又是最为重要的因素。我们知道，享延顿在他那部巨著中指出了一个无可辩驳的事实：世界各国之间的最重大差别不是它们政府的形式，而是各政府实行有效统治的程度。资本主义国家政府和社会主义国家政府之间的差别，实在是远没有政治发达国家政府和政治欠发达国家政府之间的差别大。在政策执行中，一个强大的权力中心不仅可以赢得必要的权威，做到令行禁止，并可遏止“诸候经济”的恶性膨胀，减少政策执行机构以及政策对象（目标群体）的阻抗，而且能够有效地控制税收资源，保证财政收入的来源和增长，从而在全国范围内取得协调的基础，为实施政策，特别是在产业结构政策调整中对弱质产业和战略产业的扶持奠立物质基础。否则，如果国家缺少必要的权威和财政能力，政策执行的偏差将是无法避免的，甚至会出现象鲁迅先生在《灯下漫笔》中说过的那种情况：“即使已经立法，也只不过是小小的改革；而那怕是小小的改革，执行起来也很不得力。”
2.适宜的政策环境。对于农业政策而言，只有它与宏观经济政策环境达成适当的平衡，在执行中才能减少压力、紧张和冲突，取得预期效果。换言之，如果宏观上的深层的制度关系和结构依然存在，政府利农政策的实施就有可能引起追加更多的配套政策，以平衡各方面的利益关系，从而加大政策实施成本，影响政策的有效执行。
3.政策本身的适宜性、可操作性和连续性。首先，每个地区都有其比较优势和与此对应的产业结构政策要求，因此，政府输出的政策产品需要照应各个地区的特点，而不是采取“一刀切”的极端做法。否则，就会损害一些地方的利益，并因此可能引起政策执行在地方政府中介传导中的扭曲和偏差。其次，尤为关键的是政策要有可操作性。一方面，尽管改革意识很强的政治家或新派人物，可能会很快地制定一套新的政策，但这些政策赖以运行的经济、政治、社会机制却没有发生相应的变化，比如利益格局尚未合理化，政策执行者素质太低，对政策缺乏理解和领悟，这种不对称性，结果就会导致政策目标过高。另一方面，通常情况下，政府推行的政策在一定程度上反映了有关专家对问题的理解和判断，但是，专家们提出的政策建议往往流于空泛或过于理想化，与实际工作相差甚远。他们多半是通过把实际施行的与理想状态中会出现的情况加以对照的方式来设计或构造经济改革的对策建议的。罗纳德·科斯（1985）曾针对这种方式指出，“这样的研究程序是没有意义的。我们可以在黑板上实施为实现理想状态所必须的操作步骤，但是它们在现实中并不存在。”因此，在政策的设计和制定中，必须充分考虑它的可操作性，避免理想化的倾向。而要政策具有可操作性，就必须有足够的政策手段。根据著名的“丁伯根法则”，“政策手段变量必须在数量上多于政策目标变量”，否则，就会因缺乏可动用的手段，而使所择定的目标成为可望而不可及的“奢侈品”。最后，政策必须保持一定的稳定性和连续性，政策朝令夕改会使执行者无所适从，并在执行中出现混乱，影响执行效果。
4.政策执行中损益关系的合理化。一项政策的实际执行往往直接牵涉到多个利益主体之间的损益关系，特别是在社会经济转型时期，由于利益主体的分散化和多元化，在不同地区、不同部门和不同层次上林立着为数众多的主体（既有各级地方政府，也有各种所有制和隶属关系的经济组织，甚至还有个人），这些利益主体之间的摩擦和相互掣肘，无疑会成为政策有效执行的强大约束。比如，各级地方政府作为权力中心的代理机构，有着自身独立的目标，包括地方财政收入最大化，减少财政负担，扩大地方政府对资源的配置权力，保护在原有体制下的既得利益，争取本地人民的政治支持等。再如，不同部门之间同样有各自的利益目标和行为取向，财政要减少负担和甩掉包袱，金融追求高效益，企业则要毫不掩饰地逐利。因此，政府在推行一项政策时，除了考虑维系全局的、整体的利益，还必须考虑政策执行者的局部利益，必须对有关政策可能引进各个利益主体的不同反应做到统筹兼顾，合理、明确地界定其损益关系和补偿关系。否则，就会不可避免地发生政策执行的偏差，比如，政策象征性执行、政策选择性执行、政策替换性执行和政策附加性执行等现象〔1〕。
5.有效的监督机制和行为规范机制。为了控制“上有政策，下有对策”的发生，有效的监督就显得特别必要；与此同时，还需要有效的行为规范机制，需要健全的经济法规和有力的政治监控。总之，我认为政策执行的最高原则是控制偏差和消除扭曲。而为了实现这一目标，上述条件都是必不可少的。
三、中国农业政策执行偏差的原因分析
近年来，农业的重要性并没有在现实的农业政策中得到体现，利农政策大都难以落实，究其原因主要有以下几个方面。
1.政府能力的限制。根据王绍光和胡鞍钢的《中国国家能力报告》，80年代以来，中国政府能力被严重削弱，国家财政能力发生下降，导致了“中央政府控制宏观经济的能力下降”。作者对中国经济状况的统计数据进行了大量的计算分析，列举数据指出，1986年至1991年期间，GNP每增长1%，财政收入仅增长0.66%。财政收入占GNP 比重尚不及市场经济工业国的一半水平，财政比重从1978年的31.2%，下降至1992年的14.7%，这在世界上属于最低水平国家之一。这种状况使得中央政府财政收入陷入“弱中央”的境地。由于中央政府在财政上捉襟见肘，陷入窘困境地，在不能从根本上触动既得利益格局的情况下，一些利农政策特别是对农业投资的倾斜政策和利农的信贷政策自然也就成为“无米之炊”，以至只得开“空头支票”了。比如，三项贷款的具体情况就是如此，根据农业部政策法规司的信息：支持粮棉大县的专项贷款，中国农业银行曾下达了65亿元的贷款规模，但没有分文配套资金；支持建立“三高”农业示范区的10亿元贷款计划也没有兑现；支持中西部地区发展乡镇企业的100亿元贷款，到1994年7月底，资金到位率不到40%。再如，根据杜鹰等（1993）在安徽的调查，1988～1989年，国务院委托粮食总公司采购政策调节专项粮食，让安徽省收购近13亿斤贸易粮。当初讲好超过半年不调走，每斤付保管费2.2分。而时隔数年， 不仅调走的粮食不到2亿斤，而且保管费一分也不兑现， 省粮食部门每年为此要多支保管费2600多万元。1991～1992年，中央又决定以优惠政策收购议价粮，每斤贴3分，安排安徽省收购6亿斤大米。粮食收上来补贴款至今未兑现，粮食部门为此又贴进了1800万元。中央政府所以会轻诺寡信，一个重要的原因就是财力不济，不得已也。
2.宏观经济环境的不利影响。1992年以来，随着经济改革的全面深化和加速推进，国民经济进入新一轮高速增长的时期，投资需求急剧扩张，农村大量资源外流，加上金融、流通秩序混乱，农村潜在的各种经济社会矛盾的表面化，使得农业的发展处于非常不利的环境之中。由于环境的相对恶化，中央有关农业和农村的一系列最新政策很难落到实处，付出再大的努力也只能是事倍功半，甚至半途而废。比如“两金”筹集难，收购资金被挤占挪用，农民负担的反弹等等，问题表现在农村，但根源性原因在外部经济环境。
3.政企不分，体制不顺，从而引起政策扭曲。在看到中央政策的贯彻受到部门利益阻隔的同时，也必须承认存在着另一方面的问题，即我们有些政策在制定时，未考虑它的执行系统本身的某些性质正在改革中发生某些变化，而仍然沿袭着传统的行政性办法。如专业银行、粮食、供销等部门，一方面它们迄今仍承担着许多政策性职能，而另一方面，在转换经营机制的改革中，它们正在部分或全部从过去的行政附属物向企业化经营方向转变。在这一过程中，企业自身的经营性质与它迄今仍承担着的政策性职能之间，形成了内在矛盾和冲突。因此，在这种政企尚未彻底分开、政策性与经营性职能仍集于一身的特定阶段上，如果我们制定的某些政策不考虑正在企业化的执行系统本身的益损情况，对不该由企业执行者负担的政策性损失缺少必要的补偿机制，政策的执行遭到反对也就难以避免。如对粮食、供销企业承担政策任务时发生的亏损与经营性亏损搅在一起，财政应补却无从补起，任其在银行挂帐，结果不仅搅乱了粮食、银行和财政三者之间的关系（实质是财政透过粮食企业的挂帐向银行透支），而且既然你不承认粮食、供销、专业银行的企业性质，那么事实上你也就默许了后者向政府讨价还价的权利。在这种格局下，我们的政策本身往往就是讨价还价的最好法码，而结果往往是使政策成为这种体制不顺的牺牲品。因此，如果不能理顺政府与企业的关系，不将政策性职能与经营性职能分别处理，那么有关政策就注定无法逃脱被扭曲的命运。
4.一些政策缺乏可操作性。由于缺少必要的政策资源和政策手段，以及由于政府在制定政策时，未能详查实情、通盘考虑，因而一些政策的操作性很差，无法贯彻执行，有其名而无其实，或只能作表面文章，甚至像一副有名的对联中说的那样：“开场日即收场日”。比如：（1）粮食保护价政策。虽然这项政策早已宣布，但迄今为止中央和省一级均未建立相应的粮食风险基金制度，结果使保护价根本就无法真正得到执行。因此，在没有价差补贴来源的情况下，粮食企业收的越多亏损越大，必然要压价或限收，不仅粮农利益受损，而且使政府失信于民。（2 ）生产资料最高限价。只限出厂价而不限销售价，加上供销社又在搞“租壳子、卖瓤子”的公有私营改革，增加了监督限价的难度，使最高限价政策形同虚设。（3）“两金”政策。本意是扶持农民粮棉生产， 但这项政策的收益远远抵不上执行成本和损失，粮、供企业均无认真执行的积极性。（4）收购资金专户管理。一般只适用于初次投放， 一旦收购资金周转起来以后，马上碰到两个问题，一是调销回笼款在各专业行之间结汇时往往被抵付，回不到专户上，二是基层营业所还需将回笼款解送上级银行复点，银行环节多而程序复杂。
5.政策变化无常，执行者无所适从。比如“三挂钩”政策就改来改去，不成定制。最先是直接兑现实物，1993年初又改为贷币形式的价外加价（从基层执行情况看，差价的计算标准明显偏低），但没过多久，粮棉生产区又接到中央的通知，告之中央负担的化肥价部分已改为给实物而不给钱了，理由是国家进口化肥积压。政策朝令夕改，使得执行者非常被动。
6.政策“一刀切”，一些政策在农业大省无力落实。我国的省际经济发展很不平衡，几乎所有农业大省的财力都相当薄弱，“分灶吃饭”以后，省际间的强弱反差更加明显。这种情况下，中央在制定农业政策时，缺少向农业大省的适度倾斜，不分各省财力之强弱，一律要地方财政花钱来落实有关政策，以至地方政府对政策执行得越好，财政负担也就越重，这对财政收入拮据、入不敷出的农业大省来说，无疑是强其所难。比如1993年2月出台的粮食产销政策，有好几项需要地方财政拿钱，包括改变粮食“三挂钩”物质兑现办法后地方财政需要负担的补贴，地方储备粮食的补贴费用等等，农业大省执行起来困难重重。更有甚者，新的粮食产销政策还提出“地方根据财力可以适当提高加价标准，所增加的费用由地方财政负担”，实乃无从谈起的一厢情愿。
7.农村基层的组织制度不健全，也是政策落不到实处的一个原因。中国的国土是如此浩大，农民的居住又十分分散，因而几乎所有农村政策最终都要通过乡村组织去贯彻落实。从实际情况看，近年来的许多政策难以落实与乡村组织和制度的不健全有非常直接的关系。自实行家庭承包制以来，我国农村基层组织从总体上看，不是加强了，而是被程度不一地削弱了。甚至在一些地方，村庄组织已近乎散了架，公共事务日趋衰败。与此同时，乡村内部的社会关系却变得紧张了，一方“要钱要粮要命”，另一方是“防火防盗防干部”，在绝大多数地方，村干部的补贴要农民负担而又要替政府干事的矛盾特别突出，因此，政策层层传导到了基层，执行起来反而遇到了更大的阻碍。加之一些乡村管理人员置他们本应遵守的规章条令于不顾，同地方上行为不端应加管制的人沆瀣一气，助长了歪风邪气，减少了人们对政府的尊重和拥护，也妨碍了政策的实施。
注释：
〔1〕杨瑞龙（1993年）把它概括为“层层截流”、 “曲解规则”、“补充文件”和“改头换面”四种现象。与我们这里的概括大同小异。本质上也就是通常所说的“上有政策，下有对策”。